第三章 文獻回顧
第二節 土地市場失靈
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
24
第二節 土地市場失靈
本研究應用外部性（externalities）與市場失靈（market failure）的概念，作 為污染場址整治再利用的理論基礎。說明目前污染場址整治推動遲緩其中關鍵因 素在於，污染場址的整治存在之外部效益無法歸屬於污染整治再利用者，因此需 要政府介入並引導污染場址的整治再利用。
一、外部性、市場失靈與污染土地
外部性，亦可稱作外部效果或外溢效果（spillover effects），係指決策者
（decision makers）採取行為時，不需承受其所造成之損失，或無法享受其產生 之利益。外部性可分成兩類，包括正面的外部利益（external benefits）以及負面 的外部成本（external costs）。例如某家戶庭園花草所形成的美好景觀讓人賞心悅 目，其花草對週邊景觀產生的好處為外部利益。相對地，若某工廠排放廢氣影響 週邊空氣品質，其產生的損害稱外部成本。
外部性的效果往往是導致市場失靈的主要原因之一，其原因在於，生產者或 消費者並不會將該行為之外部成本或外部利益計算至決策中，故社會無法藉由價 格機制之運作達成資源的最適配置。
Xu（2006）以綠地（未開發土地）和褐地（污染土地）之利用，說明存在 外部性導致市場失靈之情況。Xu（2006）指出，就社會的觀點，綠地（例如天 然棲息地或農地）開發將使其可提供之環境利益（例如生物多樣性、乾淨的空氣 等）消失，故其損害可視為外部成本。因此，開發綠地之社會邊際成本 MSC 會 高於私人邊際成本 MPC，如圖 3-1 所示。若無政府介入下，由於私人低估成本，
市場決定之產量 Q0高過社會最適產量 Q'，造成綠地過度開發的情形。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖 3- 1 開發綠地之外部成本圖
註：MPC=私人邊際成本; MSC=社會邊際成本; MPB=私人邊際利益; MSB=社會 邊際利益
相對地，對整體社會而言，污染土地整治再利用不僅可節省綠地，也會產生 外部利益(例如對改善周遭社區環境、健康等)，使得利用污染土地的社會邊際利 益 MSB 大於私人邊際利益 MPB，如圖 3-2 所示。若無政府介入下，由於私人低 估利益，讓市場產量 Q0低於社會最適產量 Q'，造成污染土地再利用之數量偏低。
圖 3- 2 開發污染土地之外部效益圖
註：MPC=私人邊際成本; MSC=社會邊際成本; MPB=私人邊際利益; MSB=社會 邊際利益
為解決外部性導致之市場失靈，其關鍵在於讓外部成本或外部效益回歸至決 策者本身，意即使外部效果內部化。外部性的解決方式主要分為兩類，第一類是
S= MPC S’= MSC= MPC+MEC
D= MPB=MSB
數量 價格
0 P’
P0
Q’ Q0
D’= MSB= MPB+MEB S=MPC= MSC
D= MPB 數量 價格
0 P’
P0
Q0 Q’
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
26
可透過市場力量進行協商取得共識，將外部成本內部化，並實現資源配置之最適 化(林森田，2005)。
這兩種外部性解決方式皆有其優缺點，至於綠地開發和污染土地整治再利用 所存在的外部性，應以何種方式使其內部化較為妥適？首先，寇斯理論成立的前 提假設包括：明確界定財產權、人們行為是理性的以及交易成本最小化。然而，
現實社會中，綠地開發或污染土地整治再利用顯然無法達成以上的假設，例如張 孟秋（2010）指出土地開發衍生之外部性問題，大多難以界定產權，或界定產權 歸屬的成本過高。此外，若污染土地整治再利用外部性涉及人數越多，為達成協 議所需的交易成本越高，並可能存在搭便車者，而使得協商難以進行。因此，就 污染土地整治再利用現況，目前市場機制尚未成熟，故無法完全藉由寇斯主張之 市場協商來解決。
因此，庇古之作法對於解決綠地開發和污染土地整治再利用所存在之外部性 有其必要性。政府可以運用租稅、補貼手段及總量管制讓外部成本內部化。對具 有負面外部性的綠地開發，Xu（2006）指出政府可以對開發者課徵污染稅或資 源稅，讓外部成本內部化。如圖 3-3 所示，政府課稅會使供給曲線向左移動，讓 新的均衡點達到社會最適水準 Qs。同樣地，政府也可以直接把最適產量設定在 Qs，亦可達到相同效果，例如透過規劃管制的方式限制綠地開發數量。
圖 3- 3 對綠地開發課稅，使其外部成本內部化圖 註：P0:私人價格; Ps:社會最適價格; Qs:社會最適產量;D0:私人需求曲線;
S0:私人供給曲線; Ss:社會供給曲線; Q0:私人產量; Ds:社會需求曲線
另外，Xu（2006）也指出對具有正面外部性的污染土地整治再利用，政府 可以藉由補貼的方式，讓污染土地整治再利用的外部利益內部化，減低開發者的 成本，促進污染土地整治再利用。如圖 3-4 所示，政府補貼會使供給曲線向下移
P0
S0
SS
D0=Ds PS
QS Q0 數量 價格
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
動，使新的均衡點達到社會最適水準 Qs。
圖 3- 4 對污染土地再利用補貼，以實現其外部利益圖 註：P0:私人價格; Ps:社會最適價格; Qs:社會最適產量;D0:私人需求曲線;
S0:私人供給曲線; Ss:社會供給曲線; Q0:私人產量; Ds:社會需求曲線
然而，庇古解決方式也並非全無缺點，政府實際執行時往往也會面臨許多困 難，例如最適稅率之訂定、補貼額度多寡、行政官僚有限理性等問題，即所謂之 政府失靈，此亦為對庇古解決方式最主要之批判。因此，政府在擬訂相關對策及 採取獎勵或補貼時，應參考各方意見，將政府失靈的機會降低。
二、小結
本節回顧外部性與市場失靈的相關文獻，作為污染土地整治再利用的理論基 礎。首先以外部性的角度分析，可說明綠地開發和污染場址再利用存在之外部性 若無法內部化時，則難以藉由市場運作達到最適的資源配置，而呈現市場失靈的 狀態。因此，若未將綠地開發之外部成本由開發者負擔，也未實現污染土地整治 再利用之外部利益，則開發者會因低估綠地開發成本而使得綠地過度開發，或者 開發者會低估污染土地再利用之利益，而使污染土地整治再利用速度緩慢，此二 種情形將造成社會整體福利之損失。
在外部性問題解決方式上，由於土地開發之外部性存在產權難以界定、涉及 人數眾多等問題，在此高交易成本情況下，寇斯主張以市場協商方式將外部成本 內部化有其困難。因此，庇古主張之政府干預來導正土地開發之外部性有其必要 性。政府可以對綠地開發之外部成本予以課稅，對污染土地整治再利用予以獎勵
PS
SS
S0
D0=Ds P0
Q0 QS 數量 價格
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
28
2009a,b,d）。但目前我國對於污染土地整治再利用的機制尚未成熟。因此，政府 要如何採取適當之鼓勵方式，以促進污染土地整治再利用實現其外部利益，為本 研究後續關注之重點所在。
‧
English Partnerships (2003)假設污染土地整治後的價值固定，而污染土地整治所 需花費的成本會因受污染的程度而不同。透過此假設將污染土地分為三類，私部 門整治有利得之土地(第一類型)、私部門整治之邊際可行土地(第二類型)與私部 門整治不可行之土地(第三類型)，其概念輔以圖 3-5 說明之。
圖 3- 5 污染土地分類圖 改編自 English Partnerships (2003)
第一類型土地因受污染情形較輕微，整治所需花費的成本較整治後的價值來