第三章 文獻回顧
第三節 政府對於污染土地市場之干預
English Partnerships (2003)假設污染土地整治後的價值固定，而污染土地整治所 需花費的成本會因受污染的程度而不同。透過此假設將污染土地分為三類，私部 門整治有利得之土地(第一類型)、私部門整治之邊際可行土地(第二類型)與私部 門整治不可行之土地(第三類型)，其概念輔以圖 3-5 說明之。
圖 3- 5 污染土地分類圖 改編自 English Partnerships (2003)
第一類型土地因受污染情形較輕微，整治所需花費的成本較整治後的價值來
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量使其成本與價值的狀態轉為與第一類型土地相同，進而提高私部門整治的意願；
至於第三類型土地因受污污染情況最為嚴重，使其整治所須花費的成本遠超過整 治後的價值，私部門對此類型土地的整治開發往往缺乏興趣。因此，政府對此類 土地應以更深思熟慮、更多面向的思考，來提供相關手段以促進其整治再利用。
綜合上述，由於污染土地之受污染情形不同，使整治所需的花費因地而異，
進而造成私部門對污染土地所持的態度有所不同。故政府應考慮個別土地之差異 性，並針對各種類型的土地採取不同程度的補貼或處罰方式。
二、污染土地再利用的限制
整治污染土地所需花費的成本往往被視為阻礙污染土地整治再利用的主要 困難，然而，除了整治所需投入的成本外，還有一些其它因素也會進一步限制污 染土地的整治再利用。其中，Adams et al. (2010)將英國污染土地再利用的主要限 制分為以下三大類別：
(一)規劃管制上之限制：雖然英國中央政府極力推動污染土地重開發，但限於規 劃管制，地方在行政上之反對將會抵銷中央的政策效果。例如，有些地方規劃機 關反對褐地重開發，特別針對那些已經過度開發並產生人口過多、交通擁擠等負 面外部性而嚴重影響生活品質的地區。
(二)實體上之限制：污染土地長期廢棄未使用的結果，造成其下可能存在大量的 地下障礙設施，例如損壞的地基或機械基礎設備。為了污染土地的再利用，整理 這些地下障礙設施勢必提高開發者的成本和風險。
(三)所有權之限制：如果無法透過正常的市場機制取得土地所有權，進而導致開 發工作無法進行，此即所有權之限制。Adams et al. (2001)將所有權限制分為以下 種類，所有權未知或不清楚、所有權細分、開發前須進行所有權整合、所有權人 不願意出售等。其研究結果指出，在 1991~1995 年間，80 個大型污染場址中，
有 64 個因所有權的限制而使重開發難以實現，故認為所有權之限制對污染土地 再利用之影響顯著。
此外，Dixon et al. (2011)也指出除了「污染整治」是污染土地再生的重要障 礙外，「市場對污染土地之低需求」亦是難克服的問題。其在社會經濟衰退之時，
影響更加顯著。此外，「污染土地相關之稅賦減免不足」、「公共建設之缺乏」、「嚴 格的設計和環保標準」、「規劃的限制」…等，亦為污染土地再利用的障礙。再者，
English Partnerships (2003)與 Syms (2004)皆認為污染土地相關資訊的缺乏會增加 開發者對污染土地之不確定性，進而建議相關部門應著手詳細地場址調查，以利 污染土地相關資料庫之建置。
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三、政府介入方式之討論
污染土地再利用因市場失靈而無法透過自由市場機制運作來實現，而政府的 因應之道往往採用給予誘因和處罰兩種手段予以匡正之。
(一) 誘因給予方式
English Partnerships (2003)指出在公共政策上，政府採取的補貼有兩種基本 方式：「降低污染土地的開發成本」或「增加污染土地的開發價值」。此概念將透 過圖 3-6 來進一步說明。
圖 3- 6 污染土地成本-價值均衡圖 改編自 English Partnerships (2003)
圖 3-6 嘗試運用「成本-價值」的關係，說明欲重新開發污染場址作某一特 定用途使用的情形。在政府未採取任何作法時，目前整治重開發的均衡點為 A 點。於均衡點 A 左方的範圍因價值大於成本，故整治重開發有利可圖；而於均 衡點 A 右方的範圍因成本超過價值，整治重開發無法獲利，故整治開發實行困 難。當政府採取增加污染土地開發價值的作法時(例如改善整體環境、變更該地 區為更高價值的使用…等)，如破折線所示，導致均衡點增加至 B1，使原本整治 重開發無法獲利的場址將變成有利可圖；另一方面，當政府採取降低污染土地開 發成本的作法時(例如政府負擔開發前期的準備成本)，如點狀線所示，亦會使均 衡點增加至 B2，致原先重開發難以獲利的場址也能享有利潤。而明顯地，當政 府結合提高污染土地開發價值與降低污染土地開發成本二種方式時，均衡點將會 增加至 C 點，使更多的污染土地再利用可獲利。
A
利潤
B1
B2 C
成本
價值 損失
成本
&價值
數量
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照的房產鑑定員、當地企業公司得知，場址準備成本3(site preparation costs)之補 助對污染土地再利用之效果為：52%認為可稍微或顯著加速重開發，35%認為無 些非金錢上之利益。再者，English Partnerships (2003)認為政府可運用規劃的手 段，讓污染土地轉為較高價值之使用。也可透過興建污染土地週邊的基礎設施，
改善整體環境以提高土地重開發之價值，進一步促使開發者著手污染土地的整治 再利用。
還有英國 Her Majesty Revenue & Customs, HMRC（2009a,b,d）提出之土地 整治稅減免方案，其自 2001 年推出，並於 2009 年 4 月起予以擴大執行。它的目 的在於解決過去因工業用途而遭受破壞之土地問題。土地整治稅減免方案是針對 企業收購其他公司的污染土地進行整治並執行完成時，所給予公司稅
（corporation tax）的補助，藉此鼓勵企業收購他人污染土地進行整治。因此，公 司若自行整治自己造成污染的土地則不適用此規定。
Adams et al. (2000)指出英國政府歷年來為了促進污染土地的重開發而採取 的處罰方式極少，只有 Civic Trust (1998)提出於未開發土地上興建房屋應課稅，
以促使開發者著手污染土地的重開發；與 Urban Task Force (1999a)建議對那些持 有土地而不加以使用的地主課徵空地稅，以加速污染土地的再利用，降低土地閒 置產生的損失。
即便如此，Adams et al. (2000)仍透過問卷調查與實際訪談地主、地方政府、
領有執照的房產鑑定員、當地企業公司等，欲了解其對綠地開發稅與空地稅實施 於污染土地重開發所產生的影響。就綠地開發稅的部分，46%受訪者認為無影響，
3指將場址上的建築物拆除、清理，並且進行開方填挖、清除表土、興建排水及管線等工程，即 進行整地所需花費之成本。
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39%認為可稍微或顯著加速重開發。由於污染土地重開發相較於綠地開發須支付 整治費用等額外成本，故課徵綠地開發稅的目的為提高綠地開發之成本以引導開 發者選擇污染土地重開發。此外，政府亦可運用綠地開發稅之稅收來促進土地市 場需求短少地區的污染土地重開發。而反對課徵綠地開發稅者認為，綠地開發者 可能將綠地開發稅轉嫁給消費者，進而增加消費者的負擔。且當污染土地缺乏綠 地開發的優點(如區位)，而被迫使重開發時，將會增加社會之負面外部性 (如通 勤成本)。
至於空地稅的部分，其目的為增加污染土地的持有成本，以減少污染土地閒 置之情況，促進污染土地的再利用。以場址價值的 5%為空地稅時，45%受訪者 認為無影響，25%認為可稍微或顯著加速重開發，19%認為會稍微或顯著延遲重 開發。而以場址價值的 25%為空地稅時，認為無影響的受訪者仍有 32%，但認 為可稍微或顯著加速重開發上升至 35%，且認為顯著延遲重開發亦上升至 19%。
可知空地稅的作法在稅率夠高的情況下，對污染土地重開發有正面及負面的影響。
而反對課徵空地稅者則主張污染土地開發者往往需花費時間整合土地，但於整合 期間所課徵之空地稅將增加開發者的成本，進而提高污染土地重開發的難度。
(三) 誘因給予或處罰？
Adams et al. (2000)透過問卷調查與實際訪談方式探討政府干預污染土地市 場的較適手段為何？針對幾種可能的方式，例如財稅處罰(綠地開發稅、空地稅) 以及補貼(場址準備成本之補助)，其研究結果建議兩者應混合運用。雖然研究結 果顯示大部分受訪者偏好補助，但對於綠地不斷被開發的地區，使用財稅處罰之 方式才是可行之道。然而，如果污染土地位於土地需求短少的地區，則採行補貼 的方式才是促進污染土地重開發之作法，財稅處罰方式則不適合。
四、污染土地整治的永續利用課題
為了使污染土地整治後的土地使用方式不再重蹈覆轍，如何進一步考量永續 利用的概念並加以落實將顯得格外重要。Dixon et al. (2011)指出英國將永續發展 (sustainable development)政策與褐地再生(brownfield regeneration)政策密切地結 合。以永續發展為準則的國家規劃指引(national planning guidance)也將褐地視為 重點之一，例如規劃政策說明第一號(Planning Policy Statement 1, PPS 1)：實現永 續發展以及規劃政策說明第 23 號(PPS 23)：規劃和污染控制。顯示了英國在永續 發展的概念下，將政策與規劃系統結合，共同配合處理褐地問題。
此外，Dixon (2007)參考由科學和科技國會部 (Parliamentary Office of Science and Technology)提出的 POST 模式(1998)，將褐地再生歸納為三大部分：經濟永
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Manchester 兩城市的不動產開發業(property development industry)相關角色，包含 開發者、規劃者、顧問、社區代表…等，歸納褐地永續利用之課題如下：
(一)經濟面：分為公共建設(Infrastructure)、密度(Density)、形象(Image)進行討論。
首先，就公共建設而言，受訪者表示「交通」對褐地開發的影響顯著，完善 的交通可促進褐地的開發。此外，學校、醫院等其他公共建設也是褐地開發要達 成經濟永續的重要因素。其次，就密度而言，人口密度的高低會影響開發者提供 的產品型態以及公共建設的興建。人口夠多才有辦法支撐店家、公共建設之需求，
首先，就公共建設而言，受訪者表示「交通」對褐地開發的影響顯著，完善 的交通可促進褐地的開發。此外，學校、醫院等其他公共建設也是褐地開發要達 成經濟永續的重要因素。其次，就密度而言，人口密度的高低會影響開發者提供 的產品型態以及公共建設的興建。人口夠多才有辦法支撐店家、公共建設之需求，