促進污染土地再利用之探討 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2 . i n U. v.
(3) 摘要 我國自 2000 年土污法公布施行以來，至今(2012 年)已逾 12 年，但綜觀環保 署之國內場址列管情形統計資料可知，目前我國正面臨污染土地整治推動遲緩的 問題。整理國內外相關文獻可知污染土地整治有其必要性，其原因在於如果污染 土地持續閒置且不整治重新利用，不僅導致污染土地所造成的問題無法解決，另 一方面也會使污染土地因整治而帶來的效益無從實現。而污染土地整治遲緩可能 來自污染土地市場存在外部性難以內部化的情形，因此如何解決市場失靈之現象 為其關鍵所在。 國外解決污染土地市場失靈的作法，主要分為「誘因給予」與「處罰」二大 方式。本研究進一步將其概念透過問卷調查與實際訪談之方式，探討我國污染土 地地主及承租人於整治污染土地實務上所面臨的困難，及對促進污染土地再利用 相關作法之看法。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 實證結果顯示，整治污染土地所面臨的最主要困難為整治經費過高、環境顧 問公司市場混亂。於促進污染土地整治再利用的作法上，絕大多數地主及承租人 偏好誘因給予方式，例如補助整治經費與減免相關稅負；相對地，較不贊成處罰 方式，其原因在於增加財務負擔可能提高污染行為人放棄整治的風險，進而阻礙 污染土地的整治再利用。此外，公開污染土地相關資訊供污染行為人參考、引進 環境保險相關制度等作法，對未來污染土地整治之推行亦有極大助益。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 從實證結果進一步歸納可知影響污染土地整治的因素包含「個別因素」與「總 體因素」，並將其發展出一套污染土地分類模式。實際應用我國污染土地統計資 料於該模式可知，放棄整治此類型的土地占我國污染土地總面積相當低之比例。 因此，政府如能有效推動全面性基礎制度的建置，並搭配相關作法，我國在污染 土地的整治推行上應能達到不錯之成效。. Ch. engchi. 關鍵詞：污染土地、整治、分類模式. 3 . i n U. v.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4 . i n U. v.
(5) Abstract It has been over 12 years since the announcement of Soil and Groundwater Act in year 2000 in Taiwan. However, statistics revealed by the Environmental Protection Administration suggests that the progress of remediation of contaminated land is far from satisfactory. A number of studies have pointed out that if contaminated land continues to be idle, not only can contamination not be solved, but also benefits resulting from remediation are lost. The market for contaminated land suffers from the external effects that in turn lead to a slow pace of remediation. Therefore, how to solve the problem of market failure is the key to promotion of reusing contaminated land. There are two major approaches to alleviating the problems of market failure for contaminated land; they are incentives and liabilities, respectively. In this study, we investigate into landowners and tenants of contaminated land through questionnaires and face-to-face interviews. We intend to discover the difficulties they have encountered in practice and also their views in respect of the approaches that might stimulate the reuse of contaminated land. Empirical results show that the primary. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. difficulties on remediation are the excessive costs and dissatisfactory service of environmental consulting firms. Besides, among the alternative approaches that are expected to accelerate remediation, interviewees tend to prefer incentives over liabilities. They argue that if the government imposes liabilities upon landowners and tenants, their possibility of giving up remediation will be raised. Furthermore, supply of more complete information and introduction of environmental insurance are thought to be able to facilitate remediation in the future.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Overall, the empirical evidence highlights a number of contributing factors to an effective remediation. To take a step further, we develop a model to classify the contaminated land in terms of their characteristics such as location, land values…etc. Application of this classification model to two cities suggests that contaminated land that needs direct governmental subsidy only accounts for a small proportion of the total contaminated areas. As a result, we urge the government to establish a platform to provide comprehensive and transparent information. This information platform shall be able to significantly improve the progress of remediation of contaminated land largely through the reinstatement of market mechanism. Key words:. contaminated land,. remediation,. 5 . classification model.
(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6 . i n U. v.
(7) 目錄 第一章 . 緒論 .................................................................................................. 1 . 第一節 . 研究動機與目的 ................................................................................................. 1 . 第二節 . 研究方法 ............................................................................................................. 3 . 第三節 . 研究流程 ............................................................................................................. 4 . 第二章. 台灣污染場址現況概述 .................................................................. 7 . 第一節 污染整治場址與污染控制場址概述 ..................................................................... 8 第二節 解除整治場址控管案例之探討 ........................................................................... 13 . 政 治 大. 第三節 小結 ....................................................................................................................... 16 . 立. 文獻回顧 ........................................................................................ 17. 學. ‧ 國. 第三章. 污染土地整治之必要性 ................................................................................... 17 . 第二節 . 土地市場失靈 ................................................................................................... 24 . 第三節 . 政府對於污染土地市場之干預 ....................................................................... 29 . y. Nat. 問卷調查與實際訪談 .................................................................... 37. io. sit. 第四章. ‧. 第一節 . n. al. er. 第一節 問卷設計與分析 ................................................................................................... 37 . i n U. v. 第二節 訪談分析 ............................................................................................................... 61 . Ch. engchi. 第三節 綜合分析 ............................................................................................................... 69 . 第五章 思考與討論......................................................................................... 71 第六章 結論與建議......................................................................................... 87 參考文獻... ........................................................................................................ 91 附錄(一)整治場址地主或承租人問卷 ...................................................................................95 附錄(二)控制場址地主或承租人問卷 ...................................................................................99. I .
(8) 圖目錄 圖 1- 1 研究流程圖 ....................................................................................... 5 圖 2- 1 台南市一心加油站之都市計畫圖 ................................................. 13 圖 2- 2 高雄市的仁武加油站之都市計畫圖 ............................................. 14 圖 3- 1 開發綠地之外部成本圖 ................................................................. 25 圖 3- 2 開發污染土地之外部效益圖 ......................................................... 25 圖 3- 3 對綠地開發課稅，使其外部成本內部化圖 ................................. 26 圖 3- 4 對污染土地再利用補貼，以實現其外部利益圖 ......................... 27 圖 3- 5 污染土地分類圖 ............................................................................. 29 圖 3- 6 污染土地成本-價值均衡圖 ............................................................ 31 . 政 治 大 圖 4- 1 問卷調查研究流程圖 ..................................................................... 39 立 ‧. ‧ 國. 學. 圖 5- 1 影響污染土地整治的因素 ............................................................. 71 圖 5- 2 污染土地的三種類型 ..................................................................... 72 圖 5- 3 各編號土地運用至三種類型土地之概念 ..................................... 74 圖 5- 4 各編號土地考量整治費用後可分類為三種類型土地之概念 ..... 75 . n. al. Ch. engchi. II . er. io. . sit. y. Nat. 圖 6- 1 影響污染土地整治的因素、污染土地三種類型及其因應方式 . 90 . i n U. v.
(9) 表目錄 表 2- 1 台灣污染整治場址分布統計表 ....................................................... 9 表 2- 2 污染整治場址種類與面積統計表 ................................................. 10 表 2- 3 污染整治場址區位統計表 ............................................................. 10 表 2- 4 台灣污染控制場址各地區數量與面積統計表 ............................. 11 表 2- 5 污染控制場址種類與面積統計表 ................................................. 12 表 2- 6 污染控制場址區位與面積統計表 ................................................. 12 表 2- 7 目前整治完成之兩個整治場址相關資料表 ................................. 14 表 2- 8 污染整治場址公告期間 ................................................................. 15 表 3- 1 國內外污染土地本身價值減損之相關研究成果 ......................... 18 表 3- 2 污染土地週邊住宅價值減損之相關研究成果 ............................. 20 表 3- 3 污染土地永續開發之作法 ............................................................. 35 . 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 表 4- 1 整治時所面對困難之分類 ............................................................. 37 表 4- 2 促進污染土地再利用作法之分類 ................................................. 38 表 4- 3 未來完成整治後計畫之分類 ......................................................... 38 表 4- 4 整治時面對的主要困難 ................................................................. 41 表 4- 5 整治場址和控制場址於整治時面對的困難表 ............................. 43 表 4- 6 地主與承租人整治時面對的主要困難表 ..................................... 43 表 4- 7 都市土地與非都市土地整治時面對的主要困難表 ..................... 44 表 4- 8 整體填答者會促進污染土地再利用作法之態度總表 ................. 45 表 4- 9 整治場址和控制場址對誘因給予作法之態度 ............................. 48 表 4- 10 地主和承租人對誘因給予作法之態度 ....................................... 50 表 4- 11 都市土地和非都市土地對誘因給予作法之態度 ....................... 52 表 4- 12 整治場址和控制場址對處罰作法之態度 ................................... 54 表 4- 13 地主和承租人對處罰作法之態度 ............................................... 55 表 4- 14 都市土地和非都市土地對處罰作法之態度 ............................... 56 表 4- 15 整體填答者對允許處分整治場址的態度表 ............................... 57 表 4- 16 未來整治完成後的計畫 ............................................................... 58 表 4- 17 選擇未來整治完成後的計畫之理由 ........................................... 58 表 4- 18 訪談對象、日期與地點 ............................................................... 61 表 4- 19 訪談意見(整治時面對的主要困難) ............................................ 62 表 4- 20 訪談意見(促進污染土地整治再利用作法) ................................ 64 表 4- 21 訪談意見(影響污染行為人的決策因素) .................................... 66 . n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III . i n U. v.
(10) 表 5- 1 六種編號土地之分類表 ................................................................. 74 表 5- 2 污染土地三種類型之內涵 ............................................................. 76 表 5- 3 我國污染土地類型之面積分配表 ................................................. 78 表 5- 4 新北市污染場址種類與面積 ......................................................... 79 表 5- 5 新北市位於都市與非都市污染場址之面積、土地價值與平均公告 現值...................................................................................................... 79 表 5- 6 新北市污染土地分類表 ................................................................. 80 表 5- 7 台南市污染場址種類與面積分布 ................................................. 81 表 5- 8 台南市位於都市與非都市污染場址之面積、土地價值與平均公告 現值...................................................................................................... 82 表 5- 9 台南市污染土地分類表 ................................................................. 83 表 5- 10 新北市與台南市之都市、非都市污染場址平均公告現值對照表 .............................................................................................................. 84 表 5- 11 新北市與台南市三種污染類型土地之平均公告現值對照表 ... 85 . 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV . i n U. v.
(11) 第一章. 緒論. 第一節 研究動機與目的 一、研究動機 台灣的工業化過程中，產生了土壤及地下水的嚴重污染。由於存留在土地上 的污染物不易清除，造成該污染不僅存在於工廠營運期間，更會在營運結束後留 下許多後遺症。首先，土地污染情形除了威脅人類賴以生存的自然環境之外，更 直接對民眾的居住與健康產生嚴重威脅。其次，由於不動產具有位置固定性之特 點，故隨著環境污染的出現，不動產將不可避免地受來自於外部環境污染物的污 染，進而對不動產價格產生負面影響。如 Simons et al. (1997)利用特徵價格模型， 計算出漏油之地下儲油槽週邊的住宅，房價平均減少 17.5%。最後，因污染土地 在整治完成前幾近無法使用，其使用價值甚低。進而導致為數不少的污染土地面 臨被廢棄、閒置的困境，此舉對土地資源相當有限的台灣無疑是一種浪費。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 由於土壤及地下水污染影響層面甚廣，故政府於 2000 年公布了土壤及地下 水污染整治法(以下簡稱土污法)以作因應，宣示了政府對土地污染問題之重視。 然而，自 2000 年土污法公布施行以來，至今(2012 年 3 月)已逾 12 年，土地污染 問題有無具體改善？根據土壤及地下水污染整治基金管理會(以下簡稱土污基金 會)的國內場址列管情形統計資料顯示，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞的 整治場址至今共有 51 處，但僅 2 處完成污染整治並解除整治場址之控管，其比 例約為 4%。12 年間只有 4%的整治場址完成整治，可見污染土地整治正面臨推 動遲緩的問題。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 污染土地的廢棄、閒置所帶來的負面影響會增加社會成本，然而，一旦將污 染土地整治完成，其帶來的效益涵蓋範圍很廣泛，至少包括環境、社會以及經濟 效益。就經濟效益(economic benefit)來說，主要包括：增加的外來投資、地方稅 基的回復或增加、地方經濟的提升、公共設施的更佳利用、經濟發展的額外吸引 力、公共設施使用效率的增進等(Turvani and Tonin 2008)。而目前台灣的污染土 地整治遭遇了推動遲緩的困境，其負面效應除了社會成本無法降低外，上述污染 土地整治可能帶來的經濟效益亦無從實現。 Higgins (2004)指出，如政府為實現社會利益而單方面規定污染土地使用者整 治污染土地，且無提供相關的誘因手段，將造成許多污染土地使用者財務上不可 行之後果。一旦財務上不可行，將提高污染土地使用者整治土地之困難，進而導 致污染土地再利用更加窒礙難行。因此，為實現上述污染土地整治的經濟效益， 相關之誘因或補助方式設計更是刻不容緩。例如美國對污染土地整治者提供了稅 1 .
(12) 負之抵免、管制的放寬、與責任之免除等(Alberini et al. 2004)。使整治者花費的 成本與應得之利益二者間取得應有的平衡點，因而促進污染土地重新開發利用， 並進一步增加當地工作機會、住宅供給與政府稅收(Higgins, 2004)。 然而，目前台灣相關法令規定大多偏向消極的處罰規範，而缺乏如何促進污 染土地整治再利用的制度設計。因此，為解決當前污染土地整治再利用速度過慢 的問題，國外處理污染土地問題的經驗似乎可作為我國借鏡之參考。臺灣近年來 已出現若干污染土地之研究(如丁力行，2000；許紹峰、徐世榮，2002；蔡慧君， 2002；林子欽、陳振惟，2009)，這些討論關心法律規範、政策制定與價值評估， 但在如何促進污染土地整治再利用的議題與實證上有所缺乏，實為污染土地相關 討論之缺憾。因此，本研究先整理台灣污染場址的現況，以突顯當前我國污染場 址所面臨的問題。再以文獻回顧之方式討論污染土地整治的必要性，並以市場失 靈的角度切入思考，然後透過相關文獻歸納出國外政府干預污染土地市場的經驗 與相關課題。最後，經由問卷調查與實際訪談污染土地地主及承租人之方式，釐 清我國污染土地地主或承租人對污染土地問題之看法。並從中分析得出適合運用 於台灣的促進污染土地再利用作法，以供未來污染土地相關制度設計之參考。. 立. ‧ 國. 學. 二、研究目的. 政 治 大. ‧. 由研究動機歸納出我國污染土地整治的議題後，本研究將透過釐清污染土地 整治之必要性，並探討國外政府干預污染土地市場的經驗。再經由問卷調查與實 際訪談，了解我國污染土地整治所面對的困難、促進污染土地再利用作法的態度， 以及後續整治完成的計畫等，以提出適合我國促進污染土地再利用之作法。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2 . i n U. v.
(13) 第二節 研究方法 一、文獻回顧 為突顯我國污染土地閒置所產生的問題，並建立適合我國的污染土地再利用 制度。本研究透過整理污染土地再利用的相關文獻，由污染土地閒置問題與污染 土地整治再利用效益說明污染土地整治之必要性。此外，系統地歸納出國外政府 如何干預污染土地市場的作法與經驗，以作為我國污染土地再利用制度之借鏡。 二、問卷調查與實際訪談 由於污染土地地主或承租人大多需負整治污染土地之責，故其決策方式影響 污染土地整治再利用甚大。二者意見與態度對本研究的分析具有代表性，極具參 考價值。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 因此，本研究經文獻回顧歸納出國外政府干預污染土地市場之作法後，將這 些方法設計為問卷型態，並發放予污染土地地主及承租人等污染土地相關角色， 以調查其對於促進污染土地再利用作法的看法；另外並透過實際訪談幾位污染土 地相關角色，以釐清其對污染土地再利用方式之觀點。最後將問卷與實際訪談結 果歸納整理，即可得出可能運用於我國的促進污染土地再利用作法。為使本方法 能順利執行，需蒐集其聯絡方式，以利問卷調查與實際訪談之進行。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3 . i n U. v.
(14) 第三節 研究流程 台灣目前正面臨污染土地整治推行遲緩之問題，而過往研究並未針對此議題 加以探討。因此，本研究先透過台灣污染場址的基本介紹以突顯問題，再用文獻 回顧方式釐清污染土地整治之必要性，並由市場失靈之角度切入思考，然後整理 國外政府介入污染土地市場的作法。接著運用問卷調查與實際訪談之方式，了解 污染土地地主及承租人對污染土地再利用的看法與建議，並從中分析得出適合運 用於台灣之作法。最後，提出結論與建議以供未來污染土地相關制度設計之參考。 本文之研究流程如圖 1-1 所示：. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4 . i n U. v.
(15) 研究動機與目的 1.後工業化時代污染土地問題嚴重 2.污染土地整治推行遲緩 3.土地資源浪費. 台灣污染場址現況概述 1. 分布、種類與區位 2.以簡單試算突顯污染土地問題. 文獻回顧. 污染土地整治之必要性 . 學. ‧ 國. 立. 政 治 大 土地市場失靈 . 政府對於污染土地 市場之干預 . y. ‧. Nat. sit. 問卷調查與實際訪談. er. io. 1.問卷→公告的污染場址地主及承租人. al. v. n. 2.訪談→於問卷回覆或電話表達有意願者. Ch. engchi. i n U. 思考與討論 1.影響污染土地整治的因素 2.污染土地三種類型及其應用. 結論與建議. 圖 1- 1 研究流程圖 . . 5 .
(16) . . 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6 . i n U. v.
(17) 第二章. 台灣污染場址現況概述. 本章對台灣目前污染場址的種類，以及其數量、面積等基本資料作一概要介 紹，以利本研究對我國污染土地之現況有初步了解。 台灣的污染場址，依「污染嚴重程度」可分為污染控制場址和污染整治場址。 其中當污染控制場址的污染情形較嚴重，甚至可能危害週邊居民健康和生活環境 時，則會進一步公告為污染整治場址。兩者之定義按土壤及地下水污染整治法第 二條規定，分別說明如下：污染控制場址指土壤污染或地下水污染來源明確之場 址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或 地下水污染管制標準者；而污染整治場址則是當污染控制場址經初步評估，有嚴 重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。. 政 治 大. 觀察二類場址的數量可反映目前台灣的污染情形，至 2012 年 3 月 4 日止，， 由環保署公告的污染整治場址共有 51 個，污染控制場址共有 623 個。且持續增 加中(http://sgw.epa.gov.tw/public/index.asp)。以下將分別對二者的「分布」 、 「種類」 及「區位」，作進一步分析與討論。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7 . i n U. v.
(18) 第一節 污染整治場址與污染控制場址概述 一、污染整治場址 台灣污染整治場址(以下簡稱整治場址)的「分布」 ，依其所在地分為北、中、 1 南、東、外島等五個地區 ，統計其數量與面積如表 2-1。總數 51 個中，有 35 個 位於南部地區，接近七成(69%)。而在總面積 1,374,892 平方公尺中，亦為南部地 區所占比例最高(65%)。由此可知，在數量與面積上，大部分的整治場址皆位於 南部地區。當中又以台南市和高雄市之數量最多。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. . 1. 行政院主計處定義之地區別： 1.北部地區：包括台北市、基隆市、新竹市、台北縣、宜蘭縣、桃園縣及新竹縣。 2.中部地區：包括台中市、苗栗縣、台中縣、彰化縣、南投縣及雲林縣。 3.南部地區：包括嘉義市、台南市、高雄市、嘉義縣、台南縣、高雄縣、屏東縣及澎湖縣。 4.東部地區：包括台東縣及花蓮縣。 5.外島地區：包括澎湖縣及金門縣。 8 .
(19) 表 2- 1 台灣污染整治場址分布統計表 縣市. 數量. 北部 基隆市. 0. 0. 宜蘭縣. 0. 0. 台北市. 0. 0. 新北市. 2. 3,284. 桃園縣. 3. 110,743. 新竹縣/市. 0. 0. 中部 苗栗縣. 3. 227,441. 台中市. 4. 80,355. 彰化縣. 3. 58,575. 南投縣. 0. 雲林縣. 1. 27%. 893,599. 65%. 894. 286,694. 14. 539,225. 5. 58,285. 0. 0. 0. 0. 0 0. 51. al. 69%. 0. 0%. 0. v ni. 0. 0%. 0%. 0. 0%. e n g c51h i U100%. 1,374,892. 100%. 0 0. Ch. 35. y. 13. n. 總計. 金門縣. 367,265. 9,395. io. 澎湖縣. 外島. 政 治 11 22% 大 0. 1,374,892. sit. 台東縣. 8%. 3. Nat. 東部 花蓮縣. 114,027. er. 屏東縣. 10%. ‧. 高雄市. 立. 5. 學. 南部 嘉義縣/市 台南市. 面積 地區數量 地區 地區面積 地區 (平方公尺) 數量比例 (平方公尺) 面積比例. ‧ 國. 地區. 資料來源：整理自環保署 2012 年 3 月 4 日公告之全台灣污染場址資料。 至於整治場址的「種類」，依環保署對整治場址的分類，可分為儲槽、非法 棄置場址、工廠、加油站、農地及其他等六種。將其數量與面積統計如表 2-2。 在總數 51 個中，可發現數量最多的是工廠(39%)和加油站(31%)，二者占整治場 址整體約七成 。顯示目前整治場址最大宗的場址種類為工廠與加油站，可初步 推測此二種類型的使用容易造成較嚴重的污染。在總面積共 1,374,892 平方公尺 中，比例最高的場址種類是工廠(948,169 平方公尺)，占整治場址總面積接近七 成(69%)。由此可知，在整治場址的數量與面積中，比例最高的場址種類皆為工 廠。. 9 .
(20) 表 2- 2 污染整治場址種類與面積統計表 場址種類 儲槽 非法棄置場址 農地 工廠 加油站 其他. 數量. 比例. 2 3 0 20 16 10. 4% 6% 0% 39% 31% 20%. 面積(平方公尺). 比例. 66,137 58,233 0 948,169 22,215 280,137. 5% 4% 0% 69% 2% 20%. 總計. 51 100% 1,374,892 100% 資料來源：整理自環保署 2012 年 3 月 4 日公告之全台灣污染場址資料。 再者，由於整治場址的「區位」可能影響其整治再利用之機會(重開發)。本 研究查詢並統計整治場址的使用分區，其數量與面積如表 2-3。可知在數量上， 非都市土地的整治場址有 15 個，而位於都市土地有 34 個，顯示位於都市土地的 整治場址(69%)較非都市土地多；在面積上，位於都市土地的整治場址所占的比 例更高達 87%。由此可知，我國的整治場址在數量及面積上，皆分布於都市土地 為主。. 政 治 大. 數量. 數量比例. 面積. 面積比例. ‧. 31% 69%. 172,605 1,164,253. 49. 100%. 1,336,857. y. 15 34. sit. 總和. 表 2- 3 污染整治場址區位統計表. Nat. 非都市土地 都市土地. 學. 區位. ‧ 國. 立. 13% 87% 100%. n. al. er. io. 註: 因為無法查到其中 2 個整治場址之使用分區，所以總數僅 49 個。. Ch. engchi. 10 . i n U. v.
(21) 二、污染控制場址概述 台灣污染控制場址(以下簡稱控制場址)的「分布」 ，依其所在地分為北、中、 南、東、外島等五個地區，統計其面積與數量如表 2-4。總數 623 個之地區數量 比例上，可得知控制場址數量主要集中於北部地區(43%)和中部地區(34%)。當中 又各以桃園縣(238 個)和台中市(148 個)之數量最多。另一方面，於總面積 7,817,033 平方公尺中，可發現南部地區所占面積比例高達 74%，而北部地區面 積占 16%、中部地區面積占 5%。由此可知，北部、中部地區的控制場址數量雖 多，但就面積而言，主要還是集中於南部地區，其中又以高雄市為最大宗。 由此可觀察到一有趣現象，即占數量比例最高(43%)的北部地區，其面積比 例僅占 16%；而數量比例僅占 22%的南部地區，其面積比例卻高達 74%。由此 可知，北部地區的控制場址大部分規模或面積較小，而南部地區的控制場址則規 模或面積較大。 表 2- 4 台灣污染控制場址各地區數量與面積統計表. 2. 2,265. 20. 454,420. 238. 725,996. 6. 56,855. 15. al. n. 中部 苗栗縣. 3,157. io. 新竹縣/市. 1. 96,021. Ch. 台中市. 148. 彰化縣. 31. 132,926. 南投縣. 10. 3,272. 雲林縣. 8. 29,906. 8. 14,788. 台南市. 54. 93,205. 高雄市. 72. 5,671,006. 屏東縣. 4. 12,600. 東部 花蓮縣. 1. 192,706. 台東縣. 0. 0. 外島 澎湖. 3. 120,343. 金門. 1. 45,722. 623. 7,817,033. 南部 嘉義縣/市. 總計. 268. 43%. 1,243,629. 16%. y. 桃園縣. 936. Nat. 新北市. 1. ‧. 台北市. (平方公尺). 地區 地區面積 地區 數量比例 (平方公尺) 面積比例. sit. 宜蘭縣. 地區數量. 學. 北部 基隆市. 立面積. 數量. er. 縣市. ‧ 國. 地區. 政 治 大. 160,906. e n g 212 chi. i n U. v. 34%. 423,032. 5%. 138. 22%. 5,791,600. 74%. 1. 0%. 192,706. 2%. 4. 1%. 166,066. 2%. 623. 100%. 7,817,033. 100%. 資料來源：整理自環保署 2012 年 3 月 4 日公告之全台灣污染場址資料。 11 .
(22) 在控制場址的「種類」上，其數量與面積統計如表 2-5。就數量而言，可發 現數量最多的是農地(76%)，其次是工廠(9%)，二者合計占整治場址整體 85%。 由此可知，目前在控制場址中，最主要的場址種類為農地與工廠，但其比例差距 懸殊，顯示污染農地的數量占絕大多數。另一方面，在總面積共 7,817,033 平方 公尺中，面積最大的場址種類為工廠(63%)，其次為儲槽(22%)。由此可知，我國 控制場址的種類在數量上是農地最多，但面積則為工廠最多。 表 2- 5 污染控制場址種類與面積統計表 場址種類 儲槽 非法棄置場址 農地 工廠 加油站 其他. 數量. 比例. 面積(平方公尺). 比例. 5 11 475 59 47 26. 1% 2% 76% 9% 8% 4%. 1,708,476 55,125 770,927 4,945,553 65,148 271,805. 22% 1% 10% 63% 1% 3%. 立623. 總計. 政 治 大. ‧ 國. 學. 100% 7,817,033 100% 資料來源：整理自環保署 2012 年 3 月 4 日公告之全台灣污染場址資料。. ‧. 最後，查詢並統計控制場址的「區位」 ，其數量與面積如表 2-6。在數量上， 可知有 295 個(48%)控制場址位於非都市土地，而有 320 個(52%)控制場址位於都 市土地；而在面積上，有高達 86%的控制場址位於都市土地。顯示在數量上，控 制場址分布於都市土地與非都市土地的比例幾乎各占一半；但在面積上，大部分 的控制場址則位於都市土地。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 由此可觀察到，位於都市土地的控制場址數量占 52%，面積占 86%；而位 於非都市土地的控制場址在數量上雖占 48%，但面積僅占 14%。由此可知，我 國的控制場址在數量及面積上，皆分布於都市土地為主。且大部分位於非都市土 地的控制場址，其規模或面積較都市土地小。. Ch. engchi. i n U. v. 表 2- 6 污染控制場址區位與面積統計表 區位. 數量. 比例. 面積. 比例. 都市土地 非都市土地. 320 295. 52% 48%. 6,647,345 1,071,505. 86% 14%. 總和. 615. 100%. 7,718,850. 100%. 註: 因為無法查到其中 8 個整治場址之使用分區，所以總數僅 615 個。. 12 .
(23) 第二節 解除整治場址控管案例之探討 於前一節了解台灣目前整治場址和控制場址的概況後，此節主要為探討污染 較嚴重的整治場址中，成功解除控管的案例。期透過成功解除整治場址控管的案 例，進一步整理並歸納其成功解除控管者之共通點，以供本研究後續探討促進污 染土地再利用之參考。 目前台灣經整治而解除整治場址控管的案例僅有 2 個，為「台南市一心加油 站」及「高雄市仁武加油站」 。台南市一心加油站位於台南市東區莊敬路 180 號， 面積共 3,525 平方公尺。該場址於 2006 年 10 月被公告為整治場址，經歷四年三 個月後解除控管。經由台南市都市計畫圖系統 （http://bud.tncg.gov.tw/upmis/pubhtml/index_pub.htm）進行定位，如圖 2-1，可知 該地本身使用分區為第三種商業區，而週邊土地亦大多為第三種商業區和中密度 住宅區，故推測此地區存在對該土地之市場需求。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2- 1 台南市一心加油站之都市計畫圖 資料來源：台南市都市計畫圖系統。 （網址 http://bud.tncg.gov.tw/upmis/pubhtml/index_pub.htm） 高雄市的仁武加油站，位於高雄市仁武區鳳仁路 166 號，面積共 2,318 平方 公尺。該場址於 2008 年 3 月被公告為整治場址，經歷二年十個月後解除公告。 經由高雄市都市計畫圖系統（http://urbangis.kscg.gov.tw/kscgurban/）進行定位， 如圖 2-2，可知該地本身西側鄰近主要道路，使用分區為都市計畫農業區，而東 側週邊土地大多為住宅區，故推測此地區存在對該土地之市場需求。. 13 .
(24) 圖 2- 2 高雄市的仁武加油站之都市計畫圖 資料來源：高雄市都市計畫圖系統。 （網址 http://urbangis.kscg.gov.tw/kscgurban/）. 政 治 大. 將上述兩個整治完成案例之相關資料整理成表 2-7，以利進一步探討。可發 現其種類皆為加油站且都位於都市計畫區。透過有限的資訊可初步推測如加油站 類型的點狀且面積較小之污染場址可能較容易整治，以及都市計畫區內的整治場 址較可能被優先整治。. 學. ‧ 國. 立. al. 加油站. 2,318. Ch. sit. y. 公告為整治 公告解除時 使用分區 場址日期 間. 3,525. n. 全國加油站股份有 限公司仁武加油站. 加油站. io. 台南市一心加油站. 場址面 積(平方 公尺). 2006/10/18 四年三個月 商三 2008/03/06 兩年十個月 農業區. engchi. er. Nat. 場址名稱. 場址種 類. ‧. 表 2- 7 目前整治完成之兩個整治場址相關資料表. i n U. v. 資料來源：整理自環保署 2012 年 3 月 4 日公告之全台灣污染場址資料。 最後，就整治期間來看，2 個解除整治場址控管的案例平均花費三年半的時 間完成污染整治。以下用三年半作為標準來檢視台灣目前整治場址的整治情形， 如表 2-8 所示。其中公告未滿一年的整治場址有 23 個，顯示近年來公告的整治 場址數量日益增加；除公告未滿一年的整治場址外，可發現其他 28 個整治場址 中超過半數已公告超過三年半，由此可觀察出污染整治場址面臨整治推動遲緩問 題。. 14 .
(25) 表 2- 8 污染整治場址公告期間 公告期間. 個數. 未滿一年. 23. 三年半以內. 12. 三年半以上. 16. 總計. 51 資料來源：整理自環保署 2012 年 3 月 4 日公告之全台灣污染場址資料。 且整治場址在未公告解除前，按土壤及地下水污染整治法第 15 條規定，直 轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，得命污染行為人停止 作為、停業、部分或全部停工。故當整治場址被依土壤及地下水污染整治法第 15 條規定命令停業、停工，致不能按原用途使用時，這些閒置的場址將無形中 對社會產生資源的浪費。. 政 治 大. 假設台灣目前所有污染整治場址皆被依法命令停業、停工使用，本研究查詢 各整治場址的公告現值，除以民國 99 年內政部公布之全台灣「公告土地現值占 一般正常交易價格百分比」(79.29%)以進行污染土地價值試算。其加總結果為全 台灣目前有 13,899,374,033 元的土地價值，因為污染土地之閒置未使用而造成損 失浪費。此外，假設台灣目前所有污染整治場址皆符合台財稅第 0910450106 號 函釋2規定而免徵地價稅，且不考慮累進稅率之情況，以土地稅法第 16 條規定之. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 地價稅基本稅率 10‰來進行每年政府對污染整治場址免徵稅額之試算。結果為 每年政府因污染場址免徵地價稅而損失的稅收共 22,984,793 元。從上述簡單的試 算可知，長遠來看，我國污染土地閒置未整治所造成的損失相當可觀，故推動污 染土地之整治實為必要。. Ch. engchi. i n U. v. 2. 如環境保護主管機關依相關規定命令該污染土地進行整治，且經查明該土地於整治期間無法作 任何使用，則可免徵地價稅。 15 .
(26) 第三節 小結 台灣污染場址依污染嚴重程度可分為整治場址和控制場址，而整治場址屬於 污染嚴重程度較高者(有危害週邊居民健康和生活環境之虞)。環保署至 2012 年 3 月 4 日止，公告的污染整治場址共有 51 個，污染控制場址共有 623 個。目前仍 持續增加中。 本章統計二類場址於地區(北、中、南、東、外島等五個地區)、場址種類(整 治場址與控制場址)，以及區位(都市土地與非都市土地)的數量和面積，以反映目 前台灣的污染場址之現況。 就整治場址而言，其分布地區以南部地區為主(數量 69%、面積 65%)；在場 址種類上，整治場址大多以工廠為主(數量 39%、面積 69%)；而在區位上，整治 場址位於都市土地為主(數量 69%、面積 87%)。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 關於控制場址，其數量比例最高為北部地區(43%)和中部地區(34%)。而數量 僅占 16%的南部地區，面積卻比例最高(74%)；在場址種類上，控制場址數量最 多的為農地(76%)，其面積僅占 10%，而數量僅占 9%的工廠面積卻最大(63%)； 在區位上，控制場址分布於都市土地與非都市土地的比例幾乎各占一半；但在面 積上，大部分的控制場址則位於都市土地(86%)。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 由上述控制場址的部分可進一步發現，控制場址數量最多者，其面積比例不 一定最高之情況。例如在分布地區上，北部地區雖數量最多(43%)，但其面積僅 占 16%；而數量比例僅占 22%的南部地區，其面積比例卻高達 74%。顯示北部 地區的控制場址大部分規模或面積較小，而南部地區的控制場址則規模或面積較 大。本研究認為此現象與場址種類之分布有關，原因在於數量多(少許地號就算 一個場址)且單位面積較小的農地大多分布在北部和中部，而數量較少(一個場址 內有多筆地號)且面積較大的工廠或儲槽大多分布在南部。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，本章透過二個整治完成並解除控管的整治場址案例，可初步推測如加 油站類型的點狀且面積較小、以及位於都市計畫區內的整治場址較可能被優先整 治。. 16 .
(27) 第三章. 文獻回顧. 第一節 污染土地整治之必要性 污染土地的閒置未整治除了造成污染土地本身地價下跌外，其帶來的負面外 部性更會使週邊的不動產發生價值減損的現象。此外，政府於污染土地無法使用 的期間給予污染土地之相關稅賦減免，以及污染土地因地價下跌造成稅基減少的 情形，將導致政府面臨稅收損失之困境。然而，一旦污染整治完成，不僅能讓上 述的不動產跌價與政府稅收損失等情形降低，更可因污染土地重新開發利用而進 一步帶動當地的產業發展與就業機會…等。以下將對「污染土地的閒置問題」與 「污染土地的整治再利用效益」兩部分進行討論，以突顯污染土地整治的必要 性。. 政 治 大. 立. 一、污染土地的閒置問題. ‧ 國. 學. ‧. 污染土地閒置未整治所產生的問題主要包括污染土地本身的價值減損，以及 因污染土地負面外部性而造成其週邊住宅的折價效應，還有政府稅收的損失…等， 以下將逐步做細部的討論。. y. Nat. er. io. al. sit. (一)污染土地本身的價值減損. n. 土地受污染後，其價格受影響的程度在國內外研究皆有相關之討論，且大部 分集中在工業不動產上。就國外的研究而言，Page and Rabinowitz (1993)分析六 個分佈於賓州、加州以及威斯康辛州的污染工業及商業土地，結論是這些污染土 地的確存在明顯的價格減損，工業土地因為污染所造成的折價約為 10%-50%。 他們認為法令對於這些污染土地所加諸的整治義務已經反映在交易價格上。而 Patchin(1994)假設污染土地價值等於未受污染時的土地價值扣除清理成本以及 污名影響。如果整治成本全部由賣方或第三方負擔，則污染土地的價值減損可以 全部歸因於污名效果。作者發現於蒐集的個案中，污名造成之價格減損佔未受污 染土地價值的百分比不一，最低為 20.9%，最高甚至達到 93.7%。此外，Guntermann (1995)運用特徵價格法分析，結果為垃圾掩埋場地點的工業不動產價格大約比其 他工業區的工業不動產價格低 51%。而 Bell (1998)用個案研究法分析土壤污染對 工業不動產所造成的銷售價格減損為 10%到 51%。再者，Simons (1999)運用特徵 價格法分析位在石油管道上的住宅房價於管道破裂後下跌 5.5%。. Ch. engchi. i n U. v. 另外，Howland (2000)從事馬里蘭州巴爾的摩(Baltimore)地區工業土地的研 究，發現環境污染造成之價格折損平均為 45%。作者同時指出當地之工業土地供 17 .
(28) 需，並沒有明顯受到污染的影響，原因在於污染的風險已經充分反映在較低的土 地價格上。而 Jackson(2002)運用多元迴歸分析法研究南加州地區的工業不動產， 結論為未整治的工業不動產價格減損約 27.8%~30.5%。 至於國內的相關研究，李泳龍等人(2002)引用 Bell(1999)污染情境評估模式， 估計台鹼安順廠污染土地的價值。採民國 88 年公告現值代表土地未受污染時之 價值，住宅區土地每平方公尺 7,900 元，農業區土地每平方公尺 2,500 元，而受 污染後之住宅區土地推估為每平方公尺 2,636 元，農業區土地則為-1,660 元，分 別下跌了 67%以及 166%。而李俊錡(2008)採用土地開發分析法、比較法與 Bell(1999)污染情境模型等三種評估方法，估計台鹼安順廠整治場址中住宅區之 「未受污染的正常價格」與「受污染後的特定價格」。其估計「未受污染的正常 價格」為每坪 36,000 元；而「受污染後的特定價格」為每坪 9,341 元，跌價幅度 高達 74%。此外，林子欽和陳振惟（2009）以臺灣美國無線電公司為案例，用未 受污染影響時的土地價值 4,774,800,000 元，扣除污名效果、使用價值減損、以 及整治及監控成本後，推估得出污染土地價格為 1,132,766,336 元，減價達 76%。 以下整理上述國內外污染土地本身價值減損的相關研究成果如表 3-1 所示，. 立. 政 治 大. 作者. 研究方法. 個案研究法. Page and Rabinowitz. 地下水污染. Nat. y. 所造成的折價約為. a l個案研究法 多種污染 i v n Ch U engchi. n. Guntermann (1995). 工業土地因為污染. sit. io Patchin(1994). 價值減損. 10%-50%. er. (1993). 污染原因. ‧. ‧ 國. 學. 表 3- 1 國內外污染土地本身價值減損之相關研究成果. 特徵價格法. 垃圾掩埋場. 價格減損最低為 20.9%，最高甚至達 到 93.7%. 工業不動產價格下 跌 51%. Bell (1998). 個案研究法. 土壤污染. 工業不動產所造成 的銷售價格減損為 10%到 51%. Simons (1999). 特徵價格法. 石油管道破裂. 位在石油管道上的 住宅房價於管道破 裂後下跌 5.5%. 18 .
(29) 多元迴歸分析法. Howland (2000). 土壤和地下水污染. 環境污染造成之價 格折損平均為 45%. 多元迴歸分析法. Jackson(2002). 土壤和地下水污染. 未整治的工業不動 產價格減損約 27.8%~30.5%. 李泳龍等人(2002). 污染情境評估模式. 操作不當滲漏. 住宅區下跌 67%，農 業區下跌 166%. 李俊錡(2008). 土地開發分析法、. 操作不當滲漏. 住宅區跌價幅度高 達 74%. 比較法與污染情境. 政 治 大. 評估模式. 立成本法與艾伍德收. 林子欽和陳振惟. ‧ 國. 益法. 污染土地價格減價. 學. （2009）. 操作不當滲漏. ‧. (二)污染土地週邊住宅之價值減損. 達 76%. n. al. er. io. sit. y. Nat. 由於不動產有位置固定性之特點，故隨著環境污染的出現，不動產將不可避 免地受來自外部環境污染物的污染，進而對不動產價格產生負面影響。污染土地 週邊的住宅往往受污染土地負面外部性影響而產生價值跌損的現象，如 McClelland et al.(1990)運用特徵價格模型，發現垃圾掩埋場造成週遭地區房價每 幢平均下跌 2000 美元。而 Kohlhase (1991) 採用特徵價格模型，結果為距離危險 場址越近，土地價格下跌越顯著。再者，Wise and Pfeifenberger (1994)分析有毒 廢棄物超級基金廠址對週遭住宅價格的影響，結果為一開始房價會下跌 10%。此 外，Simons et al. (1997)利用特徵價格模型，計算出漏油之地下儲油槽週遭的住 宅，房價平均減少 17.5%。且 Simons et al.(1999)再次運用特徵價格模型，結果指 出鄰近漏油之地下儲油槽的住宅，其價格較沒有鄰近漏油之地下儲油槽的類似住 宅低 14.7%。而 Dale et al. (1999)亦運用特徵價格模型，指出在污染整治之前，距 離污染土地愈遠房價愈高。以下整理上述污染土地週邊住宅價值減損的相關研究 成果，如表 3-2 所示，. Ch. engchi. 19 . i n U. v.
(30) 表 3- 2 污染土地週邊住宅價值減損之相關研究成果 作者. 研究方法. McClelland et. 特徵價格模型. 污染原因. 價值減損. 垃圾掩埋場. 週遭地區房價每幢 平均下跌 2000 美元. al.(1990). 特徵價格模型. Kohlhase (1991). 超級基金場址. 距離危險場址越. (Superfund sites). 近，土地價格下跌 越顯著. 特徵價格模型. Wise and Pfeifenberger (1994). 有毒廢棄物超級基. 一開始週邊房價會. 金廠址. 下跌 10%. 特徵價格模型. Simons et al.(1999). 17.5%. 地下儲油槽洩漏造. 鄰近漏油之地下儲. 成地下水污染. 油槽的住宅，其價. ‧. 格較沒有鄰近漏油 之地下儲油槽的類 似住宅低 14.7%. 特徵價格模型. al. n. er. io. sit. y. Nat Dale et al. (1999). 週遭房價平均減少. 學. ‧ 國. 治 政 特徵價格模型 地下儲油槽洩漏 大 Simons et al. (1997) 立. Ch. 煉製廠造成的土壤. 污染整治之前，距. 污染. 離污染土地愈遠房. engchi. Un. iv. 價愈高. (三)政府稅收的損失 污染土地除了因本身地價下跌而導致地價稅稅基減少外，政府對於污染土地 特別的稅賦減免也會使政府面臨稅收損失之情形。以下先說明台灣對污染土地地 價稅稅收減免的規定，再試算臺南市中石化安順場址的地價稅減免額度，以突顯 污染場址造成政府每年的地價稅稅收損失問題。 目前我國法令上並無直接針對污染土地地價稅減免的相關規定，所以污染土 地的地價稅課徵問題在訴願及行政訴訟上屢見不鮮。經過多年來的判解函釋討論， 現在污染土地地價稅減免主要依土地稅減免規則第十二條以及財政部民國 91 年 2 月 20 日台財稅第 0910450106 號函釋規定，如環境保護主管機關依相關規定命 令該污染土地進行整治，且經查明該土地於整治期間無法作任何使用，則可免徵 20 .
(31) 地價稅。 中石化安順廠位在台南市安南區，毗鄰鹿耳門溪及台南科技工業區，主要隸 屬鹿耳里社區，佔地廣大。中石化安順廠自 1942 年日本殖民政府設廠，至戰後 我國政府接收，皆在生產燒鹼、五氯酚。但上述產品的製程中會產生汞、五氯酚， 以及排出「世紀之毒」戴奧辛，使中石化安順廠的土地及河川遭受嚴重的污染。 臺南市政府於民國 91 年公告中石化安順廠為污染控制場址，93 年公告為污染整 治場址，並推動各項污染整治計畫。以下運用中石化安順場址的例子，以其場址 地號的公告地價乘以面積求取地價稅稅基總額，再以土地稅法第 16 條規定之地 價稅基本稅率 10‰計算，試算每年中石化安順廠因整治期間地價稅免徵而導致 政府稅收的減少總額共 1,230,021 元，為數可觀。 二、污染土地的整治再利用效益. 政 治 大. 污染土地整治完成除了能使污染土地本身和週邊不動產的價格回升，也連帶 提高政府之稅收，更會因污染土地重新開發利用而進一步帶動當地的產業活動與 就業機會，以下將逐步做細部的討論。. 立. ‧ 國. 學. (一)污染土地本身與週邊不動產之價格回升. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 芝加哥都會區規劃委員會(Chicago Metropolitan Agency for Planning)曾委託 顧問公司(S.B. Friedman & Company 2009)分析污染土地整治的效益，該報告以六 種類型、大小、區位不同的污染土地為例，分別比較污染土地及週邊土地整治前 後的價格變化，以代表污染土地的整治效益。報告發現污染土地整治後，地價上 漲約 1.3 到 8.3 倍，週邊土地價格則上漲 1.06 至 2.52 倍。污染土地整治，似乎促 使了土地價格的全面上升。. Ch. engchi. i n U. v. 有些研究指出，污染土地對週邊住宅價格之負面影響是個短期現象，可以經 整治而恢復。如 Kohlhase (1991) 採用特徵價格模型，結果為距離危險場址越近， 土地價格下跌越顯著。但隨著場址的完成整治或距離的增加，價格下跌的影響會 降低或消失，因此認為該污染的影響是暫時性的。同樣地，Wise and Pfeifenberger (1994)分析有毒廢棄物超級基金廠址對週遭住宅價格的影響，結果為一開始房價 會下跌 10%，但此影響隨整治的完成而減少。Dale et al. (1999)運用特徵價格模型， 指出在污染整治之前，距離污染土地愈遠房價愈高。但整治之後，鄰近污染土地 的房價有回升的現象。Kiel and McClain (1996)則研究計畫興建的焚化爐對週邊住 宅價格的影響，發現在焚化爐計畫撤銷後，房價就有所回升。. 21 .
(32) (二)政府稅收之增加 財產稅收乃為流量的觀念，稅收的增加並非僅發生在污染土地整治完成當年， 這個稅收的增加是長久存在的。這種稅收流量增加的長期效益，可以現金流量 (cash flow) 的折現 (discounted) 來表示。污染土地一旦整治完成，政府因而增加 的稅收可分為兩大部分。一種是政府可對污染土地重新課稅；另一種為不動產價 值因污染土地整治而回升，而不動產價值正是地方財產稅的稅基，故政府每年都 可以因不動產價值上升(稅基提高)而獲得比原來還多的財產稅收。把這些每年因 為污染整治而產生的額外稅收折現加總之值，即可代表整治污染土地所帶來之政 府稅收增加效益。 (三)帶動當地產業活動與就業機會. 政 治 大. 污染土地的存在，不僅造成該土地無法使用，也往往導致該地區投資的卻步， 以及地區就業機會的減少；污染土地整治完成後，往往可以吸引投資回流，創造 就業機會。. 立. ‧ 國. 學. ‧. Regional Analytics Inc. (2002) 利用投入產出分析模型 (input-output analysis)， 評估土地污染整治對於加拿大的整體經濟效益。當土地開發商(developer)投入污 染土地整治以便重新利用時，必須雇用其它專業服務。例如環境工程、都市規劃、 甚至銀行融資，這些都會增加其它產業的額外人力需求，創造工作機會。因此獲 得工作的從業人員也會在當地消費，進一步帶動其他產業(如飲食、娛樂、住宅 等)需求增加，而產生所謂的外溢效果(ripple effects)。此外，由加州環境保護署 委託，對 Milpitas 原福特汽車裝配廠的土地再開發案(great mall of the bay area)所 提出之經濟衝擊評估(Applied Research Center, Sacramento State University 2007)， 運用投入產出分析法來分析此土地重新開發為購物中心的經濟效益。此效益評估 分為兩部分：第一部分是污染土地整治以及開發為購物中心的效益，包括整治過 程所投入的成本、雇用的勞動與服務等，也就是土地整治以及開發所產生的一次 性效益(one-time remediation and development impacts)；除此之外，購物中心開始 營運後，每年也會對當地經濟帶來效益(ongoing economic impacts from mall operations)。只要購物中心順利營運，對於當地經濟將有穩定且長期效益。這份 報告指出，污染土地的整治及開發，還有之後的購物中心營運，都可以為地方帶 來經濟利益。它也特別提及，因整治、開發、營運而雇用的員工，也會持續藉由 消費、購屋等活動，對當地經濟注入活力。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、小結 綜上述的討論歸納可知，污染土地之閒置問題包括污染土地本身的價值減損、 污染土地週邊住宅之價值減損與政府稅收的減少等；而整治污染土地的效益則包 22 .
(33) 含污染土地本身與週邊不動產之價格回升、政府稅收之增加以及帶動當地產業活 動與就業機會等。如果污染土地持續閒置且不整治重新利用，則不僅導致污染土 地所造成的問題無法解決，也使污染土地因整治而帶來的效益無從實現。因此， 污染土地整治之推動有其必要性。然而，目前我國污染場址之整治正面臨嚴重的 推行遲緩問題，大部分污染場址仍閒置未利用。為何會產生此問題？又如何去改 善當前面臨的困境？以下將由市場失靈的角度來進行思考與討論。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23 . i n U. v.
(34) 第二節 土地市場失靈 本研究應用外部性（externalities）與市場失靈（market failure）的概念，作 為污染場址整治再利用的理論基礎。說明目前污染場址整治推動遲緩其中關鍵因 素在於，污染場址的整治存在之外部效益無法歸屬於污染整治再利用者，因此需 要政府介入並引導污染場址的整治再利用。 一、外部性、市場失靈與污染土地 外部性，亦可稱作外部效果或外溢效果（spillover effects），係指決策者 （decision makers）採取行為時，不需承受其所造成之損失，或無法享受其產生 之利益。外部性可分成兩類，包括正面的外部利益（external benefits）以及負面 的外部成本（external costs） 。例如某家戶庭園花草所形成的美好景觀讓人賞心悅 目，其花草對週邊景觀產生的好處為外部利益。相對地，若某工廠排放廢氣影響 週邊空氣品質，其產生的損害稱外部成本。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 外部性的效果往往是導致市場失靈的主要原因之一，其原因在於，生產者或 消費者並不會將該行為之外部成本或外部利益計算至決策中，故社會無法藉由價 格機制之運作達成資源的最適配置。. n. al. er. io. sit. y. Nat. Xu（2006）以綠地（未開發土地）和褐地（污染土地）之利用，說明存在 外部性導致市場失靈之情況。Xu（2006）指出，就社會的觀點，綠地（例如天 然棲息地或農地）開發將使其可提供之環境利益（例如生物多樣性、乾淨的空氣 等）消失，故其損害可視為外部成本。因此，開發綠地之社會邊際成本 MSC 會 高於私人邊際成本 MPC，如圖 3-1 所示。若無政府介入下，由於私人低估成本， 市場決定之產量 Q0 高過社會最適產量 Q'，造成綠地過度開發的情形。. Ch. engchi. 24 . i n U. v.
(35) 價格 . S’= MSC= MPC+MEC S= MPC . P’ P0 . D= MPB=MSB . 0 . Q’ . Q0 . 數量 . 圖 3- 1 開發綠地之外部成本圖 註：MPC=私人邊際成本; MSC=社會邊際成本; MPB=私人邊際利益; MSB=社會 邊際利益. 政 治 大. 立. S=MPC= MSC . n. al. er. io. sit. y. Nat. 價格 . ‧. ‧ 國. 學. 相對地，對整體社會而言，污染土地整治再利用不僅可節省綠地，也會產生 外部利益(例如對改善周遭社區環境、健康等)，使得利用污染土地的社會邊際利 益 MSB 大於私人邊際利益 MPB，如圖 3-2 所示。若無政府介入下，由於私人低 估利益，讓市場產量 Q0 低於社會最適產量 Q'，造成污染土地再利用之數量偏低。. P’ . Ch. engchi. i n U. v. D’= MSB= MPB+MEB . P0 . D= MPB 0 . Q0 . Q’ . 數量 . 圖 3- 2 開發污染土地之外部效益圖 註：MPC=私人邊際成本; MSC=社會邊際成本; MPB=私人邊際利益; MSB=社會 邊際利益 為解決外部性導致之市場失靈，其關鍵在於讓外部成本或外部效益回歸至決 策者本身，意即使外部效果內部化。外部性的解決方式主要分為兩類，第一類是 庇古解決方式，主張政府對導致外部性的活動予以課稅或補貼，來矯正市場失靈， 使其達到效率產出之水準。第二類是寇斯解決方式，主張明確界定財產權後，即 25 .
(36) 可透過市場力量進行協商取得共識，將外部成本內部化，並實現資源配置之最適 化(林森田，2005)。 這兩種外部性解決方式皆有其優缺點，至於綠地開發和污染土地整治再利用 所存在的外部性，應以何種方式使其內部化較為妥適？首先，寇斯理論成立的前 提假設包括：明確界定財產權、人們行為是理性的以及交易成本最小化。然而， 現實社會中，綠地開發或污染土地整治再利用顯然無法達成以上的假設，例如張 孟秋（2010）指出土地開發衍生之外部性問題，大多難以界定產權，或界定產權 歸屬的成本過高。此外，若污染土地整治再利用外部性涉及人數越多，為達成協 議所需的交易成本越高，並可能存在搭便車者，而使得協商難以進行。因此，就 污染土地整治再利用現況，目前市場機制尚未成熟，故無法完全藉由寇斯主張之 市場協商來解決。 因此，庇古之作法對於解決綠地開發和污染土地整治再利用所存在之外部性 有其必要性。政府可以運用租稅、補貼手段及總量管制讓外部成本內部化。對具 有負面外部性的綠地開發，Xu（2006）指出政府可以對開發者課徵污染稅或資 源稅，讓外部成本內部化。如圖 3-3 所示，政府課稅會使供給曲線向左移動，讓 新的均衡點達到社會最適水準 Qs。同樣地，政府也可以直接把最適產量設定在. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. Qs，亦可達到相同效果，例如透過規劃管制的方式限制綠地開發數量。. SS . sit. S0 . n. al. er. io P0 . y. Nat PS . ‧. 價格 . Ch. engchi. i n U. v. D0=Ds QS . Q0 . 數量 . 圖 3- 3 對綠地開發課稅，使其外部成本內部化圖 註：P0:私人價格; Ps:社會最適價格; Qs:社會最適產量;D0:私人需求曲線; S0:私人供給曲線; Ss:社會供給曲線; Q0:私人產量; Ds:社會需求曲線 另外，Xu（2006）也指出對具有正面外部性的污染土地整治再利用，政府 可以藉由補貼的方式，讓污染土地整治再利用的外部利益內部化，減低開發者的 成本，促進污染土地整治再利用。如圖 3-4 所示，政府補貼會使供給曲線向下移 26 .
(37) 動，使新的均衡點達到社會最適水準 Qs。. 價格 . S0 SS . P0 PS . D0=Ds . 治 政 Q Q 大 0 . S . 數量 圖 3- 4 對污染土地再利用補貼，以實現其外部利益圖. 立. ‧ 國. 學. 註：P0:私人價格; Ps:社會最適價格; Qs:社會最適產量;D0:私人需求曲線; S0:私人供給曲線; Ss:社會供給曲線; Q0:私人產量; Ds:社會需求曲線. ‧. 然而，庇古解決方式也並非全無缺點，政府實際執行時往往也會面臨許多困 難，例如最適稅率之訂定、補貼額度多寡、行政官僚有限理性等問題，即所謂之 政府失靈，此亦為對庇古解決方式最主要之批判。因此，政府在擬訂相關對策及 採取獎勵或補貼時，應參考各方意見，將政府失靈的機會降低。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、小結. Ch. engchi. i n U. v. 本節回顧外部性與市場失靈的相關文獻，作為污染土地整治再利用的理論基 礎。首先以外部性的角度分析，可說明綠地開發和污染場址再利用存在之外部性 若無法內部化時，則難以藉由市場運作達到最適的資源配置，而呈現市場失靈的 狀態。因此，若未將綠地開發之外部成本由開發者負擔，也未實現污染土地整治 再利用之外部利益，則開發者會因低估綠地開發成本而使得綠地過度開發，或者 開發者會低估污染土地再利用之利益，而使污染土地整治再利用速度緩慢，此二 種情形將造成社會整體福利之損失。 在外部性問題解決方式上，由於土地開發之外部性存在產權難以界定、涉及 人數眾多等問題，在此高交易成本情況下，寇斯主張以市場協商方式將外部成本 內部化有其困難。因此，庇古主張之政府干預來導正土地開發之外部性有其必要 性。政府可以對綠地開發之外部成本予以課稅，對污染土地整治再利用予以獎勵 補貼。例如在綠地開發上英國實施綠帶政策及課徵綠地稅(English Partnerships, 2003)，且英國也實施土地整治稅減免方案給予整治土地者補助(HMRC, 27 .
(38) 2009a,b,d）。但目前我國對於污染土地整治再利用的機制尚未成熟。因此，政府 要如何採取適當之鼓勵方式，以促進污染土地整治再利用實現其外部利益，為本 研究後續關注之重點所在。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28 . i n U. v.
(39) 第三節 政府對於污染土地市場之干預 污染土地的整治因市場失靈而造成推行遲緩，進一步使得污染土地的閒置問 題無法解決，也致污染土地因整治而帶來的效益無從實現。經上部分市場失靈的 相關討論可知，改善當前污染土地整治問題之較適作法為政府透過補貼或處罰的 方式予以介入干預。然而，每個污染土地之特性不同，故政府採取相關作法時應 考慮污染土地間的差異性予以處理。本節除了釐清在概念上有哪些污染土地應由 政府干預處理外，文獻上對於污染土地再利用的限制與政府在污染土地所運用的 誘因給予或處罰方式亦在討論的範圍。此外，污染土地整治的永續利用課題於土 地永續利用上也扮演極重要的角色。 一、政府應介入的污染土地對象. 政 治 大 污染土地因種類、區位、受污染性質…等不同，故整治所需花費的成本相異。 立 English Partnerships (2003)假設污染土地整治後的價值固定，而污染土地整治所. n. al. 土地整治後價值. Ch. “利潤” . 第一 類型. y. 整治不可行之土地. sit. 邊際可行之土地. “損失” . er. 有利得之土地. io. 成本 &價值 . Nat. $. ‧. ‧ 國. 學. 需花費的成本會因受污染的程度而不同。透過此假設將污染土地分為三類，私部 門整治有利得之土地(第一類型)、私部門整治之邊際可行土地(第二類型)與私部 門整治不可行之土地(第三類型)，其概念輔以圖 3-5 說明之。. “損益平衡” . e n g c h i 第二 類型. i n U. v. 第三 類型. 圖示： 整治成本 一般成本 . 圖 3- 5 污染土地分類圖 改編自 English Partnerships (2003) 第一類型土地因受污染情形較輕微，整治所需花費的成本較整治後的價值來 得低，致重開發利用有足夠的利潤空間。故無需政府的干預，私部門即因有利可 圖而有意願整治再利用此類污染土地；第二類型土地因受污染情形較嚴重，致整 治所需花費的成本與整治後的價值相同。故政府對此類土地應輔以相關手段，儘 29 .
(40) 量使其成本與價值的狀態轉為與第一類型土地相同，進而提高私部門整治的意願； 至於第三類型土地因受污污染情況最為嚴重，使其整治所須花費的成本遠超過整 治後的價值，私部門對此類型土地的整治開發往往缺乏興趣。因此，政府對此類 土地應以更深思熟慮、更多面向的思考，來提供相關手段以促進其整治再利用。 綜合上述，由於污染土地之受污染情形不同，使整治所需的花費因地而異， 進而造成私部門對污染土地所持的態度有所不同。故政府應考慮個別土地之差異 性，並針對各種類型的土地採取不同程度的補貼或處罰方式。 二、污染土地再利用的限制 整治污染土地所需花費的成本往往被視為阻礙污染土地整治再利用的主要 困難，然而，除了整治所需投入的成本外，還有一些其它因素也會進一步限制污 染土地的整治再利用。其中，Adams et al. (2010)將英國污染土地再利用的主要限 制分為以下三大類別：. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. (一)規劃管制上之限制：雖然英國中央政府極力推動污染土地重開發，但限於規 劃管制，地方在行政上之反對將會抵銷中央的政策效果。例如，有些地方規劃機 關反對褐地重開發，特別針對那些已經過度開發並產生人口過多、交通擁擠等負 面外部性而嚴重影響生活品質的地區。. al. er. io. sit. y. Nat. (二)實體上之限制：污染土地長期廢棄未使用的結果，造成其下可能存在大量的 地下障礙設施，例如損壞的地基或機械基礎設備。為了污染土地的再利用，整理 這些地下障礙設施勢必提高開發者的成本和風險。. n. (三)所有權之限制：如果無法透過正常的市場機制取得土地所有權，進而導致開 發工作無法進行，此即所有權之限制。Adams et al. (2001)將所有權限制分為以下 種類，所有權未知或不清楚、所有權細分、開發前須進行所有權整合、所有權人 不願意出售等。其研究結果指出，在 1991~1995 年間，80 個大型污染場址中， 有 64 個因所有權的限制而使重開發難以實現，故認為所有權之限制對污染土地 再利用之影響顯著。. Ch. engchi. i n U. v. 此外，Dixon et al. (2011)也指出除了「污染整治」是污染土地再生的重要障 礙外， 「市場對污染土地之低需求」亦是難克服的問題。其在社會經濟衰退之時， 影響更加顯著。此外， 「污染土地相關之稅賦減免不足」 、 「公共建設之缺乏」 、 「嚴 格的設計和環保標準」 、 「規劃的限制」…等，亦為污染土地再利用的障礙。再者， English Partnerships (2003)與 Syms (2004)皆認為污染土地相關資訊的缺乏會增加 開發者對污染土地之不確定性，進而建議相關部門應著手詳細地場址調查，以利 污染土地相關資料庫之建置。. 30 .
(41) 三、政府介入方式之討論 污染土地再利用因市場失靈而無法透過自由市場機制運作來實現，而政府的 因應之道往往採用給予誘因和處罰兩種手段予以匡正之。 (一) 誘因給予方式 English Partnerships (2003)指出在公共政策上，政府採取的補貼有兩種基本 方式： 「降低污染土地的開發成本」或「增加污染土地的開發價值」 。此概念將透 過圖 3-6 來進一步說明。 成本. 成本 &價值 . 立A. 利潤. 損失 政B1 治 C 大. 價值. B2. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 數量. n. al. er. 圖 3- 6 污染土地成本-價值均衡圖 改編自 English Partnerships (2003) . Ch. engchi. i n U. v. 圖 3-6 嘗試運用「成本-價值」的關係，說明欲重新開發污染場址作某一特 定用途使用的情形。在政府未採取任何作法時，目前整治重開發的均衡點為 A 點。於均衡點 A 左方的範圍因價值大於成本，故整治重開發有利可圖；而於均 衡點 A 右方的範圍因成本超過價值，整治重開發無法獲利，故整治開發實行困 難。當政府採取增加污染土地開發價值的作法時(例如改善整體環境、變更該地 區為更高價值的使用…等)，如破折線所示，導致均衡點增加至 B1，使原本整治 重開發無法獲利的場址將變成有利可圖；另一方面，當政府採取降低污染土地開 發成本的作法時(例如政府負擔開發前期的準備成本)，如點狀線所示，亦會使均 衡點增加至 B2，致原先重開發難以獲利的場址也能享有利潤。而明顯地，當政 府結合提高污染土地開發價值與降低污染土地開發成本二種方式時，均衡點將會 增加至 C 點，使更多的污染土地再利用可獲利。 此外，Adams et al. (2000)透過問卷調查與實際訪談地主、地方政府、領有執 31 .
(42) 照的房產鑑定員、當地企業公司得知，場址準備成本3(site preparation costs)之補 助對污染土地再利用之效果為：52%認為可稍微或顯著加速重開發，35%認為無 影響。場址準備成本之補助為開發者進行土地整治時，政府對其超過基本的場址 準備成本之差額給予補助。而受訪者認為此補助方式存在三大問題：該如何定義 何謂「過度」的場址準備成本、公共基金的不足以及補助開發者可能會使其享有 暴利。但大部分的受訪者仍認為政府之補助是值得考慮的作法。因為當污染土地 重開發後，除帶來額外稅收外，還可使當地降低犯罪率、提高寧適性…等帶來一 些非金錢上之利益。再者，English Partnerships (2003)認為政府可運用規劃的手 段，讓污染土地轉為較高價值之使用。也可透過興建污染土地週邊的基礎設施， 改善整體環境以提高土地重開發之價值，進一步促使開發者著手污染土地的整治 再利用。 還有英國 Her Majesty Revenue & Customs, HMRC（2009a,b,d）提出之土地 整治稅減免方案，其自 2001 年推出，並於 2009 年 4 月起予以擴大執行。它的目 的在於解決過去因工業用途而遭受破壞之土地問題。土地整治稅減免方案是針對 企業收購其他公司的污染土地進行整治並執行完成時，所給予公司稅 （corporation tax）的補助，藉此鼓勵企業收購他人污染土地進行整治。因此，公 司若自行整治自己造成污染的土地則不適用此規定。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 在實際運用上，土地整治稅減免方案提供企業因收購第三方污染土地，所支 付之「合格土地整治支出費用」100%的扣除額，外加 50%的額外扣除額，故企 業共可享受 150%土地整治支出費用之扣除額；或者企業也可以選擇申請 16%土 地整治期間損失額之退稅額，但其退稅上限為 150%的合格土地整治支出費用。 而合格土地整治支出費用，包括污染物的程度鑑定費用、污染物移除費用與污染 控制避免造成相對危害費用三者，其為衡量企業申請補助數額之重要標準。. n. er. io. sit. y. Nat. al. (二) 處罰方式. Ch. engchi. i n U. v. Adams et al. (2000)指出英國政府歷年來為了促進污染土地的重開發而採取 的處罰方式極少，只有 Civic Trust (1998)提出於未開發土地上興建房屋應課稅， 以促使開發者著手污染土地的重開發；與 Urban Task Force (1999a)建議對那些持 有土地而不加以使用的地主課徵空地稅，以加速污染土地的再利用，降低土地閒 置產生的損失。 即便如此，Adams et al. (2000)仍透過問卷調查與實際訪談地主、地方政府、 領有執照的房產鑑定員、當地企業公司等，欲了解其對綠地開發稅與空地稅實施 於污染土地重開發所產生的影響。就綠地開發稅的部分，46%受訪者認為無影響， 3. 指將場址上的建築物拆除、清理，並且進行開方填挖、清除表土、興建排水及管線等工程，即. 進行整地所需花費之成本。 32 .
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