土壤與地下水整治流程

工業革命後，污染場址數量快速增加。1970 年代，美國爆發了著名的愛渠 (Love Canal)事件後，開始對土壤與地下水制定環保法規(中華民國環境工程學會，

2008)。緊接著在 1980 年，荷蘭亦發生了 Lekkerkerk 事件，是由於位在南部的 Lekkerkerk 市一個住宅區發現有大面積的土地受到嚴重污染，荷蘭政府陸續制定土 壤修復暫行法與土壤保護法以解決土壤污染問題(世界銀行，2012)。而台灣第一起 被發現的土壤及地下水污染是 1983 年桃園的鎘米事件，後來接續著彰化縣、台中 縣及雲林縣都發現鎘米(行政院環保署，2009)。另外於 1994 年，美國無線電公司 (Radio Corporation America, RCA)的桃園廠，經檢舉後發現土壤及地下水中含有氯 乙 烯 類 (chlorinated ethenes) 污 染 物 。 該 廠 於 1970 年 開 始 使 用 四 氯 乙 烯 (tereachloroethene, PCE)，因為使用管理不當，部分排入地下，造成土壤及地下水 污染(中華民國環境工程學會，2008)。

有鑑於污染事件的連續發生，行政院環保署參考美國超級基金，於 2000 年制 定土壤及地下水污染整治法(以下簡稱土污法)，使我國土壤及地下水不但有專屬法 令作為管制依據，更讓土壤及地下水污染整治工作能法治化、制度化，以便推動 污染整治相關工作(行政院環保署，2011a)。另外在美國方面，發生了愛渠事件後，

發現現有的「資源保育及回收法(Resource Conservation and Recovery Act, RCRA, 1976)」對其束手無策，於是在 1980 年頒布 CERCLA 法案，據此著手處理已受污 染之場址，由於該法創立了超級基金，又被稱為超級基金法案，並通過了 16 億美 金進行污染調查、研究與清理(環保署土污基管會，2009)，其建立的超級基金整治 流程，發展的整治流程歷史悠久，經過反覆修改後已相當完整，並成為台灣土污 法效法的對象，以下回顧兩國的整治判定流程，並探討其缺乏永續性考量的原因。

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一、美國環保署

當 USEPA 被個別居民、地方機構通知或發現場址可能有危害物質釋放之虞，

超級基金即實行 Cleanup Process。此為 USEPA 為了計算場址有害物質釋放的潛力 而建置的整治流程，在這流程會加入社區參與、執法和應急措施，而各式各樣的 監控及整治技術將會被應用在整個整治流程中(圖 2.1-1)。整治流程可分為以下步 驟(USEPA, 2011) :

1. 初步評估(Preliminary Assessment, PA) : 評估場址及周遭環境，是否對人體健康 和環境造成威脅。無論是否造成威脅都會蒐集場址的相關資訊，並制定有危害 場址需採取的應變措施以及清除活動。一般不進行採樣檢測，若評估結果認為 需要做進一步的調查，則執行 SI。

2. 場址調查(Site Investigation, SI) : 決定場址是否要進入 NPL，並提供危害等級評 分系統(Hazard Ranking System, HRS)的所需資料，也會進行採樣測得場址存在 何種危害性物質。決定這些物質是否有釋放到環境，以及評估這些物質是否有 釋放到鄰近的地區。藉由 PA 與 SI 所提供的資訊可以計算 HRS 的分數，大於 等於 28.5 分就必須列入 NPL。

3. 國家場址優先清單(National Priorities List, NPL) : 這份清單將幫助了解全美國 何處會釋放危害物質、污染物，也幫助 USEPA 決定何處需要做進一步的調查。

4. 整治調查(Remedial Investigation, RI) : 進入了 NPL 即進行 RI/FS，用以蒐集下 列資料:

(1) 場址特性資料；

(2) 廢棄物性質資料；

(3) 評估人體及環境的風險；

(4) 進行處理測試，以及評估整治的成本。

5. 可行性分析(Feasibility Study, FS) : 進行方案初步篩選及方案詳細分析以選出 最適合的整治方案。

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6. 決策紀錄(Records of Decision, ROD) : 為一份公開文件，公開說明為何選擇該 整治方案，也包含了場址歷史、場址描述、場址特性、社區參與、執法活動、

過去與現在的活動、污染媒介、污染現況、範疇界定與應變措施、流程中整治 技術的選擇等資料。

7. 整治設計(Remedial Design, RD)與整治行動(Remedial Action) : 先進行 RD 設計 整治技術及制定技術規範，再遵循設計，進行實際建設與實施。

8. 從國家優先名單中除名 : 當整治完成且經調查顯示不再釋放對人體及環境造 型危害的污染物時，即可從 NPL 中除名。

圖 2.1- 1 美國環保署整治流程(翻譯自 USEPA, 1991)

由於決定整治方案的階段為 FS，為確認此整治流程選取方案考量的面向，故 以下探討 FS 對方案篩選的機制。當方案經過初步篩選(技術可行性、成本、污染 阻隔和處置需求)後，會對方案做進一步分析，分析項目如下 : (1)民眾健康及環境 發現污染 CERCLA

資訊體系

初步評估 場址調查 危害等級

評分系統

國家場址 優先清單

無需進一步整治行為(向國家或其他監管機構 提供資訊)

國家場址 優先清單

整治調查及 可行性分析

決策紀錄 整治設計及

整治行動

操作及維護 場址評估階段

整治階段

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保護 (2)符合 ARAR(Applicable or Relevant and Appropriate Requirement)注重的標 準，包括化學物質(利用健康風險計算的濃度建立周邊環境最大可接受濃度，可定 義目標污染物及需處理的污染物總量)、位置(考量位於環境敏感區的有害污染物濃 度)、整治行動(限制整治行動產生的有害廢棄物及目標污染物於整治行動產生的廢 水殘留量) (3)長期有效性及持久性 (4)降低有害物質毒性、移動性及總體積 (5)短 期有效性 (6)可實行性 (7)成本 (8)州接受度 (9)社區接受度(USEPA, 1992)。

由上述可看出 USEPA 在選取整治方案時，注重殘留在場址污染物的濃度是否 確實降低外，也考慮了整治行動的效率、成本及大眾的接受度，及其所造成的廢 棄物、廢水產生，但並未考慮到整治行動所造成的能資源耗用。

二、台灣環保署

台灣土污法的設計秉持六大理念: (1) 著重污染整治為主的立法，避免法規執 行重疊與競合問題 (2) 採取資訊公開原則，建立民眾參與管道 (3) 採取雙門檻制 度設計，順利推動相關整治實務 (4) 設置土壤及地下水污染整治基金，強化污染 整治財務來源 (5) 適度調和污染整治與土地利用 (6) 擴大污染責任主體為污染行 為人及重大過失之污染土地關係人(行政院環保署，2012a)。其中第三點雙門檻制 度為台灣整治流程最特別之處，當土壤、地下水污染物達污染管制標準者，依法 公告為控制場址；經初步評估後有危害國民健康及生活環境之虞者，則公告為整 治場址，詳細流程說明如下(行政院環保署，2011b；行政院環保署，2012b)。

對於土壤與地下水污染的發現，主要是透過政府與民眾對於污染之注意與調 查，包括:民眾舉報、環保署或環保局主動調查、目的事業主管機關定期監測與民 眾或事業自行檢測發現等方式。依土污法第 12 條，各級主管機關對於有土壤或地 下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄 置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染 情形。

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若污染來源不明確，所在地主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區 及限制事項，並依土污法第 13 條規定採取應變必要措施；若污染來源明確，其土 壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告 為土壤、地下水污染控制場址，並採取應變必要措施，依土污法第 15 條，直轄市、

縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實 際狀況，採取應變必要措施，如命污染行為人停業、停止使用地下水或其他受污 染之水源、提供必要之替代飲水、豎立告示標誌或設置圍籬、疏散居民或管制人 員活動及移除或清理污染物等措施。

當被列為控制場址後，則進行初步評估，控制場址經初步評估後，具有下列 各款情形之一者，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址：

1. 控制場址之單一污染物最高濃度達土壤或地下水污染管制標準二十倍。

2. 依土壤污染評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw） 計算污染總分 P 值達二十分 以上。

3. 控制場址位於飲用水水源水質保護區內、 飲用水取水口之一定距離內或水庫 集水區內。

4. 控制場址位於國家公園、野生動物保護區、 敏感性自然生態保育地或稀有或 瀕臨絕種之動、植物棲息地。

5. 控制場址位於風景特定區或森林遊樂區。

6. 控制場址位於學校、公園、綠地或兒童遊樂場。

7. 其他經中央主管機關指定公告重大污染情形。

控制或整治計畫由污染行為人負責提出，控制場址需提出控制計畫；整治場 址需提出整治計畫，分別依據「土壤及地下水污染整治法施行細則」第十四條及 第二十條，各計畫包含內容如下(表 2.1-1)。

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圖 2.1- 2 行政院環保署整治流程(行政院環保署，2011b)

小結

回顧完美國與台灣的整治流程後，可發現 USEPA 注重在人體及環境是否有受 到保護，其確保污染物濃度下降至可接受範圍，也考慮到整治行動的效率、成本 和大眾接受程度，管制有害廢棄物與廢水的產生量，但對於整治行為產生的其他 危害、能資源耗用未納入考慮，可嘗試將原本的整治流程加入生命週期與永續性 的概念加以改善。而台灣的整治流程較注重污染物濃度的是否確實降低，未考慮 整治過程造成環境或人體的危害、民眾的參與，而雙門檻制度所規定的整治濃度 是否就能達到保護人體的目標或太嚴格造成資能源的浪費，也需透過風險評估做 確認。由此可知，目前兩國的整治流程都仍有改善的空間。

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