褐地計畫

褐 地 (Brownfields) 一 詞 乃 是 相 對 於 未 開 發 使用 的 綠 地 (Greenfields) 而 言 ， USEPA 於 2002 年將其定義為「褐地是一種財產，由於存在或可能存在有害物質、

污染物或污染源而使土地擴張、再發展或再使用遭遇複雜的問題」(USEPA, 2012)。

13

其起源可追溯至 1970 年代的美國鋼鐵工業，當時鋼鐵業多位於工業化的城市中，

後來因為都市發展漸漸移往郊區，原來都市中的工廠土地，因為沒有進行整治或 是再開發而形成褐地。據統計，直到 1990 年代，全美有超過 60 萬個褐地場址，

美國開始規劃如何使褐地再開發利用並著手制定相關政策。1993 年，政府藉補助 環境評估及清理費用，完成第一個褐地開發計畫，於 1995 年實施褐地行動議程、

1997 年制定褐地清理開發之減稅優惠、2002 年頒布褐地法案以改善褐地過多的問 題(經濟部工業局，2008)。

美國 2000 年 Mayor 會議的報告指出，全美褐地數量多達 81,568 筆，這些經工 商業開發後被棄置的褐地往往潛在污染，除了土地資源的浪費，也會對附近居民 的健康產生威脅，因此，專家學者提出褐地再開發的三大理由，分述如下(徐世榮 等人，2003):

1. 環境正義因素: 褐地通常位於鄉村地區，這些地區的居民收入、道路品質、學 校水準、健康照顧的情形較都市為差，居民因暴露在污染環境中，容易受再生 產毒性、肺病、內分泌混亂等疾病所苦，褐地與環境不正義幾乎成了同義詞。

社會的不公平對產生更具包容性的都市及區域規畫仍是一項阻礙，環境正義希 望能解決暴露在污染中的低收入居民問題。

2. 降低都市蔓延的可能性: 所謂蔓延是指從都市周遭發展的低密度住宅與工業區，

轉往郊區而使林地、溼地、農地因其快速開發而消失。都市蔓延產生了許多問 題如土地消耗、環境損害、增加政府的公共設施資本、營運成本與維護成本的 支出。蔓延使民眾必須額外負擔環境惡化與損失開放空間環境成本，或因開墾 造成的生態環境損失，褐地再開發被認為是阻止這些問題的最佳方法。

3. 經濟因素: 褐地由於較接近勞動、原料與輸出市場，再加上土地價格較低廉，

土地清理後可找回市場性，雖然潛在環境風險，但仍具備了發展上的優勢。另 一方面，消除環境危機後，也會使居民願意入住社區，增加就業機會，促進經 濟發展並回饋於賦稅。

14

USEPA 為解決褐地問題而制定褐地計畫，目的為使國家、社區與其他利益相 關者能共同及時預防、評估、安全清理、永續再使用褐地，其提供財政與技術的 援助，並指出褐地計畫的四大目標(USEPA, 2012):

1. 尋找褐地以確保人民與環境的健康與福祉；

2. 促進夥伴合作關係並加強必須的溝通以達成清理褐地和再使用；

3. 加強市場財政提供與技術的協助；

4. 褐地的永續再發展使用以提高社區長期的生活品質。

為了確認褐地開發的可行性與後續再開發的相關工作，專家學者制定了一套 再開發程序，此為一種按部就班(step-by-step)的方法，包含了場址確認、初步場址 評估、經濟評估、詳細場址評估、計畫發展與資金、清理計畫與計畫的執行、土 地再開發等步驟，詳細說明如下(徐世榮等人，2003):

1. 場址確認:目的為提供可利用場址的資訊給可能的開發者。由州及地方政府方面 提供土地目錄，協助開發者確認土地特性，並用行銷手段促進土地評估、清理 及再開發，此步驟只需要少量的資金。

2. 第一階段的調查: 利用現存的官方紀錄及土地的歷史資料等工具，以確認遭受 污染的可能性。若該地可能遭受污染時，便需要進行第二階段的場址環境評估。

評估方法有聯邦機關制定出的 RTC 與 SBA 以及私部門設計的 ASTM，其中又 以 ASTM 最廣為使用。

3. 經濟評估: 當投資褐地再開發計畫時，投資風險應與可得利益相當，至少要能 回收回復土地所花的成本，因此必須進行經濟評估以衡量土地開發的適宜性。

褐地依經濟的發展優劣，由優至劣又可以分為可行場址(viable sites)、門檻場址 (threshold sites)、不可行場址(nonviable sites)三類土地。由於經濟考量，目前褐 地的再開發較常用於污染程度低的門檻及可行場址上。

4. 第二階段的調查: 以第一階段調查的結果作為基礎進行第二階段，由於目前尚

15

未建立大眾認可的標準，ASTM 正試圖朝這方面努力中，此階段的目的為提供 更完整的決策資料給予交易相關人，可用以分析該地是否值得購買與分配買賣 雙方的清理成本，並對土地有關風險做進一步調查。

5. 計畫發展與資金: 財務可行性研究於本階段完成，貸款人、計畫合夥人、保險 業者、周邊社區應舉行會議以安排清理行動與資金。

6. 清理計畫與執行: 若褐地需要進行清理，計畫贊助者應考量進行健康與環境風 險評估，依其負擔的健康與環境風險，衡量應採取的清理水準，可藉此降低整 治成本。

7. 土地再利用: 此為褐地政策的重點，於整治完成後，將土地進行建造或是變更 以進行新的利用，計畫贊助人可透過公共參與義務保護使開發計畫更成功，可 將土地再開發為商業園區、購物中心、工業使用或是住宅使用。

於 2010 年美國市長會議公布的一份國家褐地報告估計，在 1993-2010 年實行 的褐地重建發展計畫中，有 99 個城市在這段期間因為褐地的再發展增加了許多創 業機會與額外的收入。加州 Fresno 市市長，同時也是美國市長會議環境委員會主 席的 Ashley Swearengin 表示 :「國家的一個優先事項是，清理廢棄土地和再利用 土地，同時保存原始的綠地。大多數有價值的農田都座落於城市或是在城市的周 圍。不幸的是，因為進行開發，這些農田或其他荒野之地已不復見。所以褐地再 開發所發揮之關鍵點為舒緩發展壓力，促進永續發展，並且能維持我們餵養全國 人民甚至全世界的能力」。自 1993 年來，美國 65 個城市中，重建了 1010 個褐地 場址，涵蓋面積為 7210 英畝，報告中也指出，仍有 906 個場址正在重建中，總面 積為 4683 英畝，由此可知美國對褐地再開發的重視性(USCM, 2010)。

16

小結

褐地計畫雖然與綠色、永續整治都是以永續發展為目標，但由於要增加污染 場址的土地再開發意願，必須先解決整治場址面臨的龐大經費，因此計畫多偏向 與政策執行程序有關的內容，對於本研究注重的整治流程較少提及，但從前文所 述之再開發程序可看出環境、經濟與社會面都已被納入考量。另外，褐地計畫提 到一個重要的概念，相較於未確定土地未來用途時以整治到背景濃度為主，若事 先規劃土地用途並進行風險評估，不但可以減少整治的成本，也可以避免資能源 不必要的浪費，故制定永續整治流程時，確認土地的未來使用是很重要的。