地方政府災害緊急應變體制-以新竹市為例

由 於 各 縣 （ 市 ） 地 方 政 府 整 體 災 害 緊 急 應 變 架 構 及 體 制 隨 著 行 政 轄 區 沿 革 、 地 理 位 置 環 境 、 地 形 環 境 、 土 地 使 用 狀 況 、 人 文 特 性 以 及 社 經 發 展 等 現 況 差 異 而 不 同 ， 故 本 段 將 先 針 對 新 竹 市 轄 區 特 色 進 行 初 步 的 介 紹 。

一 、 新 竹 市 沿 革

新 竹 古 稱 『 竹 塹 』 ， 清 代 易 名 新 竹 ， 民 國 9年 設 新 竹 街 ， 置 接 役 場 ， 民 國 19年 改 制 為 市 ， 置 市 役 所 ， 民 國 30年 合 併 香 山 庄 全 部 及 舊 港 、 六 家 庄 之 一 部 份，擴 大 行 政 區 域，下 設 25個 區 會 協 助 推 行 市 政。民 國 34年 臺 灣 光 復 ， 於 是 在 10月 25日 臺 灣 行 政 長 官 公 署 接 受 日 人 臺 灣 總 督 之 投 降 ， 11月 5日 公 佈 各 州 接 管 委 員 會 。 新 竹 州 接 管 委 員 即 於 8日 由 主 任 委 員 率 領 來 竹 ， 九 日 開 始 接 收 原 新 竹 州 之 機 構 。 同 月 17日 接 收 新 竹 市 役 所 ， 遂 成 立 新 竹 市 政 府 ， 隸 屬 於 接 管 委 員 會 ， 11月 30日 將 原 日 據 時 期 所 設 25區 改 為 9區 ， 同 時 接 收 原 各 郡 役 所。翌 年 1月 接 管 委 員 會 結 束，成 立 新 竹 縣 政 府，暫 借 原 新 竹 州 廳 辦 公 ， 新 竹 縣 政 府 於 2月 28日 遷 往 桃 園 ， 新 竹 市 亦 因 全 省 行 政 區 域 調 整 ， 正 式 設 為 省 轄 市 ， 成 立 新 竹 市 政 府 ， 下 設 東 、 西 、 南 、 北 、 竹 東 、 寶 山 、 香 山 等 7個 區 公 所 ， 並 遷 入 原 州 廳 辦 公 室 ， 全 省 設 5大 縣 、 3小 縣 、 9省 轄 市 計 17縣 市 。 民 國 39年 4月 22日 臺 灣 省 政 府 公 佈 本 省 地 方 自 治 實 施 綱 要 ， 10月 25日 調 整 全 省 行 政 區 域，改 設 21縣 市，新 竹 地 方 乃 將 原 省 轄 新 竹 市 併 原 新 竹 縣 轄 關 西 、 新 埔 兩 鎮 、 湖 口 、 紅 毛 、 橫 山 、 芎 林 、 北 埔 、 峨 眉 等 7鄉 及 尖 石 、 五 峰 兩 山 地 鄉 等 成 立 為 新 竹 縣 。 縣 治 設 於 新 竹 市 ， 並 將 原 新 竹 縣 分 設 桃 園 、 苗 栗 兩 縣 ， 縣 治 分 設 桃 園 、 苗 栗 兩 鎮 。 民 國 40年 12月 1日 ， 將 原 東 、 西 、 南 、 北 等 四 區 合 併 成 立 縣 轄 市 ， 新 竹 市 公 所 址 置 於 中 正 路 原 東 區 區 公 所 ， 44年 夏 遷 入 林 森 路 原 縣 立 中 學 辦 公 。 民 國 71年 6月 奉 總 統 七 十 一 年 六 月 十 日 （ 七 ） 臺 統 (79)義 字 第 三 四 四 一 號 代 電 ， 准 予 自 71年 7月 1日 起 將 原 屬 新 竹 縣 之 香 山 鄉 併 入 縣 轄 新 竹 市 改 制 升 格 為 省 轄 市 ， 省 轄 市 新 竹 市 政 府 於 71年 7月 1日 正 式 成 立 。 民 國 79年 11月 1日 新 竹 市 下 設 東 區 區 公 所 、 北 區 區 公 所 、 香 山 區 公 所 三 個 區 公 所 ， 正 式 分 區 治 事 （ 如 下 圖 所 示 ） 。

圖 2-2-1 新竹市地位置圖

二 、 地 理 位 置 環 境

新 竹 市 位 於 臺 灣 西 北 部 ， 北 連 桃 園 縣 、 南 與 苗 栗 縣 竹 南 鎮 銜 接 、 西 為 臺 灣 海 峽 、 東 以 關 東 橋 溪 流 -柯 子 湖 溪 與 新 竹 縣 竹 東 鎮 相 鄰 ， 東 北 方 以 頭 前 溪 與 新 竹 縣 竹 北 市 相 接 鄰 為 界 ， 新 竹 市 屬 台 灣 北 部 區 域 ， 介 於 台 北 市 與 台 中 市 之 地 理 中 心 位 置 ， 市 內 有 新 竹 平 原 ， 係由 頭 前 溪 、 鳳 山 溪 沖 積 而 成 ， 新 竹 縣 市 兩 條 主 要 河 川 的 沖 積 平 原 ， 先 後 孕 育 了 新 竹 市 縣 行 政 區 域 ： 新 竹 市 、 竹 北 市 。 而 水 系 主 要 以 頭 前 溪 、 客 雅 溪 與 鹽 水 港 溪 為 主 ； 其 發 源 地 多 來 自 東 岸 山 脈 地 區 ， 頭 前 溪 可 上 溯 自 大 霸 尖 山 ， 客 雅 溪 則 上 接 青 草 湖 調 節 池 ， 鹽 水 港 溪 則 以 牛 埔 山 、 香 山 一 帶 為 源 頭 ， 新 竹 市 主 要 三 條 河 川 水 量 、 特 性 殊 異 ， 及 結 合 新 竹 市 17公 里 長 海 岸 線 ， 共 同 架 構 極 為 豐 富 的 地 理 與 生 態 景 觀 。 整 市土 地 面 積 104.0964平 方 公 里 ， 約 佔 台 灣 土 地 總 面 積 0.29%。

二 、 地 形 環 境

新 竹 市 範 圍 內 主 要 有 二 種 地 形 ， 分 別 是 沖 積 平 及 丘 陵 。 新 竹 市 大 部 份 為 沖 積 平 原 ， 一 般 標 高 在 100 公 尺 以 下 ， 屬 新 竹 平 原 ， 與 湖 口 台 地 之 間 ， 為 竹 苗 地 區 海 岸 之 中 段 ， 平 原 北 、 東 、 南 三 面 環 繞 丘 陵 ， 僅 西 面 開 口 臨 海 ， 平 原 地 形 沿 縱 貫 鐵 路 兩 旁 向 西 南 沿 海 一 帶 延 伸 ， 直 與 苗 栗 相 接 。 介 於 竹 東 丘 陵 與 湖 東 南 地 區 部 份 屬 丘 陵 地 帶 ， 地 形 較 為 陡 峻 ， 地 勢 大 致 由 南 向 北 逐

漸 降 低。新 竹 平 原 的 東 側 為 寬 闊 的 頭 前 溪 沖 積 河 床，餘 為 低 矮 的 丘 陵 地 形 ， 屬 西 部 山 麓 帶 的 最 西 緣 ， 北 隔 竹 東 斷 層 與 竹 東 丘 陵 相 接 。 頭 前 溪 與 丘 陵 地 間 之 狹 長 台 地 為 更 新 世 時 期 之 頭 前 溪 河 階 堆 積，其 高 度 約 在 135 公 尺 至 180 公 尺 之 間 。

（ 一 ） 新 竹 沖 積 平 原

新 竹 沖 積 平 原 係 由 鳳 山 溪 與 頭 前 溪 搬 運 的 砂 石 堆 積 而 成 ， 北 與 湖 口 台 地 及 鳳 飛 山 丘 陵 銜 接 ， 南 與 竹 東 丘 陵 鄰 接 。

（ 二 ） 竹 東 丘 陵

竹 東 丘 陵 地 勢 為 由 東 向 西 漸 降 ， 為 頭 前 溪 與 中 港 溪 之 間 的 切 割 台 地 ， 又 稱 為 竹 東 台 地 ， 其 東 以 大 平 地 斷 層 為 界 ， 西 則 鄰 近 香 山 海 岸 ； 區 內 水 系 成 樹 枝 狀 分 佈 ， 向 水 源 侵 蝕 之 現 象 相 當 普 遍 ， 故 有 許 多 河 谷 與 河 溝 散 佈 期 間 ， 平 時 乾 涸 ， 雨 季 或 大 雨 時 則 匯 集 成 流 。¹⁰

三 、 人 口 概 述

（ 一 ） 人 口 數 與 人 口 密 度

新 竹 市 民 國 94年 第 2季 底 人 口 數 為 388,887 人 (如 下 表：新 竹 市 人 口 概 況 統 計 表 )，較 民 國 71年 底 之 288,880 人，增 加 100,007 人，增 加 率 為 34.61%。

新 竹 市 人 口 受 自 然 環 境 的 影 響 ， 大 都 集 中 在 新 竹 平 原 ， 尤 以 舊 市 區 人 口 密 度 更 高 ， 丘 陵 地 大 都 為 農 業 人 口 ， 密 度 較 低 。 人 口 密 度 由 71年 底 之 每 平 方 公 里 2,775.12 人，增 加 至 94年 第 2季 每 平 方 公 里 3,735.84 人，每 平 方 公 里 增 加 961人 ， 在 臺 灣 地 區 23縣 市 中 排 名 第 6。

（ 二 ） 戶 數 與 戶 量

由 歷 年 資 料 觀 察，新 竹 市 94年 第 2季 平 均 每 戶 人 口 3.13 人 較 上 年 之 3.16 人 低 ， 東 區 平 均 每 戶 3.08 人 ， 北 區 3.07 人 ， 香 山 3.47 人 ， 顯 示 傳 統 大 家 庭 制 度 已 漸 趨 向 小 家 庭 制 度 ， 尤 以 都 市 化 程 度 愈 高 地 區 愈 明 顯 。

（ 三 ） 94年 第 2季 各 行 政 區 人 口 概 況

新 竹 市 94年 第 2季 各 區 現 住 人 口 分 布，就 人 口 數 而 言，以 東 區 186,385 人

10洪鴻智(民 93)，都市地震防災空間系統規劃與HAZ-Taiwan(TELES)系統應用整合之研究：子計畫二-新 竹市之防災空間系統規劃，內政部建築研究所委託研究報告。

最 多 ， 占 全 市 人 口 的 47.93%， 其 次 為 北 區 134,503 人 ， 占 34.59%， 再 其 次 第二季底 116,841 375,862 191,198 184,664 3.22 3,610.71 103.54 2.12 0.70 第三季底 117,795 377,219 191,805 185,414 3.20 3,623.75 103.45 1.61 0.76 第四季底 118,570 378,797 192,464 186,333 3.19 3,638.91 103.29 2.34 0.69 民國 92 年底 120,984 382,897 194,178 188,719 3.16 3,678.29 102.89 7.79 2.96 第一季底 119,146 379,938 192,880 187,058 3.19 3,649.87 103.11 1.98 0.68 第二季底 119,829 381,035 193,371 187,664 3.18 3,660.41 103.04 1.84 0.76 第三季底 120,520 381,845 193,782 188,063 3.17 3,668.19 103.04 1.48 0.75 第四季底 120,984 382,897 194,178 188,719 3.16 3,678.29 102.89 2.49 0.77 民國 93 年底 123,246 386,950 195,542 191,408 3.14 3,717.23 102.16 6.36 2.82 第一季底 121,304 383,655 194,347 189,308 3.16 3,685.57 102.66 2.20 0.68 第二季底 121,926 384,843 194,752 190,091 3.16 3,696.99 102.45 1.29 0.71 第三季底 122,706 385,771 195,124 190,647 3.14 3,701.06 102.35 1.12 0.73 第四季底 123,246 386,950 195,542 191,408 3.14 3,717.23 102.16 1.75 0.70 民國 94 年底

第一季底 123,762 387,861 195,807 192,054 3.13 3,725.98 101.95 1.87 0.54 第二季底 124,376 388,887 196,227 192,660 3.13 3,735.84 101.85 1.72 0.64 本季與上季比

較(%) 0.50 0.26 0.21 0.32 -- 9.86 -0.10 -0.15 0.10

圖 2-2-2 新竹市人口數統計圖

四 、 災 害 防 救 預 算 編 列 情 形

依 據 行 政 院 災 害 防 救 委 員 會 94年 度 考 評 縣（ 市 ）災 害 防 救 工 作 計 畫 中 ， 有 關 新 竹 市 政 府 94年 度 災 害 防 救 工 作 考 評 辦 理 情 形 內 容 提 出 ， 新 竹 市 政 府 災 害 防 救 預 算 共 528,195,680 元 （ 含 災 害 防 救 第 二 預 備 金 5 千 萬 元 在 內 ） ， 約 佔 新 竹 市 94年 度 總 預 算 （ 159億 ） 3.3%之 比 例 ， 相 關 災 害 防 救 預 算 數 據 整 理 如 下 表 所 列 。

表2-2-3 新竹市轄區災害防救特色簡述表

項　 　 目 內　 　 容

新竹市人口數 388,887 人

新竹市總面積 104.1 平方公里

新竹市主要天然災害 颱風災害、水災、地震災害

新竹市 94 年度災害防救預算 528,196 千元 年度災害防救經費平均數（1）：

災害防救預算/總人口數 1358.2 元/每人 年度災害防救經費平均數（2）：

災害防救預算/（總人口數＊總面積）

13.05 元/（每人＊單位面 積）

貳 、 新 竹 市 災 害 防 救 體 制 現 況

本 第 貳 大 點 主 要 目 的 在 說 明 新 竹 市 災 害 防 救 體 制 現 況 ， 體 制 之 架 構 ， 第 一 部 份 說 明 災 害 防 救 計 畫 之 擬 訂 演 進 與 類 別 ； 第 二 部 分 說 明 新 竹 市 地 區 災 害 防 救 計 畫 主 要 現 況 與 內 容 架 構 概 述 ； 第 三 部 分 說 明 新 竹 市 災 害 防 救 體 制 架 構 。

一 、 災 害 防 救 計 畫 演 進 及 類 別 概 述

對 於 國 內 地 區 或 地 區 防 救 災 計 畫 的 擬 定 ， 主 要 源 於 民 國 83 年 4 月 發 生 華 航 日 本 名 古 屋 空 難 後 ， 將 原 內 政 部 擬 定 之 「 天 然 災 害 防 救 方 案 」 擴 大 ， 而 於 83 年 7 月 行 政 院 會 議 通 過 ， 再 於 8 月 4 日 核 定 「 災 害 防 救 方 案 」 ， 作 為 行 政 院 各 相 關 部 會 執 行 災 害 防 救 的 依 據 。 該 方 案 規 定 應 由 中 央 防 災 會 報 訂 定 「 防 災 基 本 計 畫 」 ， 由 主 管 之 行 政 機 關 或 公 共 事 業 依 防 災 基 本 計 畫 ， 就 其 所 掌 事 務 或 業 務 訂 定 「 防 災 業 務 計 畫 」 ， 而 各 級 地 方 政 府 之 地 方 防 災 會 報 ， 則 依 之 訂 定 「 地 區 防 災 計 畫 」 。

訂 有 颱 風 、 豪 雨 之 中 央 災 害 防 救 中 心 「 作 業 要 點 」 ， 及 地 震 、 重 大 火 災 、 重 大 建 築 工 程 災 害 、 重 大 爆 炸 等 中 央 災 害 處 理 中 心 「 作 業 要 點 」 。 另 針 對 各 部 會 緊 急 應 變 小 組 訂 有 「 編 組 作 業 要 點 」 與 縣 市 政 府 之 「 防 災 作 業 手 冊 」 等 。

惟 原 有 的 「 災 害 防 救 方 案 」 ， 在 民 國 88 年 9 月 21 日 的 集 集 大 地 震 發 生 後 ， 對 於 當 時 的 災 害 防 救 體 系 造 成 重 大 之 衝 擊 ， 故 於 民 國 89 年 7 月 19 日 頒 行 「 災 害 防 救 法 」 ， 而 於 90 年 8 月 24 日 ， 由 行 政 院 會 議 核 定 「 災 害 防 救 法 施 行 細 則 」 。 依 「 災 害 防 救 法 」 所 定 ， 災 害 防 救 計 畫 的 擬 定 可 分 為 三 級 ， 第 一 級 為 行 政 院 擬 定 之 「 災 害 防 救 基 本 計 畫 」 （ 災 害 防 救 法 第 十 七 條 ， 施 行 細 則 第 七 條 ） ； 第 二 級 為 內 政 部 、 經 濟 部 、 交 通 部 、 農 委 會 與 環 保 署 擬 定 之 「 災 害 防 救 業 務 計 畫 」 ； 第 三 級 為 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 政 府 擬 定 之 「 地 區 災 害 防 救 計 畫 」 。

綜 合 上 述 依 「 災 害 防 救 方 案 」 及 「 災 害 防 救 法 」 的 相 關 規 定 ， 可 依 不 同 之 災 害 防 救 計 畫 性 質 劃 分 為：(1) 基 本 計 畫；(2) 業 務 計 畫； (3) 地 區 防 災 計 畫 ， 與 (4) 災 害 發 生 時 緊 急 應 變 措 施 之 操 作 程 序 四 類 ， 其 性 質 差 異 可 分 別 敘 述 比 較 如 后¹²：

（ 一 ） 災 害 防 救 基 本 計 畫

「 災 害 防 救 基 本 計 畫 」 為 中 央 政 府 針 對 全 國 性 防 災 相 關 業 務 推 展 所 擬 訂 的 長 期 性 、 綜 合 性 、 指 導 性 綱 要 計 畫 ， 內 容 涵 蓋 平 時 減 災 、 災 前 備 災 、 災 時 應 變 與 災 後 復 建 等 各 階 段 防 救 災 工 作 的 基 本 方 向 或 規 範 ， 以 作 為 主 管 行 政 機 關 、 指 定 公 共 事 業 研 擬 地 區 防 災 計 畫 及 防 災 業 務 計 畫 之 依 據 。

災 害 防 救 基 本 計 畫 於 民 國 90 年 6 月 20 日「 中 央 災 害 防 救 會 報 」第 一 次 會 議 核 定 通 過。計 畫 內 容 主 要 涵 蓋 災 害 防 救 之 政 體 性 計 畫、揭 示 災 害 防 救 工 作 事 項 、 及 揭 示 擬 定 災 害 防 救 業 務 計 畫 與 地 區 災 害 防 救 計 畫 之 要 點 。 另 於 民 國 92 年 5 月 26 日 中 央 災 害 防 救 會 報 第 六 次 會 議 核 定 增 列「 空 難 災 害 防 救 對 策 」編 ， 依 災 害 種 類 劃 分 為 四 編，計 風 災 與 水 災、震 災、空 難 與 其 他 類 型 災 害 防 救 對 策。

12陳亮全、賴美如（民 89），「地區防災計畫研擬之初探」，發表於第四屆全國防災學術研討會，內政部消 防署主辦，桃園；

張建與（民 90），災害防救法解說，台北：鼎茂圖書。