第二章 國內災害緊急應變體制現況比較與探討
第一節 災害防救體系架構
台 灣 地 處 於 西 太 平 洋 颱 風 區 及 環 太 平 洋 地 震 帶 ， 每 年 可 能 遭 受 颱 風 、 豪 雨 、 地 震 等 天 然 災 害 侵 襲 ， 據 統 計 近 九 年 來 （ 西 元 1996-2004年 ） 地 震 災 害 合 計 8次、颱 風 災 害 45次、水 災 災 害 14次2，且 因 近 年 來 科 技 技 術 不 斷 進 步，
工 商 業 發 達 ， 人 口 大 量 集 中 ， 各 種 天 然 、 人 為 災 害 事 故 日 趨 頻 繁 ， 例 如 ， 從 民 國 85年 「 賀 伯 颱 風 災 害 」 、 86年 台 北 縣 「 林 肯 大 郡 建 築 物 倒 塌 」 、 87 年 桃 園 縣 「 華 航 大 園 空 難 事 故 」 、 高 雄 縣 「 北 誼 興 業 化 工 廠 爆 炸 事 故 」 、 88 年 「 九 二 一 集 集 大 地 震 」 、 89年 「 象 神 颱 風 災 害 」 、 90 年 「 桃 芝 及 納 莉 颱 風 災 害 」、 新 竹 縣「 褔 國 化 工 廠 爆 炸 事 故 」、 91年「 辛 樂 克 颱 風 災 害 」、
92 年 「 SARS 疫 災 」 、 93 年 「 0702水 災 」 等 災 害 ， 且 現 今 災 害 並 非 單 純 地 僅 屬 單 一 事 故 災 害 ， 相 對 地 亦 伴 隨 著 後 續 其 他 相 關 事 故 而 演 變 成 複 合 型 災 害 ， 不 僅 造 成 工 商 業 及 農 業 財 物 損 失 無 可 估 算 ， 亦 嚴 重 危 及 民 眾 生 命 財 產 安 全 。
然 而，從 災 害 事 故 及 風 險 管 理 觀 點 而 言，並 非 所 有 災 害 都 是 無 法 預 防 、 控 制 的 ， 而 必 須 透 過 各 種 管 理 學 上 的 方 法 ， 從 理 論 與 實 務 上 研 究 出 適 當 管 理 模 式 ， 從 災 害 防 救 觀 點 而 言 即 從 「 災 害 預 防 」 、 「 災 前 整 備 」 、 「 災 時 應 變 」 以 及 「 災 後 復 原 」 等 四 個 階 段 ， 研 擬 長 期 性 、 制 度 性 的 管 理 架 構 ， 制 定 有 效 機 制 及 計 畫 並 落 實 執 行 ， 才 能 有 效 減 少 災 害 的 發 生 頻 率 ， 減 輕 災 害 的 所 造 成 的 各 項 損 失 。3
壹 、 體 制 沿 革
建 立 災 害 防 救 體 系 是 我 國 近 年 來 於 災 害 防 救 工 作 的 一 大 突 破 ， 以 往 ， 我 國 災 害 防 救 工 作 一 直 都 未 有 良 好 之 體 系 建 立 ， 僅 由 臺 灣 省 、 台 北 巿 、 高 雄 市 所 定 之 地 方 性 法 規 「 防 救 天 然 災 害 及 善 後 處 理 辦 法 」 所 規 定 之 有 關 天 然 災 害 防 救 體 系 ， 缺 乏 涵 括 所 有 重 要 災 害 均 可 適 用 之 法 律 機 制 。 經 行 政 院 大 力 推 動 ， 乃 於 83年 8月 4日 頒 行 「 災 害 防 救 方 案 」 ， 開 啟 我 國 災 害 防 救 史
2 2004 年亞洲消防首長協會第 23 屆年會-台灣防災新面貌-內政部消防署黃署長季敏專題演講
3張中勇（民 92），現行災害防救體系結合民防與全民防衛動員機制之相關研究，行政院災害防救委員會 委託研究報告
的 新 頁 。 惟 「 災 害 防 救 方 案 」 於 法 律 位 階 中 僅 係 行 政 院 行 政 命 令 ， 就 其 成 效 而 論 ， 仍 有 其 缺 陷 與 不 足 之 處 。 政 府 為 持 續 推 動 各 項 災 害 防 救 事 務 ， 並 加 速 各 項 災 害 防 救 工 作 法 制 化 ， 乃 參 酌 美 、 日 等 先 進 國 家 立 法 例 與 災 害 防 救 體 系 概 況 、 我 國 現 行 各 項 災 害 處 理 規 定 及 災 害 防 救 現 況 ， 著 手 進 行 「 災 害 防 救 法 」 （ 草 案 ） 之 研 擬 ， 並 歷 經 數 年 之 審 議 與 修 訂 ； 直 至 88年 9月 21日 發 生 南 投 集 集 大 地 震 ， 有 鑑 於 「 災 害 防 救 方 案 」 的 災 害 防 救 體 系 及 緊 急 應 變 能 力 遭 受 空 前 未 有 的 衝 擊 與 考 驗 ， 行 政 院 乃 指 示 國 家 科 學 委 員 會 協 助 內 政 部 消 防 署 對 「 災 害 防 救 法 」 （ 草 案 ） 加 速 研 議 、 修 正 、 補 充 ， 遂 於 同 年 11 月 25日 於 行 政 院 第 二 六 五 七 次 院 會 討 論 通 過 ， 並 於 同 年 11月 29日 將 其 函 請 立 法 院 審 議 ， 立 法 院 於 同 年 12月 11日 將 該 草 案 提 「 第 四 屆 第 二 會 期 第 十 二 次 會 議 」 報 告 後 決 定 ： 「 交 付 內 政 及 邊 政 、 司 法 兩 委 員 會 ， 與 相 關 提 案 併 案 審 查 」 。 立 法 院 於 89年 6月 30日 召 開 之 「 第 四 屆 第 三 會 期 第 二 十 八 次 會 議 」 完 成 了 「 災 害 防 救 法 」 的 三 讀 程 序 ， 該 法 並 於 同 年 7月 19日 由 總 統 公 布 施 行 ， 歷 時 六 年 研 擬 、 修 訂 與 審 查 之「 災 害 防 救 法 」終 於 正 式 立 法 。 至 此 ， 我 國 災 害 防 救 體 系 正 式 邁 入 一 個 嶄 新 的 紀 元4， 藉 以 強 化 中 央 及 地 方 災 害 緊 急 應 變 體 制 。
貳 、 立 法 目 的5
「 災 害 防 救 法 」 立 法 之 目 的 ， 依 災 害 防 救 法 第 一 條 規 定 「 立 法 目 的 係 為 健 全 災 害 防 救 體 制 ， 強 化 災 害 防 救 功 能 ， 以 確 保 人 民 生 命 、 身 體 、 財 產 之 安 全 及 國 土 之 保 全 」 ， 從 以 上 規 定 ， 顯 見 其 立 法 目 的 如 下 ：
(一 ) 健 全 災 害 防 救 體 制
災 害 防 救 法 制 訂 的 首 要 目 的 就 是 希 望 藉 以 健 全 災 害 防 救 體 制 ， 在 縱 的 方 面 ， 充 分 發 揮 指 揮 、 監 督 的 機 制 ； 在 橫 的 方 面 ， 積 極 展 現 協 調 、 整 合 的 效 能 ， 以 最 有 秩 序 、 最 有 效 率 、 最 有 作 為 的 運 作 模 式 ， 將 民 眾 同 胞 可 能 遭 受 的 衝 擊 與 損 失 減 至 最 低 程 度 。
4張中勇（民 92），現行災害防救體系結合民防與全民防衛動員機制之相關研究，行政院災害防救委員會 委託研究報告
5陳武雄（民 91），災害防救法解析與應用，台北：財團法人賑災基金會印行，12-14 頁
(二 ) 強 化 災 害 防 救 功 能
災 害 防 救 法 的 制 訂 就 是 希 望 能 使 災 害 防 救 的 工 作 法 制 化 ， 讓 政 府 各 部 門 依 法 行 政 、 各 司 其 職 ， 並 結 合 民 間 力 量 協 助 支 援 ， 形 成 效 率 的 政 府 與 活 力 的 民 間 相 互 呼 應 ， 強 化 災 害 防 救 功 能 。
(三 ) 確 保 人 民 生 命 、 身 體 、 財 產 之 安 全
過 去 政 府 雖 然 非 常 努 力 於 災 害 防 救 工 作 ， 唯 因 經 濟 的 急 遽 發 展 與 社 會 的 快 速 變 遷 ， 且 又 缺 乏 強 而 有 力 的 法 律 依 據 ， 致 使 災 害 防 救 工 作 ， 仍 然 顯 得 單 薄 而 欠 保 障 的 效 力 。 災 害 防 救 法 的 制 訂 ， 對 於 人 民 生 命 、 身 體 、 財 產 的 保 障 將 可 發 揮 更 為 具 體 而 有 效 的 確 保 作 用 。
(四 ) 保 全 國 土
災 害 防 救 法 制 定 的 另 一 目 的 就 是 旨 在 運 用 法 律 的 強 制 效 力 ， 透 過 災 害 防 救 體 系 的 積 極 運 作 ， 鞏 固 國 土 的 保 全 。
參 、 體 制 建 構
「 災 害 防 救 法 」 自 89年 7月 19日 公 布 施 行 ， 中 央 即 依 該 法 各 項 修 條 文 規 定 ， 建 構 中 央 災 害 緊 急 應 變 體 制 及 設 置 災 害 防 救 組 織 （ 如 下 圖 所 示 ）6：
中央災害防救會報
圖 2-1-1 災害防救體系架構圖
（召集人：行政院院長、副召集人：副院長、委員內政部等 22 各部會 首長及專家學者）
行政院災害防救委員會
主任委員：行政院副院長、副主任委 員：行政院政務委員及內政部部長、委 員：內政部等 20 個部會副首長
災害防救專家 諮詢委員會
國家災害 防救科技 中心
直轄市、縣（市）災害防救會報 召集人：直轄市、縣（市）長
中央災害應變中心 指揮官：行政院院長指定
直轄市、縣（市）
災害應變中心
指揮官：直轄市、縣(市)長災害防救專家 諮詢委員會
專責幕 僚單位
鄉（鎮、市）災害防救會報
召集人：鄉（鎮、市）長鄉（鎮、市）長 指定所屬單位
鄉（鎮、市）
災害應變中心 指揮官：鄉（鎮、市）長
災害
災時 緊急 應變 架構 平時
緊急 應變 架構
（ 一 ） 中 央 災 害 防 救 會 報 ：
置 召 集 人 、 副 召 集 人 各 一 人 ， 分 別 由 行 政 院 院 長 、 副 院 長 兼 任 ； 委 員 25 人 至 27人 ， 由 行 政 院 各 部 會 首 長 派 兼 或 聘 兼 ： 該 會 報 召 開 會 議 時 ， 應 邀 請 內 政 部 消 防 署 署 長 列 席，並 得 邀 請 直 轄 市、縣（ 市 ）政 府、有 關 機 關（ 構 ） 代 表 、 本 院 國 家 搜 救 指 揮 中 心 指 揮 官 或 專 家 、 學 者 列 席 。 其 主 要 架 構 如 下 圖 所 示 ， 主 要 任 務 如 下 ：
（ 1） 擬 訂 重 要 災 害 防 救 政 策 。
（ 2） 擬 定 災 害 防 救 基 本 計 畫 、 核 定 中 央 災 害 防 救 業 務 主 管 機 關 及 行 政 院 災 害 防 救 委 員 會 指 定 之 中 央 機 關 之 災 害 防 救 業 務 計 畫 。
（ 3） 決 定 重 要 災 害 防 救 政 策 與 措 施 。
（ 4） 決 定 全 國 緊 急 災 害 之 應 變 措 施 。
（ 5） 督 導 、 考 核 、 協 調 與 審 議 中 央 及 直 轄 市 、 縣 （ 市 ） 災 害 防 救 相 關 事 項 。
（ 6） 其 他 依 法 律 規 定 事 項 。
中央災害防救會報 召集人
(行政院副院長兼任)中央災害防救會報 副召集人
(行政院副院長兼任)行政院政務委員、行政院秘書長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、
財政部部長、教育部部長、法務部部長、經濟部部長、交通部部長、行政院 主計處處長、行政院新聞局局長、行政院衛生署署長、行政院海岸巡防署署 長、行政院環境保護署署長、行政院原子能委員會會長、行政院國家科學委 員會主任委員、行政院研究發展考核委員會主任委員、行政院農業委員會主 任委員、行政院勞工委員會主任委員、行政院公共工程委員會主任委員、 行政院原住民族委員會主任委員、具有災害防救學識之專家、學長
行政院災害防 救委員會
圖 2-1-2 中央災害防救會報組織架構示意圖
（ 二 ） 行 政 院 災 害 防 救 委 員 會
為 執 行 中 央 災 害 防 救 會 報 核 定 之 災 害 防 救 政 策 ， 推 動 重 大 災 害 防 救 任 務 與 措 施 ， 行 政 院 設 置 災 害 防 救 委 員 會 ， 委 員 23人 ， 其 中 1人 為 主 任 委 員 ， 由 行 政 院 副 院 長 兼 任 ， 副 主 任 委 員 2人 ， 執 行 長 1人 ， 由 本 會 主 任 委 員 報 請 行 政 院 院 長 派 兼 ， 副 執 行 長 及 執 行 秘 書 各 1 人 由 主 任 委 員 指 定 適 當 人 員 兼 任 ， 其 餘 委 員 分 別 由 行 政 院 政 務 委 員 及 內 政 部 部 長 兼 任 ， 襄 助 會 務 ， 其 餘 委 員 由 主 任 委 員 報 請 行 政 院 院 長 指 定 行 政 院 部 會 副 首 長 1人 派 兼 之 ， 並 配 置 專 職 人 員 ， 分 組 處 理 有 關 業 務 ， 該 委 員 會 主 要 任 務 如 下 ：
（ 1） 關 於 災 害 防 救 基 本 方 針 及 災 害 防 救 基 本 計 畫 之 擬 訂 事 項 。
（ 2） 關 於 協 助 各 部 會 應 變 、 復 原 作 業 之 標 準 作 業 流 程 之 擬 訂 事 項 。
（ 3） 關 於 促 進 災 害 防 救 相 關 法 規 之 制 （ 訂 ） 定 事 項 。
（ 4） 關 於 協 調 、 整 合 災 害 防 救 業 務 事 項 。
（ 5） 關 於 災 害 防 救 計 畫 之 協 調 、 追 蹤 、 評 估 事 項 。
（ 6） 關 於 平 時 安 全 與 重 大 災 害 防 治 之 應 變 訓 練 、 教 育 宣 導 事 項 。
（ 7）關 於 舉 辦 區 域 性 之 演 習 及 協 調 督 導 災 害 預 防 措 施 或 各 部 會 研 究 計 畫 之 設 計 與 執 行 事 項 。
（ 8） 關 於 預 警 、 通 報 、 通 訊 及 決 策 系 統 之 建 立 與 支 援 事 項 。
（ 9） 關 於 災 害 防 救 資 訊 體 系 之 建 立 、 應 用 事 項 。
（ 10） 關 於 災 害 防 救 資 訊 工 程 之 研 發 、 維 護 與 服 務 事 項 。
（ 11） 關 於 災 害 辨 識 、 危 險 度 評 估 與 災 害 境 況 模 擬 之 推 動 事 項 。
（ 12） 關 於 緊 急 應 變 體 系 之 建 立 、 檢 討 事 項 。
（ 13） 關 於 災 後 復 原 重 建 措 施 之 訂 定 與 業 務 執 行 之 推 動 事 項 。
（ 14） 關 於 編 印 緊 急 人 員 資 料 及 作 業 手 冊 事 項 。
（ 15） 關 於 平 日 緊 急 物 資 之 準 備 、 設 置 或 貯 存 事 項 。
（ 16） 關 於 災 害 時 之 緊 急 調 度 、 支 援 或 與 業 務 相 關 之 總 務 事 項 。
（ 17） 其 他 有 關 災 害 防 救 事 項 。
其 組 織 架 構 如 下 圖 所 示
行政院災害防救委員會 主任委員
(行政院副院長兼任)
總務後勤組 一、關於公關、文書、庶務等後勤事項。二、關於編印緊急人員資料及作業手冊事項。三、關於平日緊急物資之準備、設置或貯存事項。四、關於災害時之緊急調度、支援或與業務相關之總務事項。
應變復建組
資訊資料組
整備訓練組
管考協調組
減災規劃組
災害防救專家諮詢委員會 一、關於緊急應變體系之建立、檢討事項。二、關於災後復原重建措施之訂定與業務執之推動。三、關於成立中央災害應變中心之相關事宜。
災害防救專家諮詢委員會 一、關於緊急應變體系之建立、檢討事項。二、關於災後復原重建措施之訂定與業務執之推動。三、關於成立中央災害應變中心之相關事宜。