「文官調查」就是應用當代的民意調查技術，對文官菁英關於行政管理與公 共政策相關價值、態度與行為進行系統性的探索，不論學術界理論驗證、或是實 務界組織發展的需要，文官調查對公共行政的理論與實務發展具有不可否認的價 值。美國公共行政學者Fred Mosher 在他著名的「民主與公共服務」一書開頭中，
對該書的研究題目進行重要性的宣示，他提出四點研究民主國家當中文官體系的 意義：(1)政府的決策與行為對於社會、經濟、以及公共政策的本質與發展有重 大的影響；(2)大部分政府的決策與行動受到任命而非民選行政官員的重大影 響；(3)官員的決策與行動受到她(他)們能力、方向感、以及價值觀的影響；(4) 而這些官員的特質，又受到她(他)們的背景、教育訓練、以及人際關係的影響13， 如今看來，這些宣示對台灣目前公共行政學門中文官體系的系統研究，不論從文 官對國家決策的重要性，或是文官影響政府政策的背景因素，都有一定的啟發作 用。本文將從台灣意見調查的觀點談起-說明意見調查的緣起、台灣及國外在文 官循證脈落，並進一歩說明如何進行意見調查的方法-有關調查的議題設定、及 抽樣及如何進行調查的執行，最後則說明在文官意見調查上有什麼跟一般民眾調 查上的不同限制，以及說明後續的跨域、跨國、跨年的分析研究進程。
一、 為何應該作文官調查？
本文第一個問題是：「台灣為何需要文官調查？」文官調查需要可觀資源的 挹注，對政府或是學界來說，既有資源配置改變需要有力的理由，本文將從國家 建構、民主深化、以及研究發展等三個面向來正當化對台灣文官調查投注心力的 理由。
（一） 國家建構
過去這些年，治理（governance）研究的風潮席捲跨學門的社會科學界，該 風潮的研究對象表面上是從實體的政府轉換到統治的事實之上，但是，這並不表 示政府不再是研究主體，當治理的參與者越來越分散，由於統治協調的需要
（Peters and Savoie, 1996），治理的概念雖然比傳統政府要寬廣許多，但是其關 鍵的研究目標卻越來越集中在「操槳」（steering）與以及,「遊戲規則」（rule of the game）之上（Kjaer, 2008: 7）；弔詭的是，這些標的都牽涉到公權力的運作，
國家的重要性反而被突顯了出來，「國家空洞化」（the hollow state）與「將國 家找回」（bringing the state back in）的論辯之間，公共治理下國家的角色仍然不 可忽視（Evans and others, 1985; Peters, 1993）；再者，全球幾波提升國家競爭力 的改革努力中，有識之士越來越體認到一國治理績效的關鍵，是在公共行政的有 效建構之上，加上近年國際金融問題的動盪影響，各國發展的藍圖中，國家的角
13 Mosher (1982: 3)，原文如下：”My premises are relatively clear and limited; that: 1. governmental decisions and behavior have tremendous influence upon the nature and development of our society, our economy, and our policy; 2. the great bulk of decisions and actions taken by governments are
determined or heavily influenced by administrative officials, most of whom are appointed, not elected;
3. the kinds of decisions and actions these officials take depend upon their capabilities, their orientations, and their values; and 4. these attributes depend heavily upon their backgrounds, their
色又受到重視，其中文官體系的良窳，是公共行政理論與實務探索的主要標的；
著名學者福山（Francis Fukuyama）在其「強國論」（State-building: Governance and World Order in the 21st Century）一書中，認為一國治理能力強弱的關鍵，就是如 何面對該國「公共行政的黑洞」（the Black Hole of Public Administration）的問 題，忽略國家機器中最主要的行動者—文官的研究，是有志於國家競爭力改革者 不可承受的缺憾；最後，世界銀行著名的「善治」（good governance）六指標中
14，文官體系除了對前兩項只具有間接的影響以外，後四項指標的優劣幾乎都與 文官體制的品質直接有關，因此，學界需要努力開發文官體系的經驗研究技術，
以期更多地了解公共治理的「績效秘密」（performance secret），作為進行相關 人事制度改革的知識基礎，而文官調查是一種對統治精英的集體經驗探索，可以 說是改革知識的起步。
（二） 民主深化
此時此刻的台灣，提倡經驗探索文官體制也有深化民主發展的意義；在過 去，台灣學界對於國家統治菁英的探索，大多聚焦在政治人物，雖然公共行政研 究的對象就是文官體制，然而過去有兩個原因導致系統性研究的缺乏，其一，在 政治學門中，公共行政被視為是實務導向的次學門，美國行政學大師Dwight Waldo 就曾說（1990）：「我判斷在許多政治學者的內心深處，認為公共行政是關 心政府中較低層次的問題，就是那些只需簡單的大腦就可處理的細節問題」，這 樣的現象同樣存在台灣學界；其二則是公共行政學門本身的選擇，在威權體制時 代文官體系權力運作的隱諱性仍然重要，本土公共行政學門是以國家考試及行政 菁英訓練為其主要任務，因此，研究上局部但非系統性的調查、未經本土測試的 外國制度進口、以及政府管理階層的直覺判斷等，往往成為公共行政研究的主要 內容，以及文官體制改革的決策關鍵；民主化之後，政府運作的「解嚴化」成為 潮流，回應性（responsiveness）與課責性（accountability）的價值要求（Levine and others,1990: 188-190），政府運作的細節必須能有足夠為外界介入檢視的可能，首 先，為要落實民主回應中「失落的環節」（missing linkage），外界有必要系統性 的了解文官對於相關制度改革的信念、價值與行為，分析這些價值信念與國家權 力使用之間的關係；再者，民主時代因為課責的需要，除了文件資料對外公開之 外，也必須應用各種方法，了解文官對於各項政策內容與決策程序的信念、價值 與行為偏好，以協助外界解讀公共政策影響圖像。更重要的，民主時代的文官改 革需要普遍的正當性，過去由於缺乏事前與事後之系統評估，文官體制建構無法 奠基於獨立的實證基礎，常常受到外部與內部政治運作的扭曲（比方說，十八趴 的建立與改革），亟需實務界與學界從循證（evidence-based）的角度加以扭轉之，
綜括而言，而應用文官調查是民主時代建構文官體制改革獨立正當性最重要的手 段之一。
14 善治的六項指標包括：1. 發聲與課責（Voice and Accountability）; 2. 政治穩定與暴力（Political Stability and Violence）; 3. 政府效能（Government Effectiveness）; 4. 管制負擔（Regulatory Burden）;
5. 法制建設（Rule of Law）; 6. 貪腐控制（Control of Corruption）。請參 Kaufmann and others
（2005）。
（三） 研究發展
文官調查在台灣，除了前述兩項重要的當代意義之外，也有提升學術發展的 重要意義。首先，公共行政研究本土化來說說，當代公共行政的研究發源於美國，
1887 年 Woodrow Wilson 提出關鍵的「公共行政研究」（A Study of Public Administration）一文以後，1960 年代之前的科學管理風潮，1960 年代之後的新 公共行政，以及1990 年代以降的新公共管理乃至於近年的治理研究等，主要是 讓政治學研究者能夠從聚焦在文官體系的研究中，更深入地了解國家統治的意 義，然而，美國公共行政研究在世界學術社群的領導地位，卻也同時主導著台灣 相關研究問題的方向，因而產生對本土有意義研究焦點的抑制作用。事實上，深 入研究台灣的文官信念、價值、與行為，有其比較行政上的重大意義；因為，相 對於民主政治在西方的緣起，文官體制是中國文明重要的社會建構發明，但是，
對於這個擁有數千年傳統的體制，因為權力隱諱的原因，在過去最多只能從事個 別或是局部的探索，相對於亞洲其他華人社會，民主化之後的台灣讓有識之士有 更好的機會進行有系統的文官調查研究，比方說，這個古老的體制是如何與西方 民主政治磨合，是台灣公共行政學界面對國際學界則無旁貸的任務。再者，台灣 學界不論是參與國際學術的對話，還是對內提供政府行政改革的建議，在目前都 需要以「循証」（evidence-based）的方式為之，就學界來說，從搜尋公共行政 學領域過去十年SSCI 文獻後發現15，共有542 篇和調查有相關的文章16，從這幾 年有關於調查等的實證分析研究在公共行政領域中的文章也是逐年的增加趨勢
（如下圖一），也就是說，研究公共行政以調查資料為證據的方法正逐漸增加中
17。
15 使用資料庫期刊目錄查詢資料庫及來源：Social Sciences Citation Index (Web of Science) http://scientific.thomsonreuters.com/cgi-bin/jrnlst/jloptions.cgi?PC=J
16相關期刊以及統計數字參見附錄一。
17 在這些文章中，大概可以分成三種類型的調查分析研究：（1）是進行問卷或訪談方式的調查
分析研究，共152 份，進行方式分別有電訪、郵寄或網路問卷所形式進行的調查分析研究；（2）
是以國家所進行的調查資料所基礎（如人口調查、健康調查或國家財政資料），或者是其他研究 案已經完成的資料庫為基礎(如美國人事局已經完成的文官調查等)，以這些次級資料所進行的分
析研究，共121 篇；（3）其他為非問卷等形式的調查研究，但為政策分析等實證分析、或個案調
查等分析研究。在這三種的調查分析研究中，僅第一種類型屬於真正的調查研究，共152 份（相
關文章列表如附錄二），也就是說在所有公共行政類別中，和調查有相關的實證分析研究中，有 28％是屬於問卷調查分析研究類型，約每三到四篇實證分析就有一篇是進行問卷等調查研究（相
關期刊以及統計數字參見附錄一）。而在這些調查研究之中，大多調查分析樣本是小於1000 以
下，僅有9 篇是高於 1000 以上的樣本分析研究（如附錄二）。而這些調查文獻之中，也有許多是
關於文官的，比如對於文官人力資源上的關切，並視為重要的國家精英的態度。如Evans, B, Lum, J. and J. Shields 在 2007 年對於加拿大高階文官等公共服務精英的描繪，發出 941 份問卷在了解 這些文官精英的社經背景或人口變項（如性別、種族、教育或年齡等）為何，並且對代表性官僚
關於文官的，比如對於文官人力資源上的關切，並視為重要的國家精英的態度。如Evans, B, Lum, J. and J. Shields 在 2007 年對於加拿大高階文官等公共服務精英的描繪，發出 941 份問卷在了解 這些文官精英的社經背景或人口變項（如性別、種族、教育或年齡等）為何，並且對代表性官僚