由於文官在民主治理過程所扮演的角色及正反功能，日受重視；再加以循證 基礎概念對公共行政科學化的重要，因此，國外以民主治理為系絡，探究文官對 重要議題之相關看法、態度與行為之大規模實證研究也陸續浮現，其中，亦不乏 跨國比較之研究。然「2008 台灣政府文官意見調查」此項研究，為國內首次嘗 試探究各級文官在台灣民主治理重要議題上看法的實證調查。在無任何直接相關 的前例可供參考下，本研究檢閱了相當多的文獻，依據研究主題區分，這些文獻 大致分屬於：1.文官對民主治理相關議題看法、態度與行為之實證研究；2.公共 行政運作範疇；3.民主治理重要議題等三部分。其中，有幾篇文獻對於本研究之 創發、研究架構與議題選定，問卷設計及執行，具有更為重要的啟發意義。以下，
僅略以說明。54
52 該計畫係 2008-2009 國科會所補助的「台灣民主治理機制鞏固之研究之子計劃一：權力轉換與 文官中立：態度、可信承諾、與政務/事務人員關係」。計劃主持人為政治大學公共行政學系陳敦 源 副 教 授 ， 協 同 主 持 人 為 政 治 大 學 公 共 行 政 學 系 黃 東 益 副 教 授 ， 計 劃 編 號 ： NSC-96-2414-H-004-037-SS2。主要執行過程中，在研究議題與問卷題目貢獻的過程，還包括政 治大學公共行政系詹中原教授、蕭乃沂助理教授，以及東吳大學政治系蔡秀涓副教授的參與。
53 有關於此研究之相關介紹與討論，於本次會議中除本文外，尚有陳敦源、呂佳瑩之「台灣文
官調查：觀點、方法與實務意義」、黃東益、謝忠安之「管道取得與信任建立：新興民主國家文
官意見蒐集方法的探討」、蕭乃沂、陳敦源、蘇偉業之「發展循證基礎的文官研究與實務：「台灣
文官調查資料庫」芻議」，以及張智凱、高培智、詹中原之「文官調查的跨國比較：機會與挑戰
」等四篇。
54 嚴格而言，由於本研究的創發係連續幾項研究計畫構思而成，因此在相關文獻檢閱部分，曾
檢閱與參考的文獻數量與類別相當龐大。主要匯集自以下三項來源：1.獲得蔣經國國際學術交流 基金會補助的「亞洲民主政體官僚人員及政治官員態度行為比較研究」研究計畫書有關文獻檢閱 之部分。2.國科會整合計畫「台灣民主治理機制鞏固之研究」研究總計畫書與部分子計畫書之文 獻檢閱。3 本項研究。不過，本文作者透過綜合整理比對此三項研究計畫之文獻檢閱、參與此研 究之過程回溯、以及檢視研究團隊各次內部相關會議紀錄發現，本文於重要文獻回顧所呈現的這
一、文官對民主治理相關議題的實證研究
在上述三類文獻中，以文官對民主治理相關議題之價值觀與態度行為表現的 實證研究，為本研究提供了最直接的參考基礎。其中，Putnam(1973)以西歐高級 文官對於政治/行政兩分之政治態度所進行的研究，將文官區分為古典官僚
（Classical Bureaucrats）與政治官僚（Political Bureaucrats）兩類，堪稱是此類研 究的開創者。
在以Putman(1973)為參考基礎下，Aberbach 等人於 1981 年所出版的「西方 民主社會中的官僚與政治人物」（Bureaucrats and Politics in Western Democracies）
一書，對於常任文官與政治人物之態度與行為所做的實證調查，規模與調查面向 均較前者更大更廣，也因此成為引領後續研究的重要基礎。Aberbach 等人將文 官及政治人員均視為是政策制訂過程中的參與個體，探究二者的互動關係；並進 行英國、法國、德國、義大利、荷蘭、瑞典及美國等七個民主國家的跨國比較，
分析單位則採個人而非組織。此項研究主要調查議題共區分成以下幾個面向：
1.身家背景及職業生涯：此一部分共計有社會背景（含學歷、性別、年齡與畢 業科系等個人屬性，以及家庭背景等變項）、職業生涯相關議題，以及政治 取向與左右意識型態等議題。
2.政治制訂過程中扮演的角色及型態：此一面向共計有個人角色界定、對決策 的態度、決策參考原則，以及對於民主治理相關信念等議題。
3.民主治理相關的意識型態：此一部分共計有意識型態的測量、政治自由與多 元主義的支持程度、對政治公平及參與的支持程度等議題。
4.與高層間的互動：此一部分共計有接觸對象之互動頻率，以及接觸對象之互 動模式等兩項議題。
Aberbach 等人即是透過文官與政治人物於以上不同面向之看法，探究七個 國家於政策/行政（policy/administration）、事實/利益(facts/interests)、能量/均衡 (Energy/equilibrium)，以及完全混合(The pure hybrid)等四種文官與政治人物關係 類型之比較與分佈。
繼Aberbach（1981）等人之後，另一項對本研究深具啟發意義的重要研究，
為 Gregory(1991)以澳洲坎培拉市與紐西蘭威靈頓市高階文官，對於政治與文官 關係與角色認知的跨國研究。此項研究調查的四個面向，相當能夠觸及文官對民 主治理基本價值觀的態度。Gregory 此項研究主要調查議題有以下四個指標：
1.政治容忍度（Index for Tolerance of Politics; ITP）：此項指標主要在測量文官 對於政客與政治的一般性態度。
2.方案承諾 （Index of Programmatic Commitment; IPC）：此一指標主要在瞭解 文官對於公共政策之決策與執行等，採積極的目標導向態度（goal -seeking）
或混過去的消極態度（muddlers through）。
讀者若有興趣進一步瞭解本研究從主題發想至問卷定稿各階段所曾參考之文獻，請參見由以上各 研究計畫參考文獻所彙整而成的附錄一與本文最末之參考文獻。
3.菁英主義（Index of Elitism, EI）：此項指標在瞭解文官對於政治公平與公民 參與政府事務的支持程度，更廣義而言，即是民主敏感度（democratic sensibility）的測量。
4.憲政傳統尊重（Traditional Constitutionality, TC）：此一指標在測量文官對於 遵守憲法中有關服從政治領導之傳統與義務，以及應恪守中立的態度。
Gregory（1991）雖然亦是以 Putnam(1973)的理論為架構，但卻建構出更為 完整的理論。其依政治容忍度與方案承諾兩項指標建構官僚類型，兩指標均高的 國家屬於政治性官僚類型；都低者屬於典型官僚類型；政治容忍度高而方案承諾 低的國家屬於傳統官僚（traditional bureaucrats）類型；政治容忍度低而方案承諾 高的國家屬於技術官僚（technocrats）類型。
除了以上三篇重要文獻之外，黃東益等(2005)以 Gregory(1991)所建構的政治 容忍指標、方案承諾指標、菁英主義指標及問卷題目為主，分析1999 年台灣高 階公共管理者的政治態度，可算是國內相關研究中的先驅。此項研究發現，台灣 公共管理者政治容忍度偏低，但方案承諾偏高，屬於技術官僚的類型。
二、公共行政運作範疇的研究
有關公共行政運作範疇與相關面向之文獻部分，Starling（2005）以系統概 念提出的公共行政過程與範疇架構（圖 1），不僅清晰且涵蓋面向頗為周延，提 供本研究架構相當重要的思考基礎。Starling 此一理論模型，基本上是從公共管 理的角度，描繪民主治理三個重要的面向。首先，政治、法律、府際關係、以及 價值的輸入，形塑公共管理者工作的政治環境，也成為決定政府公共政策產出的 最重要介面，而此一介面即是典型政治與行政關係應如何調和之所在；其次，政 府運作過程中，則是以規劃、決策、組織、領導與執行的方案管理為主軸，這也 是民主治理系絡中，政府必須藉由公共政策回應民主課責的最重要表徵；最後，
於此過程，為了有效產生與傳送公共服務，所以，對於人力、財務與資訊及其他 資源的有效管理，就成了公共行政運作過程的重要面向。透過輸入項與過程的轉 換，政治系統將能有效率且有效能的產出公共政策，提供優質的公共服務。
三、民主治理相關重要議題的研究
最後，有關民主治理其他議題之文獻檢閱部分，近年來無論是各國政府或重 要的國際組織，例如經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development; OECD)、國際透明組織（Transparency International）、世界銀行
（World Bank）或是亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation;
APEC)，均相繼強調當代民主政府治理最重要的目標之一為「透明治理」，而反 貪腐與公共服務倫理等面向的表現（PUMA,2005）將成為治理重要的評估指標 之一。與此發展相互呼應者，在有關民主轉型與民主鞏固的跨國研究發現，若欲 使民主治理得以更加鞏固，而不會落入部分從威權體制轉型至民主體制之國家，
因為缺乏健全的公共服務倫理機制，導致整體國家與社會往貪腐沈淪的困境
（Ackerman,1998; Saarnit,2005; 林宗弘、韓佳，2008），則文官如何看待公共服 務倫理相關價值與制度，就成為民主治理重要的面向。此外，由蔡秀涓等人於 2008 年出版的「統合性政府倫理法制之研究」，該書透過文獻檢閱、大規模的焦 點團體座談與專家學者的深度訪談，對於各國公共服務倫理價值、規範面向與相 關法制；我國現行相關法制、實務界及民間各類代表之意見，與未來我國公共服 務倫理法制架構等議題，均透過循證基礎有所論述。再者，與透明治理有關者，
政府公共服務資訊化與網路化，以及政府資訊公開等議題，亦屬其中。