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中心辦理，但情況緊急時，得以口頭申請後，再後補相關程序，18國防部空中 救援能量部分則必頇透過國搜中心協調派遣。19
目前我國海難搜救機制最大的問題應該是主管及執行機關未能統一，主 管機關由負責航運業務的交通部主導，或許可以在執行海上交通管理時，強 化事前預防的部分，但「海上交通安全法」遲遲未能頒行，顯見事前預防並 未受到重視，或與現行航運業務有所扞格，另外海上航運除商船及客船外，
還有在海上作業的漁船，由農委會漁業署主管，亦是未能完善國內海事安全 法令的主因；而對比陸地上災害部分，災害防救法由內政部主管，執行部分 亦由所屬消防署負責，即可有效強化預防、執行、善後等三階段災害管理作 為，因此，國內海事安全若能由單一部會主管，應可有效強化海難搜救機制。
其次是航空器一元化的問題，航空器一元化雖能大幅降低經費支出，由 單一機關負責維保，或許可提升航空器妥善率，但實際面對救災救難工作，
卻頇透過轉通報才由空勤總隊航空器搭載救難人員執行，而遇有打擊犯罪工 作時，再透過轉通報由空勤總隊航空器搭載司法警察執行，其他遇有空中任 務需求時，一樣透過轉通報由該航空器搭載相關人員執行之，如此，將空中 能量當成計程車般呼來喚去，是否確能有效達成任務，或是如陸上的警車、
救護車、消防車及工程車等交通工具各司其責，各因任務需要而有特殊設計 及專業人員駕駛，或許才是個較佳的運作模式。
第二節 大陸海難搜救機制
一、 海難搜救體系
自1973年3月1日中國大陸正式加入IMO的前身IMCO起，即依循國際公約及 規範建立海上安全體系，並於同年10月9日發生希臘籍「波羅的海、克列夫」
18 葉吉堂，「內政部空中勤務總隊航空器申請暨派遣作業規定」，災害防救法令彙編(臺北：
內政部，2011 年 12 月)，頁 611-618。
19 行政院，行政院國家搜救指揮中心作業手冊(臺北：行政院，2012 年)。
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月3日，「北京國海事衛星通信地面站」（INMARSAT）開始運作，陸續完成煙台、上海、廣州等地區的海上救助專用通信網；1993年7月1日實施「海商法」，強
http://m.crs.gov.cn/NewsDetail.asp?Q=4860804b23125d5e，(2017 年 5 月 30 日最後閱覽)。
21 中國海上搜救中心，「中國海上搜救發展」，亞太地區大規模海上人命救助培訓及桌面演習 (上海：國際海上人命救助聯盟亞太交流合作中心主辦，2015 年 12 月 1-3 日)。
22 李子嘉，「我國現行海難救助體系之檢討-以美、日、中等國立法及實務運作為借鏡」，中 央警察大學水上警察研究所碩士論文(2013 年)，頁 131。
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大連、煙臺、上海、廈門、堪江等地建立了海上救助飛行隊，進一步完善沿 海海上立體救助體系。
2005年中國大陸國務院批准「國家海上搜救部際聯席會議制度」，確立由 交通運輸部主導全國海上搜救和船舶污染應急反應工作，並集合公安部、總 参及武警等18個相關部門能量，同時明定「中國海上搜救中心」為「國家海 上搜救部際聯席會議制度」辦事機構，負責組織、協調、指揮重大海上突發 事件預警預防，人命救助、環境救助和財產救助、重要通航水域清障、海盗 事件信息的接收與處理及指導督察有關省區市海上搜救應急工作，並可調度 海上專業救助力量、政府公務船舶和航空器、軍隊艦艇和航空器、商業運輸 船舶和漁船及志願者等其他社會救助能量。
2005年7月，國務院再頒布「國務院關於全面加強應急管理工作的意見」， 提出了落實「 一案三制」 政策，藉以強化各政府部門應急管理政策方針，
因此，中國大陸海上搜救應急管理於此政策下，於2006年1月頒行「國家海上 搜救應急預案」，適用於管轄水域和海上搜救責任區內突發事件的應急反應行 動，以及有關於中國大陸籍船舶、船員遇險或可能造成重大影響、損害的其 他海域突發事件的應急反應行動等。
2007 年中國海上搜救中心在「國家海上搜救應急預案」基礎上，結合海 上救災經驗，再細分為「化學品船遇險應急預案」、「海上客船遇險應急預案」、
「內河客船遇險應急預案」及「航空器墜海應急預案」等專用應急預案，緊 接著省級、地方海事部門亦因應地區狀況，編制適合各地情況的海上搜救應 急預案，自此形成海上搜救應急預案體系。
二、 海難搜救機制
中國大陸海難搜救機制主要亦是遵行國家應急管理工作之「一案三制」
政策，而在落實該政策之前，海難搜救機制已於部分單一部門緊急應變及公 部門臨時動員，建立緊急應變指揮中心等相關應急管理特徵及模式，並逐步
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累積緊急應變管理機制與應處經驗，直至2003年爆發「非典(SARS)」疫情後，
藉由慘痛的教訓與經驗，逐步重視應急管理機制，並於學習美國及日本等國 應急管理機制及理念後，結自身國情及實際需要，逐步推動「一案三制」政 策，即所謂預案、體制、機制及法制等內容。23
基本上預案包含應急策畫、準備、執行及恢復等四個步驟，針對可能發 生的突發事件，為保證迅速、守序及有效的執行應急與救援行動，降低人員 傷亡和經濟損失，而預先制定的行動計畫或方案。應急預案體系包括國家總 體、專項、部門、地方、企事業單位及重大活動等種類應急預案，藉由綜合 性、專項性及部門性等應急預案體系架構的建立，政府、企業以及社會組織 的應急預案體系，已逐步形成「橫向到邊，縱向到底」的格局，截至2015年 國家層級已發布1個總體應急預案，28個專項預案和80多個部門預案，地方層 級甚至已達數百萬個。海難搜救的「一案三制」政策即為「國家海上搜救應 急預案」，該案於2005年經國務院批准並由國務院辦公廳印發施行，2009年第 一次修訂，2015年第二次修訂，其內容包括總則、國家海上搜救應急組織指 揮體系及職責任務、預警和預防機制、海上突發事件的險情分級與上報、後 期處置、應急保障以及附則，是指導海上搜救工作的重要準據。
國家機關、軍隊、企業單位、社會團體及公眾團體等各方利益相互糾葛，
在應對突發事件時，處置程序包含機構設置、領導隸屬關係和管理許可權劃 分等面向，各自的體系、制度、方法及形式不同，故需將各方體制內含於機 制中，自2005年起，大陸國家層級建立了國務院應急辦公室和各部委的應急 辦公室，加上之前業已存在的各部門專業應急機構，逐步建構較為齊全的應 急管理體系，形成所謂「上下一體，部門聯動」的應急管理體制。
為積極發揮體制作用服務，與體制相輔相成，促進體制健全和有效運轉，
彌補體制存在的不足，逐漸形成了諸多方面的應急管理機制，機制可有效集
23 中國海上搜救中心，「中國海上搜救發展」，亞太地區大規模海上人命救助培訓及桌面演習 (上海：國際海上人命救助聯盟亞太交流合作中心主辦，2015 年 12 月 1-3 日)。
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中力量，協調聯動，高效處置，從大的類別上分為預防與應急準備機制、監 測預警機制、應急處置與救援機制、恢復與重建機制等，如「國家重大海上 溢油應急處置預案」，已呈報國務院與外交部、總參聯合推進海軍護航行動常 態化，與農業部就漁業應急搜救資源、北斗衛星漁業監控系統授權、漁船險 情事故分析等進行溝通合作，並與發改委、工業和資訊化部、民政部、環境 保護部等有關單位，建立應急聯動機制，派員參與國家衛生暨生委組織的應 急管理交流等。
法制係針對如何應對突發事件及其引起的緊急情況而制定的各種法律規 範和原則，中國大陸自 2007 年起已訂頒《突發事件應對法》、《安全生產法》
等，為突發事件的規範化提供了堅實的法制保障；另《海上交通安全法》、《海 上人命搜尋救助條例》等相關法令，正由交通運輸部依據《中華人民共和國 海上交通安全法》、《中華人民共和國安全生產法》、《1979 年國際海上搜尋救 助公約》等法律及公約要求，訂定「中華人民共和國海上搜尋救助條例」，同 時廣西、江蘇、天津、山東等地亦頒布地方性搜救條例及規章，以法律形式 規範我國海上搜救的組織、指揮、協調及工作保障。
從2006年開始，中國大陸海上搜救應急管理依「一案三制」的管理體系 發展，逐步形成了綜合性的海上搜救管理體系，並體現以下三個面向：
(一)從參與海上救助的能量面向，由於海上突發事件具有高度的複雜性和不 確定性，需要充分調動多方積極性，形成自救、互救和公救並存的應急 救援網路，才能有效應對各種海上危機事件，國家海上搜救部際聯席會 議包括政府、軍隊、武警及其他社會能量共同響應。
(二)從救助的面向，海上搜救和船舶污染應急反應，是一種涉及海上應急「全 風險」的管理。
(三)從機構職能面向，首先制定政策法規、應急反應預案及有關規章制度，
其次進行人員培訓等預防性的工作，第三是組織、協調、指揮應急處置 行動等應變處置工作，最後以恢復重建工作進行結尾，為一種包括預防、
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處置及恢復重建的「全過程式」管理。24
中國大陸「國家海上搜救應急預案」係為建立國家海上搜救應急反應機 制，以迅速、有序、高效的組織行動應處海上突發事件，救助遇險人員，控 制海上突發事件擴展，最大程度地減少海上突發事件造成的人員傷亡和財產 損失，同時為參與雙邊或多邊海上搜救合作，締結搜救國際公約之具體實踐，
內容包含國家海上搜救應急組織指揮體系及職責任務、預警及預防機制、海 上突發事件的險情分級及通報、海上突發事件的應急處置、醫療後送及後期
內容包含國家海上搜救應急組織指揮體系及職責任務、預警及預防機制、海 上突發事件的險情分級及通報、海上突發事件的應急處置、醫療後送及後期