第二章 文獻檢閱
第一節 媒體的政治功能
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第一節 媒體的政治功能
一、媒體在立法過程中的角色
Iyengar 和 Reeves 在 1997 年出版的《媒體治理?美國的政治人物、選民與記 者》(Do the Media Govern? Politicians, Voters, and Reporters in America)一書中，
便探討媒體在政策制定過程中的影響，此一研究提出後，也吸引許多研究者進行 檢證，諸多結果都肯定媒體具有影響，並且會對政策制定者造成壓力，甚至是改 變政策制定者的決策 (Rogers and Dearing 1996; Voltmer and Koch-Baumgarten 2010, ch. 1)。政策制定者的決策除了會受媒體影響之外，也會考量議題是否容易 遭受選民懲罰而產生差異(Kingdon 1984)。在眾多議題中，立法者如同選民一樣，
無法在同一時間內，關注所有的議題，因為他們的注意力與時間皆有限，以致於 他們會專注在有利選區選民、國家和本身職涯有關的重要議題上(Howlett and Giest 2013; Soroka, et. al. 2012)。綜上所述，筆者認為，媒體與立法者之間的圖像，
不若一般想像的單純，它們之間還摻雜著立法者對媒體的態度、大眾關注議題的 程度、政策是否影響選區選民的利益、媒體的報導篇幅與程度，甚至是利益團體 對立法者的遊說等變數，這些都是造成立法者對議題的態度與提案行為的重要影 響因素。
大眾媒體替政府政策的制定提供許多功能，例如：推廣政策、公眾參與、政 策辯論或反應民意等，它更時常被稱作政府的第四部門。在當代美國政治中，運 用媒體向來都被認為是立法的重要策略，製造新聞更是立法過程的積極要件 (Cook 1989, ch.1)，加上由於媒體能快速地報導當前重要的政治訊息，並通過不 同途徑傳達出去(Kennamer 1992, ch. 1)，因此，媒體怎麼報導和如何報導就會影 響民眾和立法者的立場。基於此，立法者意識到與媒體的交手，是一個無可避免
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的事實，因此，當立法者在面對媒體時，已較以往更具有防備心(Cooper 2002;
Rosenthal 1998, 109)。在這種情況下，立法者若想要達成追求連任(Hernnson 1998)、創造良好公共政策(Kedrowski 1996)以及在組織內具有影響力(Ranney 1983)這三大任務，勢必得面對媒體報導所帶來的社會輿論變動與議題關注度提 升的情況。許多國會行為的研究都證實，媒體對立法制定存在影響(Graber 2010;
Pritchard 1992)，而且不僅在政策初始階段有影響，在整個政策制定過程，媒體 皆能發揮效用(Soroka, et. al. 2012)。因此，在探討媒體對立法制定過程的影響時，
從法案被提出的那一刻，到最終結果確定的每一個階段，都是研究者應該充分考 量並納入研究的重要資料。
二、形塑政策與改變政治結果
媒體與政治行為者是互相影響的關係。媒體報導會影響政治行為者的策略 選擇，而政治行為者會選擇是否要追隨媒體報導的議題，以及如何運用媒體報導 所反應出的民意，形塑一個可行的政策，造福社會大眾，但是，並非每個研究都 能完整的勾勒出媒體與政治行為者的互動。Yanovitzky(2002)認為，學者在研究 媒體與政策之間的關聯時，常常忽略兩者間動態關係的探討，也就是說，關注實 際的政治行為才能瞭解媒體訊息與政策回應之間的關係。例如：事件發生後，有 無產生任何帶有法律意義的政策被提出、政策執行後，整體的成效以及長期的配 套措施等。因此，他以美國1978 年到 1995 年間，酒後駕車的案件為例，發現媒 體若在議題發展初期就關注酒駕議題，可以成功吸引許多政策制定者回應酒駕帶 來的社會問題，更能迫使政策制定者發展出立即且有效用的短期政策。顯然，媒
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媒體的報導除了有利於政策的產出外，亦能改變政治結果。Cook(1989)在《制 定法律與創造新聞》(Making Laws and Making News)一書的首章便指出，媒體是 一個重要的手段，它幫助國會設定議程，給予政治人物壓力，並幫助國會完成立 法。國內學者盛杏湲(2012)便以第六屆立法院的立法提案為觀察對象，提供觀察 國會的新視角與經驗證據。她的研究結果指出，因為顧客型政治的利益是分配在 少數人身上，所以較顯而易見，而企業型政治的利益由多數人共享，受益者不容 易具體感受到，導致政策制定者基於選舉利益考量，較願意替顧客型政治發聲，
使得顧客型政治的立法提案，相較於企業型政治的立法提案，三讀通過完成立法 的可能性高，12但若企業型政治的立法提案能受到媒體青睞，願意替企業型政治 進行大篇幅報導，將會帶動民意，立法委員與政黨也會起來號召眾人，從而使得 該提案通過的可能性大增。從前述兩個研究的討論，我們可以得知媒體對公共政 策存有影響力，更重要的是，我們也發現媒體在國會立法推動的過程中，若媒體 的影響力發揮得當，是能為社會大眾謀福利，亦能督促政策制定者產出好的法律。
三、媒體的議程設定
媒體的重要影響之一就是為大眾建立值得被討論和關注的議題。議程設定 (agenda-setting)是傳播學理論中，頗具代表性的研究主題。它是指大眾傳播媒介 通過報導內容的方向以及數量，對一個議題進行強調和曝光，當新聞報導出來 時，大眾會將新聞內容所討論的不同爭議，在心裡對其重要性進行排序，它也說 明了決定議程設定的那一群人，對社會大眾有顯著的影響，而這一點也吸引尋求
12 企業型政治是指利益分散給普遍的多數人，成本集中於特定的少數人身上、顧客型政治是指 利益集中給特定少數人，成本分散在普遍多數人身上。有關政策類型分類的詳細討論，請參考 Wilson(1986: 430)。
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連任的政治人物，因此，受媒體議程影響的大眾議題，往往會成為政治運作上，
法律與政策的主要焦點(王筱璇、勤淑瑩 2012)。有關媒體議題設定功能的發展，
學者Park (1925)與 Lippmann(1922)，分別關注媒體對一般社會議題的影響，和媒 體對個人觀點於現實生活中的影響，但這些研究都僅限於探討媒體在影響某事件 後，該事件的後續發展與結果，並未對媒體具有的功能進行有組織的說明。直到 Cohen(1963)率先於《媒體與外交政策》(The Press and Foreign Policy)一書中，提 出議程設定理論(agenda-setting theory)，許多學者(McCombs and Shaw 1972; Shaw and McCombs 1977; Weaver, et. al. 1981)才紛紛跟進，加入此一研究範疇。
在臺灣，政治學學者在探討議程設定的概念時，多著重在發掘影響政策議程 設定的因素，或以公共政策領域的視角出發(余致力 2008)。例如：2005 年至 2006 年的臺灣卡債風暴，13經由立委於媒體上帶領卡奴控訴銀行的不當行為後，政府 開始重視銀行業者濫發卡的現象，並促成銀行法第47 條之 1 條與民法第 205 條 的修正(林姿儀 2006)，歷時一年多左右，風波漸漸平息，卡債的新聞報導在媒 體上也成為零星出現的事件。另外，吳孟寧(2007)則運用媒體議程設定理論，比 較媒體在事件發生前後，對於相關新聞報導的安排與變化，以卡奴條款事件中，
政府的政策過程與方向的發展，來推測媒體對於議題過程的影響，研究結果發現 媒體報導卡債相關新聞的趨勢，和政府議程設定的發展過程具有一致性。換句話 說，政府政策的制訂，或多或少都會受媒體的影響，也會盡可能採納媒體所報導 出來的民意。
當媒體報導的幅度大增，議程設定的能力發揮最大功效時，受媒體報導的社
13 卡奴事件爆發於 2005 年的 11 月底，當時國民黨立委徐中雄召集部分「卡奴」控訴雙卡(信用
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會議題會越容易被大眾優先關注。臺灣早期著名的環境議題有台北市實施垃圾費 隨袋徵收的制度。「垃圾費隨袋徵收」的議題，最早是由環保團體拋出，質疑垃 圾費隨水費徵收的不合理，在環保團體扮演開路先鋒後，政策制定者開始對此議 題投注心力，更於1998 年年底的台北市長選舉中，開啟此項政策的政策窗，當 時馬英九挑戰陳水扁競選台北市長時，便把垃圾費隨袋徵收納入政策白皮書，並 列為當選後首要執行政見，在議題初始階段，媒體的報導多是批評市府政策搖擺 不定，以及質疑政府施政態度的內容，但當馬英九當選市長後，他與市府全體總 動員進行政策規劃，並與壓力團體政策辯論，爾後，媒體在此議題的評價，便由 負面的批評轉為正面支持的態度(蔡炯青與黃瓊儀 2002；余致力 2008)，直到政 策順利上軌道，民眾接納度也相繼提高後，新聞報導的數量才開始逐漸下降。
比較近期則有盧鏡臣等人(2011)以基隆河流域河川整治的個案研究，他們主 要討論當重大災害事件發生時，媒體議程設定與政府決策之間的關係。研究結果 發現，當大規模災害事件發生時，媒體的議程設定會改變，因為媒體本身的特質 使然，它會傾向報導能夠吸引民眾關注的焦點事件，因此會開始大規模報導災害 事件和政府的行動，這不僅讓原本優先性較低的環境維護管理議題成為政治優先 議題，也提升民眾對災害議題和政府因應策略的關注度，進而改變政府部門議題 處理的優先順序，使得原本懸而未決的災害治理方案，能夠快速定案並執行。另 外，媒體對災害議題的形塑方式或報導方向，則會強化政府解決災害事件之治理 策略的正當性。14
上述幾個案例說明也應證 Yanovitzky (2002)的觀點，亦即在政策制定過程
14 研究提及多數災害事件發生，可以透過減災(mitigation)或整備(preparedness)策略降低災害帶來 的影響，但臺灣常採用工程導向的減災策略，而非採用兼顧環境協調的非結構式治理策略，這類 利用外力介入的方式改變自然生態，反而讓災害更常在危害好發區出現，造成更多對環境的衝擊 (盧鏡臣、周素卿與江尚書 2011)。
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中，媒體對一個議題報導的影響程度，取決於與議題有關的新聞出現時間和政策 制定者追求的政策類型。當媒體關注議題的程度隨著時間增加或減少，政策議題
中，媒體對一個議題報導的影響程度，取決於與議題有關的新聞出現時間和政策 制定者追求的政策類型。當媒體關注議題的程度隨著時間增加或減少，政策議題