第一章 緒論
第一節 研究動機與問題
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第一章 緒論
第一節 研究動機與問題
2013 年第五十屆金馬獎，《看見臺灣》(Beyond Beauty-TAIWAN FROM ABOVE)榮獲最佳紀錄片獎，該紀錄片不僅讓我們同時看見臺灣的美麗與哀愁，
也喚起國人對臺灣土地的重視，更意外揭發半導體大廠日月光公司(以下簡稱日 月光)排放致癌廢水至高雄後勁溪的重大惡行，在臺灣的美景與危機被搬上大螢 幕後，政府開始對嚴重已久的水污染問題有所警覺(三立新聞網，2013 年 12 月 10 日)。1本紀錄片雖然是2013 年 11 月 1 日才在臺灣首映，但早在 2011 年 7 月 到2013 年 10 月這期間，日月光的 K7 廠就已有高達 7 次的違規紀錄(中央通訊社
，2013 年 12 月 10 日；三立新聞網，2013 年 12 月 17 日)，2雖然高雄市環保局 多次針對該廠違規事件進行開罰，但對於年營收2000 億的公司來說，區區幾十 萬的罰款，實不符合行政效益與比例原則，更完全無法嚇阻廠商停止非法行為。
2013 年 12 月 9 日，高雄市環保局祭出最高行政罰緩新台幣 60 萬元並勒令停工 後，日月光廢水污染事件的相關報導，開始高頻率的出現在新聞媒體上，從 11 月的55 則，瞬間攀升到 12 月的 2,026 則，直到隔年 1 月才降為 272 則，2 月則 已經縮減不到100 則。3
由於《水污染防治法》的舊法，僅針對無排放許可證或簡易排放許可文件事
1 三立新聞網，2013，〈「看見台灣」意外揪出日月光、重新檢視環境〉，三立新聞網生活專欄，
12 月 10 日，http://www.setn.com/News.aspx?PageGroupID=4&NewsID=6737，檢索日期：2016 年 2 月 15 日。
2 三立新聞網，2013，〈專題報導：後勁溪悲歌！日月光嚴重污染事件〉，三立新聞網社會專欄，
12 月 17 日，http://www.setn.com/News.aspx?PageGroupID=6&NewsID=7219，檢索日期：2016 年 2 月 15 日；陳朝福，2013，〈日月光 K7 廢水，含鎳恐污農田〉，中央通訊社電子報，12 月 10 日，http://www.cna.com.tw/topic/popular/4190-4/201312100021-1.aspx，檢索日期：2016 年 2 月 15 日。
3 數據資料取自立法院新聞知識管理系統。
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業者之違規事件進行開罰(立法院法律系統 2015)，4而日月光為具有排放許可證 或簡易排放許可文件之公司，立法的疏漏致使無法可罰，最終高雄地檢署依公共 危險罪和違反《廢棄物清理法》起訴，高雄地方法院一審宣判罰金300 萬元，但 2015 年 9 月 29 日，臺灣高等法院高雄分院於二審判決，改判無罪。5污染事件發 生後，立法院緊急對《水污染防治法》第36 條進行修法，刪除僅限無排放許可 證或簡易排放許可文件的條件，放寬處罰主體為不論是否具備許可證或簡易排放 許可文件，更將罰金上限提高5 倍，並於 2015 年 1 月 22 日順利三讀通過《水污 染防治法部分條文修正草案》(立法院公報 2015)。仔細觀察《水污染防治法》
的修正，可以發現在2013 年日月光事件爆發後，立法院的修法動作頻頻，希望 能亡羊補牢，在後續的半年期間，就陸續有22 筆相關提案進入立法程序，約莫 花費快一年左右的時間在委員會審查階段，於2015 年 1 月 22 日完成三讀，從法 案提出到最終結果產出，粗略計算共耗時約 1 年多，6而且不論黨派，立法委員 對於加重罰則與刑責的方向都是一致的。
在環境議題上，媒體多數時候都能替社會大眾監督政府，但媒體的加入並非 每次都能達到相同效果。現實社會中，同樣也存在著這種實例，例如：都屬於環 境議題，也有媒體的報導，但最終卻未能阻止破壞環境的法案通過，這個值得關 注的案例是《工廠管理輔導法》。民國60 年代，政府倡導「客廳即工廠」，帶動 農村經濟，鼓勵農村地區設立工廠，農地工廠順勢而生，但隨著台灣經濟發展擴
4 《水污染防治法》第 36 條：事業無排放許可證或簡易排放許可文件，且其排放廢水所含之有 害健康物質超過放流水標準者，處負責人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二十萬元 以上一百萬元以下罰金。
5 二審無罪判決的其中一個原因為：日月光 K7 廠經由高雄市政府核准鋪設之管線排出廢水，不 屬《廢棄物清理法》範疇，應屬《水污染防治法》管制範圍，不適用廢棄物認定標準。而案發 時《水污染防治法》僅有行政罰(罰緩、停工、停業、歇業)而無刑法，縱修法後有刑法處罰，
但法律原則不能溯及既往，故行為時無刑法可罰。更多內容請參考臺灣高等法院高雄分院網
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大廠地規模，開始出現因違反土地使用，而無法辦理工廠登記的情況，目前推估 全國未登記工廠約有 6.4 萬家左右(立法院公報 2014)。因此，立法院於 99 年 6 月2 日公布增訂第 33 條、第 34 條，輔導低污染業者補辦臨時工廠登記，但成效 不佳，最終僅有約兩千多家工廠完成登記。2013 年 1 月 7 日，立法院三讀通過 該法的修正案，將第33、34 條輔導期的時間規定，從原本設於 104 年 6 月 2 日 前完成登記，延長至109 年 6 月 2 日止，此舉引起部分立法委員、農業大縣相關 人士和環保團體的無奈與不滿，因為為了使農地上的違章工廠取得合法用地，會 透過營建署的《區域計畫法》，將農地降級成為一般農業區，之後再轉為丁種工 廠用地，使其成為合法工廠，但此舉將使得原先非法工廠的污水、環境危害，以 及噪音污染的情形更加嚴重，而且延長登記時間不僅幫助不大，更容易繼續加深 對環境的危害(自由電子報 2015)。7
彰化縣號稱農業大縣，實際上卻違法工廠林立，法規不但保護不了環境，還 偏向於財團或大工廠，環保團體和相關環境組織更認為，假若位於彰化的六千多 家非法工廠全部就地合法，會使得違規在先、破壞農業生產環境的違章工廠，不 僅不用負擔起整治污染農地的責任，還可以藉由事後補正的方式，搖身一變成為 取得合法法律保障的廠商，如此只會將污染及健康成本，轉嫁給全民負擔(廖靜 蕙 2015)。8對照近幾年的新聞報導，與此事件有關的新聞筆數，在2013 年與僅 有 44 則，2014 年則來到 153 筆，至 2015 年雖然已經有稍微下降，但仍有 138 則的新聞出現。當這些未登記工廠林立成為事實，政府如何有效納入管理，以減 少對公共安全與環境污染的衝擊，便成為社會積極關注的課題。由於《工廠管理
7 自由時報，2015，〈農地違章工廠，九區變更建地就地合法〉，自由時報地方新聞，9 月 9 日，
http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/913840，檢索日期：2016 年 2 月 15 日。
8 廖靜蕙，2015，〈選前綁樁?非法工廠就地合法? 環團：工業區還有空位！〉，環境資訊中心，
11 月 24 日，http://e-info.org.tw/node/111664，檢索日期：2016 年 2 月 15 日。
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輔導法》的報導不若《水污染防治法》來得多，環境污染的畫面也不如日月光事 件具有衝擊性，媒體報導的數量也不多，因此，即使環保團體或農民有積極的反 對行為，一般大眾對於該議題的熟悉度仍然不足，使得整體的社會輿論和討論度 也不高。
總結來說，本研究的研究動機起源於上述兩個個案。在發現媒體的報導，對 環境議題會帶來不同的影響與修法結果後，媒體在立法過程中，如何影響修法和 其所扮演的角色就相當值得探討。從上述兩個法案的修法歷程，可以發現媒體報 導在《水污染防治法》的立法提案上發揮正向作用，媒體先是報導《看見台灣》
紀錄片榮獲金馬獎，而紀錄片的內容又正巧拍攝到遭晶圓大廠污染的後勁溪，喚 起民眾的環保意識與政府對環境污染的重視，政府因民情響應，也開始有積極作 為，9使得此次排放廢水、污染河川的事件得以不斷活躍在媒體上。在媒體一系 列的追蹤報導後，社會大眾意識到日月光廢水污染並非單一事件，它違法排放污 水已存在多年，但因為行政罰緩對照事業公司盈利，根本不符合比例原則，使得 日月光公司絲毫不畏懼環保局的開罰，這不僅引起相當程度的社會輿論，政策制 定者也意識到舊法的不足，於是開始一連串的修法。相反的，媒體的報導未能在
《工廠管理輔導法》的修法上，發揮帶動社會討論與監督政府的功能，雖然當初 政府為帶動農村經濟，才推動農地工廠的誕生，但隨著土地開發過度、農田供給 不足、違章濫建大增、以及政府取締違法事件的成效不彰，使得原先政府的一番 美意，反而變相造成農地悲歌。此外，各地方政府對變更農業用地的政策標準意 見不一，加上媒體報導此議題的頻率不高，民眾也未能及時關切議題，立法制定
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者又為了回應選區選民(此處指選區內的農地工廠)的需求，10最終導致原本不利 於環境的法案卻成功修法通過。
當媒體設定好議程，並持續地對事件進行報導後，政策制定者會變得更加顧 慮媒體對公眾意見帶來的效果，因為新聞媒體是大眾連結個人關心的政治與制度 的主要方式，而公眾意見會透過媒體這個渠道，滲入政策制定的結構中，並影響 政策制定者決定採納多少公眾意見(Kennamer 1992)。媒體報導基於政策制定者，
如同食物包裝中的防腐劑，可以避免重要的議題，隨著時間消逝，而跟著消失在 大眾眼前，特別是需要長時間關注的環境議題，所以，唯有當時間軸拉得越長，
一個事件的來龍去脈才能夠被完整的捕捉。因此，本研究將以我國第八屆立法委 員的提案進行分析，擇定環境類提案為觀察對象，探討媒體報導對立法委員在環 境議題提案的影響，並為下述兩個問題找出解答：(1) 在媒體的報導下，立法委 員對環境議題法案的提案模式為何?(2) 環境議題提案在什麼樣貌的媒體報導 下，能順利產出成為法律?希冀能透過本文的研究，為國會政治提供新的觀察視 角以及經驗的證據。