第三章 台灣選民行為外在環境的轉變（1986～2000 民主化）
第三節 媒體管制的鬆綁
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1994 年的選罷法修正，就明確規定在中央公職人員（包括不分區）、省長、直轄 市長選舉，各主管選舉委員會應該以公費在全國性無線電視台幫候選人及其政黨 舉辦兩次以上電視政見發表會。
第三節 媒體管制的鬆綁
在戒嚴時期，為求維持威權體制的穩定，國家機關基本上是將媒體作為政令 宣導的工具，透過限制媒體的數量與傳播內容，讓人民無法接觸到多元的訊息以 達到教化的目的。解嚴之後，這些管制措施陸續取消，
一、媒體的數量管制與開放
（一）報紙：長達將近四十年的報禁到完全解禁
1950 年代，國民黨政府以「戰時需求」作為理由，實施報禁，一般來說，
報禁包括三限：「限證」、「限張」與「現印」（林麗雲 2008, 185）。不過也有研究 者加上「限價」與「限紙」，稱之為「一報五禁」（王天濱 2002, 220）。40我們以
「三限」來說明管制的規定與鬆綁：
1.「限證」：從嚴格限制取得登記證，改成全部開放
按照規定，要成立新報紙必須向主管機關申請核可，因為政府審查非常嚴 格，新報紙成立原本非常不容易。從1960 年後一直到 1987 年解除報禁前，政府 完全沒有再核准新的報證，導致台灣的報紙家數一直維持在31 家，想要辦報的 民眾，只能向舊報購買登記證，但還是要經過官方的允許。
報禁於1988 年 1 月 1 日解除，此後每年總是有為數不少的各界人士申請新 報登記。光是報禁解除後的短短三年間，報紙家數就增加到209 家（王天濱 2002, 396）。
2.「限張」：從限制報紙的張數，轉變成幾乎沒有限制
1950 年行政院下達訓令，要求各報縮減篇幅，最多不得超過 1 大張半，後 來經過報業的努力爭取，共獲得3 次增張的許可，最後一次是 1974 年 3 月 1 日，
40 「限價」是報社不能自由決定報紙售價，「限紙」是政府對報社進行白報紙的分配與管理。關 於「一報五禁」更詳細的說明，可參考王天濱（2002, 220-224）。
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報紙張數放寬到3 張，一直到報禁解除，各家報社都遵守此一規定。
在報禁解除之初，各家報社協議從3 張放寬到 6 張，後來幾家資金較為充沛 的大報逐步增張，到了90 年代，幾家大報的每日發行量都在 10 張以上。
3.「限印」：從限制報紙的發行地點，到允許多報競爭
限印包括二項，第一是限制報紙遷移，特別是不准遷往台北市；第二是限制 報紙不能在報社所在地以外的地方印報。雖然政府認為這項限制可以讓報業在台 灣均衡發展，同時保護地方報紙的生存機會，但實際上是為了避免新聞事業的過 度擴張，將報紙侷限在一個地區，將降低它的發行規模和影響力，自然而然達成 控制報業的目的（王天濱 2003, 159）。
限印問題在報禁即將解除時，引發最多爭議。中南部報紙認為若開放北部報 紙到南方印刷，對南部報紙將造成排擠效果。北部報紙則認為應該解禁。最終決 定，若報紙要在不同地區印刷，必須另外申請地方登記證（王天濱 2002, 395）。
不過因為地方登記證申請相當容易，所以限印的規定，也等於完全解禁。
（二）電台：從禁止設立新民營電台，轉為地下電台林立
1949 年國民黨政府播遷來台，與政府一起撤退來台的廣播電台僅有 10 家，
不過從1950 年開始，就陸續有多家電台相繼成立或復台，但 1959 年行政院以電 波干擾問題嚴重為由，要求當時主管機關交通部，停止民營電台的申設，一直到 1992 年才解禁。根據統計，到 1992 年開放前為止，台灣的電台數共有 33 家，
其中民營家數20，國營是 12 家，以及國民黨黨營的中廣（王振寰 1993, 84）。
雖然看起來民營電台的家數超過國營電台，不過如果從發射機總數來看，國營電 台佔了五成以上比例，還是超過民營（鄭瑞城 1993, 33）。
禁止民營電台設立的這個限制就有如報禁的翻版，而且更嚴重的是只針對民 營電台設定的禁止，對於公家機關或是軍方並沒有限制，從上述發射機比例就可 以了解，國民黨可以更輕易的透過廣播電台去進行有利於他們的政府宣傳。
在凍結新電台申設達34 年之後，1993 年終於開放，新聞局設立了「行政院 新聞局廣播電台審議委員會」，負責新電台申請的審核作業。根據統計，從1993 年到2001 年，總計核准增設 174 家（王天濱 2002, 557）。不過，值得注意的是，
由於開放的頻率不多，在僧多粥少的情況下，並沒有解決地下電台林立的情況。
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（三）電視：從永遠的老三台，到開放後的百家爭鳴
就媒體的使用上，相較於報紙與廣播，台灣民眾一直要到1962 年才開始接 觸到電視，而電視事業之所能獲得開展，就是由政府部門所推動進行的。在我們 俗稱無線電視「老三台」中，首先是1962 年成立的台視（台灣電視公司），接著 是1969 年開播的中視（中國電視公司），最後則是 1971 年開播的華視（中華電 視台）。這三家電視台雖然都宣稱自己是民營電視台，不過我們可以從1980 年這 三家電視公司的股權分析當中，去找出實際的控制者。首先以以台視來說，有 48.95%的股份歸省政府所屬的六大行庫所有，省府為最大的股東，另外 51.05%
歸民間股份；中視的部分，國民黨黨營文化事業持有 60.27%；華視的官股成分 為41.15%，由國防部主導，另外加上具有非常強烈軍方色彩的民股 46.31%。從 以上的股權分析就可以發現台視和華視受到台灣省政府、國防部所控制，本質上 是屬於國營，中視受到國民黨控制，可算是黨營電視台（王振寰 1993, 89-102）。
在當時黨國一體的體制之下，國營電視台與黨營電視台其實並沒有太大差別，特 別是在政治層面上，絕對不會播放批評執政者的訊息。在1994 年開放新電視台 申請之前，多數民眾只能接觸到這些被國民黨所控制的電視台。在電視普及率越 來越高的情況下，雖然代表有越來越多人可以接觸到電視所傳播的訊息，但也代 表處於單一對國民黨有利的媒體系絡中的民眾比例越來越高。
1994 年政府終於開放第 4 家無線電視的申請，由「民間全民聯合無線電視 公司籌備處」獲得籌設許可，也就是現在的民視。經歷三年的漫長籌備之後，民 視在1997 年 6 月 11 日開播，與華視開播隔了 26 年之久。另外，1993 年通過有 線電視法之後，1995 年 5 月也開放了有線電視市場。在此之後，只要家中有裝 設有線電視頻道，打開電視就有數十台的電視頻道可供選擇。
（四）媒體內容的管制與解禁
在報紙部分，主要透過「出版法」與「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」
等相關法令條文去管制出版品的內容，進行嚴厲的新聞檢查與控制。41其中1958 年6 月 28 公佈實施的第五次出版法修正案，在行政官署不經司法審判就可以對 報社施行的行政處分項目上，加入了「撤銷登記」這一項，是相當嚴厲的處分。
41 管制新聞言論內容的法條五花八門，除了「出版法」和「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」
之外，還有「戒嚴法」、「懲治叛亂條例」、「妨害軍機治罪條例」等，詳細說明請參考王天濱
（2003, 154-157）。
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此外，法條的文字說明籠統，例如「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」中載有 出版品中不得有「淆亂視聽，足以影響民心士氣或危害社會治安者」、「挑撥政 府與人民情感者」這類的規定，筆者以為這些規定事項過於含混不清，且全交由 行政官署即可認定，足以讓政府以此手段羅織罪名。
在廣播與電視的部分，1976 年制訂公布的「廣播電視法」中，有諸多對於 廣播、電視輸送內容的限制。根據林子儀與劉靜怡（1993）的整理分析，形式上 的管制主要表現在節目比例和播放語言兩個層面。就節目比例的管制來說，政府 要求在新聞及政令宣導、教育文化、公共服務等三項節目占每週總播放時間的比 例上，電視台不可少於 50%，廣播電台不可少於 45%。在播放語言的限制上，
規定應以國語為主。根據1983 年的廣電法施行細則，方言節目的時間經被壓縮 到低於三成，電台與電視都成為國語節目的天下（蔡明賢 2009, 64-65）。
廣電法中關於播音語言使用的法條，在1993 年刪除，民眾能夠在電視與電 台中，聽到更多台語的節目。另外，被視為箝制新聞自由、言論自由與出版自由 的惡法「出版法」，也終於在1999 年 1 月 12 日被廢除。雖然關於媒體內容的審 查，還有部分並未完全廢除，但與戒嚴時期相比，媒體所擁有的新聞自由已經有 長足的進步。42
傳播媒體是現今社會中，一般民眾取得資訊最重要的管道，對於民主政治來 說，資訊的流通與多元相當重要，如果資訊流通的管道被單一力量所控制，那麼 民眾的思想就容易被箝制。整個媒體數量的開放，讓想要經營大眾傳媒的民間力 量都能夠投入，再配合內容管制的鬆綁，讓民眾有機會自由的選擇他想接觸的媒 體，同時不被禁錮在單一訊息之中。