• 發展校本課程
• 實踐國家與地方課程綱要目標
agency）（文件 A-1），並在《基礎教育法》（Basic Education Act）第十四部分第 2 和 第 3 條確立其為國家課程綱要專責單位，內容如下：
芬蘭國家教育署負責全國基礎教育之國家課綱制定…。（基礎教育法第 14 部 分第 2 條）
相較於芬蘭國家教育署的獨立與專業性，芬蘭教育與文化部則具有高度政治 性。芬蘭全國教師工會的 TU 針對教育與文化部的功能做了解釋：
芬蘭教育與文化部基本上就是跟著政黨…選舉輪替，所以教育政策的方向和 政黨的不同會有差異，如果是左翼的政黨，比較好舉例的方式是我認為他們 的教育政策會更偏向是政府負擔起學童的一切費用…右翼的政黨則會希望能 夠刪去國家支出…相較之下，國家教育委員會不是…他不受政治影響，比較 是專業的組成…這也是為什麼合作過程中能一直保持穩定。TU-20160906 國家教育署的 FNBE-1 則從課綱政策制定過程，比較教育與文化部和國家教育署的 差異。
芬蘭的課綱體系是很特別的，和其他國家很不一樣…應該這樣說，芬蘭國家 層級單位有分為芬蘭教育與文化部，另一個就是芬蘭國家教育委員會。教育 與文化部負責的比較像是規劃藍圖、預算和立法上的工作，而國家教育委員 會則偏向是實際執行的單位…對，就是 how 的工作。FNBE-1-20160907
從受訪者資料與受訪者提供的官方文件可歸納出芬蘭教育行政系統在課綱政 策的運作關係。因芬蘭政體為雙首長制，掌有較多政治權利者為議會選出之總理，
總理可任命議員為教育大臣，即為教育與文化部長。教育與文化部負責全國教育 相關法案與經費，但不包括專業性的教育事務。而芬蘭國家教育署則代表教育行 政專業團隊，專責國家層級的課綱政策研擬與推動，並連結地方自治市教育局和 學校的課綱發展。
二、芬蘭國家教育署與地方自治市教育局之權責關係
OECD 在 2012 所做的跨國性教育評比中，芬蘭的地方分權指數、學校與教師
自主權在各國中屬於前段程度（2012a），這樣的評比表現呼應芬蘭自 1980 年代逐 漸將教育權限下放至地方與學校。
目前芬蘭一共有 317 個地方自治市，每個自治市均有各自的教育部門，負責 擬定地方層級的課程綱要。芬蘭國家教育署在制定國家層級的課程綱要時，必須 要與這些自治市教育局進行合作，以制定出共同的課程架構。在合作過程中，依 據芬蘭基礎教育法之規定，芬蘭國家教育署為最高專責機構，但基礎教育法第四 部分第 1 條至第 4 條又提到地方自治市具有擬定地方層級課綱的所有權（OKM, 2010）。FNBE-4 提到：
國家教育委員會和地方自治市對課綱的制定都個別有權力，也就是說國家教 育委員會負責國家課程綱要的同時，必須考量地方自治市在地區性課綱制定 過程中，可能產生的權責競合問題。國家課程綱要對各科教學目標、能力指 標，甚至是跨領域課程的具體內涵所做出的解釋與規定，都進一步影響到日 後地方自治市與學校的課程架構。依照我在教育局的經驗，有關課綱規劃的 討論都是和芬蘭國家教育委員會進行合作…但彼此之間需要一點默契，因為 沒有制定細部的規範…不過整體來說必須要從地方自治市給予的意見來做修 正，因為芬蘭是一個地方權力較大的國家，至少就教育事務上是這樣沒錯…
其實你如果閱讀 2016 國家課程綱要的話你會發現其實有許多部分是空白的，
是要讓地方自治市與學校自行發展。FNBE-5-20160913
在規範缺乏具體詳明之下，芬蘭國家課程綱要政策的制定，呈現非韋伯所言 之一條鞭權力的科層運作模式，而偏向水平式的互動關係，受訪者 HELEDU 提到：
「要怎麼說和委員會的關係呢…我不認為是上下，比較像是合作的關係吧！我們 需要和國家教育委員會討論並畫出一個教育的藍圖，那我們自治市就依照藍圖的 架構，發展我們想要的地方課綱」。從赫爾辛基市教育局的立場，芬蘭國家教育署 雖在行政系統上屬國家層級單位，但在課綱政策的形成過程中，並不是由上而下 的威權命令式關係，而是趨向水平合作與協商的模式。赫爾辛基市教育局的 HELEDU 接著補充說明：
為什麼我會用合作（collaborate）這個字嗎？因為我覺得和國家教育委員會相 處就是一種合作關係…是平等的…我知道在層次（level ）上我們是上下關係…
我覺得在水平（horizon）關係裡面，對合作是比較好的事…我認為國家教育 委員會代表著一個全國的觀點，他是要發展整個芬蘭教育的方向，所以即使 地方自治市有權限設定自己的架構，但是整體來說我們還是會希望能跟國家 教育委員會有較密切的合作關係…其實合作的過程中，也提升我們赫爾辛基 市課綱小組的想像，我認為是一件很好的事。HELEDU-20160908
在國家課程綱要政策制定過程中，難以使用法律規範明確訂定的部分則有賴 於各機關間的溝通與合作，特別是 HELEDU 所提到的水平式、平等的合作關係。
另外，從芬蘭國家教育署的角度來看，同樣發現課綱政策的制定，確實有界線模 糊之處，國家教育署的 FNBE-3 說到：
我之前在 Oulu 市教育局工作…儘管國家教育委員會是國家層級，但在芬蘭地 方有很高的自治權…當然，我沒辦法一一告訴你那條界線在哪裡…就是誰可 以 做 到 哪 、 誰 不 行 ， 可 是 因 為 它 不 清 楚 ， 才 讓 我 們 之 間 保 有 彈 性…FNBE-3-20160909
FNBE-3 的訪談資料反映芬蘭自 1980 年代，逐步將教育權限移轉至地方政府 與學校後，教育政策的制定不再是由中央政府單方面主導，而是必須與各級機關 相互配合，在沒有共識的時候，則需要一個彈性的政策空間進行溝通，發展出共 識，對此，國家教育署的 FNBE-1 也有相同看法：
過去我確實碰到一些問題...因為自治市有他們的權力，但我們也有權力說該怎 麼做…絕大部分的自治市都合作得很順利…有一些就需要花點時間溝通…因 為他們可能會認為說國家教育委員會是在收走教育權限，另一方面我認為，
我自己的看法是這些地方自治市內部的學校有教師或家長並不認同這樣的課 程改革方向，不過就是需要更多的溝通和說明，還有我認為保有彈性是好事，
我們信任彼此，相信可以找出共同的答案。FNBE-1-20160907
從上述資料中得知，國家教育署與地方政府間在不同範疇與議題上各司其職，
並不是全然由上而下，貫徹中央政府政策的行政運作模式。而在國家課程綱要政
策上，即使是國家教育署具有最終決定權，但課綱的內容均涉及到日後地方課綱 與學校課程發展的規範，因此國家課程綱要的制定必須與地方自治市有更緊密的 對話與合作關係。特別是在法律未明確規定的教育事務中，更因其模糊彈性而突 顯「平等」與「合作」的政策形成網絡模式的重要性。不過，因權責模糊所發展 的水平式相互學習與合作，是否帶來更複雜的協商或協作歷程，增加溝通成本或 容易衍生摩擦與衝突，行政機關面對這些合作如何因應或許在未來的研究可以進 一步去探究。
三、芬蘭國家教育署與學校間之權責關係
課綱政策能否回應社會變遷，學校是為最重要的關鍵。自 1980 年至今，芬蘭 在制定國家課程綱要的過程中，持續開放決策系統以及發展出符合各利害關係人 需求的政策內容，芬蘭學校除了能發展校本位課程之外，亦掌握相當程度的國家 課程綱要決策權。2016 國家課程綱要便明確指出綜合學校在課綱政策制定中的角 色是：
各綜合學校是國家課程綱要的義務參與者。（文件 A-1）
國家課程綱要與地方課程綱要的方向與內容，決定芬蘭各綜合學校校本課程 的框架，因此當芬蘭國家教育署進行課程改革時，有義務與學校進行合作與溝通，
以提出出具共識性的決策。然而在課綱政策制定過程，無法讓全芬蘭二千多所綜 合學校均參與，因此除了由地方政府代表發聲之外，另一個關鍵利害關係人即為 芬蘭教師工會（Trade Union of Teacher in Finland, OAJ）。芬蘭教師工會之所以能成 為國家課程綱要政策制定中，各領域教師代表推派之唯一窗口是因為全芬蘭只有 一個教師工會，且全國從學前教育，一直到高等教育階段的教職均加入芬蘭教師 工會，超過全芬蘭教師人口的 95％。對此，TU 補充說明：
在芬蘭 OAJ 是很強大的，因為有超過 95％的老師都加入工會…我可以稍微簡
述一下芬蘭教師工會的歷史，在 1960 年代的時候，芬蘭有許多教師工會，例 如是基礎教育的教師工會、文法學校的教師工會，後來才慢慢的整合成今天 的一個芬蘭全國教師工會…我想這也是為什麼我們是課改中的教師推派單 位…我們在不同的地區都有分部…我們透過分部的選舉和推派，確定我們在 課改政策中各個代表…代表性是沒問題的。TU-20170906
國家教育署的 FNBE-1 針對與教師工會的合作方式表示： 方式，畢竟沒辦法找全部的老師都進來討論。FNBE-1-20160907
針對前述關於彈性空間中的合作，教師工會亦有相同的看法： 教育委員會協商與合作。TU-20160906
依循中央、地方與學校的課綱制度，學校課程如何發展與教師的教學實踐均
依循中央、地方與學校的課綱制度，學校課程如何發展與教師的教學實踐均