本節將討論芬蘭自二戰後至今的教育改革歷程，並依照改革目標劃分為 1950 至 1970 年代的綜合學校系統建構時期、1970 至 1990 年代的教育權限移轉時期，
以及 1990 至 2016 年的國家課程綱要改革時期。
壹、1950 至 1970 年代：綜合學校系統建構
此時期的教育改革方向為中央制定政策，促使地方檢討各自的學校體系，並 展開一連串整併學校、廢除分流的過程。首先是 1968 年頒布《學校制度法案》
（School System Act）與 1970 年的《綜合學校法案》（Comprehensive School Act）
廢除了「文法中學」與「市民中學」的分流制度，改設「綜合學校」（comprehensive school），並且將義務教育年限從七年延長至九年。
一、選擇創新價值
在 1960 年代的十年之間，芬蘭拋棄了許多舊價值與傳統制度，開始建構許多 公共服務系統，其中最有目共睹的轉變是在基礎教育階段。1950 年代，芬蘭的教 育制度仍採取類似德國的系統（見圖 7），強調分流機制，使學生能在不同的軌道 中求學。然而，當時芬蘭的教育機會並未如現在的均等，唯有在市區或大都會區 的人，才能就讀文法學校或中學。絕大多數的學童，在結束六到七年的正式基礎 教育，就會離開學校。在設有文法學校的地區，學生可以在完成四、五年級或六 年級的公立基礎教育之後，選擇繼續就讀文法學校。不過，當時卻只有約 27%的 學生能進入文法學校，而且約三分之二為私立文法學校，因此當時絕大部分的芬 蘭學童僅能進入二至三年學制的市民學校（林曉欽，2013; Sahlberg, 2011）。
圖 7 1968 年以前芬蘭學制圖 資料來源：整理自 Hannu Simola (2015).
這種強調菁英式的教育系統有違社會民主黨與共產黨的主張，因此在二戰後，
便不斷出現調整教育制度的呼聲，一直到 1968 年，正式啟動學校制度變革前，芬 蘭透過教育體制委員會（Education System Committee）、政治與教育委員會（Politics and Education Committee），以及校務規畫委員會（School Program Committee），三 個不同的委員會做為溝通平台，讓各界的主張都能被討論，進而決定芬蘭教育政 策的走向(Simola, 2015)。如是，Aho 等(2006)認為，因為有這三個任務型委員會的
運作，才讓芬蘭的教育改革正式跨出第一步。
（一）教育體制委員會
教育體制委員會設立於 1946 年，其目的為管制芬蘭的義務教育與結構 性調整的政策。不過在 1947 年時，就有委員會的成員提出芬蘭應延長義務 教育年限，以符應戰後重建的人才需求。這種從經濟學的人力資本論出發 的論述，很快地獲得芬蘭各界的認同。1948 年，教育體制委員會經過研究 調查後提出兩個芬蘭未來改革的主張，首先，芬蘭的義務教育應從 7 年改 為 8 年，並提供每位孩童均能受教的權利。此外，教育體制委員會亦主張，
學校教育應避免過度追求課業表現，同時，應加強職業教育的發展，讓學 童能有更多的技術（Sahlberg, 2011）。
（二）政治與教育委員會
政治與教育委員會產生的背景與 1948 年的選舉結果相關。當時，國會 主要受到三大政黨所控制，分別是社會民主黨、農民中央黨與共產黨。選 後，因沒有一個政黨能獲得絕對多數，便在以追求共識解決教育問題的背 景下成立政治與教育委員會，當時的主席為 Matti Koskenniemi（Sahlberg, 2011）。
Sahlberg(2011)認為芬蘭教育應從注重教學與授課的內容，提升至教育 目的、教育過程與學習成效的層次，才能讓學生得到切合未來需求的能力
（林曉欽，2013）。這份主張出現後，政治與教育委員會隨即展開針對全國 三百多所學校與一百多名教師的相關經驗研究，讓教育政策的制定能扣合 教育現場的實際情況，並在 1952 年發表教育革新備忘錄，其中強調教育的 首要目標應以學習者為中心，擴展學童視野，豐富教育內涵，呈現現代化 教育，並且任何改革都應凝聚社會共識(Aho, Pitkanen & Sahberg, 2006;
Sahlberg, 2011)。
（三）校務規畫委員會
教育校務規畫委員會成立於 1956 年，首任主席是 Reino Henrik Oittinen，
亦為當時國家普通教育委員會的主委。校務規畫委員會的成立奠基在政治 與教育委員會於 1952 年所發表的教育革新備忘錄之上，成立之初，便開始 舉辦各種教育相關會議，並在 1959 年發表教育建議書。該建議書指出，芬 蘭教育未來應以建立九年制的市立綜合學校為基礎，並劃分出三個階段，
首先是一到四年級的課程設計必須適合所有學生，接著，在五和六年級階 段建構一個中間學校系統（middle school system），讓學生在此階段能開始 修習專業科目與外國語言，最後在七到九年級再進行分組，分別是技職、
一般外文組與雙外語組。
然而這份報告出現之後，隨即在芬蘭引起激烈的討論，原因在於校務 規畫委員會的報告將會使私立文法學校逐漸與公立的市民學校合成單一軌 道，導致私立文法學校的教師工會反彈，然而，這項教育規畫也為當時的 芬蘭社會拋出一個議題，即教育的核心價值應是什麼？對 1970 年代以前的 芬蘭教育制度來說，學校的功能不僅無法促成一個公平的社會，反倒是強 化 且 鞏 固了 芬 蘭 社會 內 的 各種 不 平 等 (Aho, Pitkanen & Sahberg, 2006;
Sahlberg, 2011)。
二、啟動學校制度改革機制
1963 年教育與文化部將教育校務規畫委員會的教育建議書送入國會，隨即引 起激烈的辯論。其中，芬蘭小學教師會（Finnish Primary School Teachers’ Association）
表態支持芬蘭的教育應走向一個平等的教育體系，進而達到社會正義的理想，而 芬蘭小學教師會的支持，成為教育改革法案成功的重要因素（Sahlberg, 2009），最 終以 123 票對 68 票通過了教育改革法案。Aho 等（2006）認為當時芬蘭所建立的 綜合學校系統，奠定了日後芬蘭學童學習成效卓越的基礎。
隨即建構綜合學校的法源，1968 基礎教育法（1968 Basic Education Act）亦在 國會獲得通過。1970 年，芬蘭教育與文化部公布《綜合學校國家課程綱要》（National Curriculum for the Comprehensive School）做為各自治市與學校實施課程的準則，
此課程綱要非常詳細地為各科制訂教學目標、教科書的選擇、班級人數與學校經 費運用的方向等，並且嚴格規定各科的上課時數。上述的政策確立了發展綜合學 校的基礎。1972 年，芬蘭第一所綜合學校在北部設立，並在 6 年後，遍及全芬蘭
（陳佩英，2016a; Risku, Kanervio & Björk, 2014; Välijärvi, 2003）。
貳、1970 至 1990 年代：移轉教育權限 一、教育權責：從中央到地方
1970 年代至 1990 年代初期為芬蘭高科技產業快速發展時期，芬蘭當局希望學 校培養大批符合未來發展要求、綜合素質較高、有創造性的人才，在這種需求形 勢的背景下，為符應時代發展趨勢和基礎教育所面臨的挑戰，芬蘭教育與文化部 決議修法，將教育權責交由各自治市負責，一方面落實地方自治的精神，另一方 面則是希望透過各地政府與學校、教師的合作，發展富有彈性且具有特色的地區 課程，這次的教育改革在 1985 年獲得落實，再次全面改變芬蘭教育體制的面貌
（Aho, Pitkanen & Sahberg, 2006）。
1985 年的教育改革的政策形成於 1975 年，當時芬蘭國會遭到解散，重新改選 後，民族聯合黨與中間黨席次增加，其中民族聯合黨黨魁 Harri Holkeri 便主張芬蘭 應該引進市場機制，提升競爭力，而在教育事務中，則認為國家應該刪減教育預 算，並讓各自治市負擔經費。然而這項政策受到社會民主黨與共產黨的極力反對，
並要求召開研討會。原初為符應國家整體發展與落實地方自治精神的教育改革政 策，一夕之間成了意識型態的衝突(Aho, Pitkanen & Sahberg, 2006; Simola, 2015;
Välijärvi, 2003)。
為瞭解各界對於教育政策改革方向之意見，教育與文化部委託國家普通教育
委員會舉行說明會與研討會，在蒐集民意期間，遭到芬蘭北部地區政府與家長的 反對，主要原因在於教育權責的改變，將影響到教育經費的配置。在 1970 年代末 期，芬蘭各地的綜合學校與後期中等教育階段之機構，其經費有 90%為中央政府 統籌分配、負擔，然而權責劃分至地方後，將導致都市地區經費較充裕，而非都 市地區的學童無法享有同等的教育資源(Aho, Pitkanen & Sahberg, 2006)。
1977 年國會再次舉行大選，由社會民主黨與共產黨組成的聯盟在國會取得優 勢，新任總理為 Taisto Kalevi Sorsa，曾服務於聯合國教科文組織，亦擔任過芬蘭 教育與文化部長，因此對於教育事務相當熟悉。Sorsa 上任後，便再次委託國家普 通教育委員會針對教育權限、教育經費等政策進行專業評估。1979 年初，Sorsa 確 認教育權限下放，不過教育經費應設立一個共同標準，否則將偏離分配正義的施 政目標。此外，為使將來中央與各自治市間的運作順暢，芬蘭教育行政機關的功 能亦進行調整，教育與文化部將教育發展、教育評量和諮詢服務轉交給國家普通 教育委員會(Aho, Pitkanen & Sahberg, 2006; Berry & Sahlberg, 2006; Välijärvi, 2003)。
二、全面性的課程改革
（一）綜合學校課程改革
在 1985 年，芬蘭的教育改革邁入第二個階段，原因在於 1968 年的《學 校制度法案》並不能真正廢除分流與分班制度。一直到 1985 年為止，七至 九年級的芬蘭中學生在數學及外語課程中依然採分班制，一般學校也依照 學生能力分班教學，學習成就較低的學生無法進入高級中學就讀
(Korkeamaki& Dreher, 2011)。有鑑於此，1983 年通過的《基本教育法》（Basic Education Act）更進一步地明訂各校應廢除分流課程。為配合基本教育法的 宗旨，1985 年《國家課程綱要：綜合學校》被《國家課程綱要》（National Core Curriculum）取代，《國家課程綱要》不同於之前由中央高度控制的《國家
課程綱要：綜合學校》，開始給予地方彈性，允許地方因地制宜，發展屬於 自己的校本課程(Aho, Pitkanen& Sahberg, 2006; Berry& Sahlberg, 2006)。
1985 年的《國家課程綱要》也從「統合教育」（integration）推展到「融 合教育」（inclusion），強調綜合學校需考量學生的異質性，改變教學環境，
1985 年的《國家課程綱要》也從「統合教育」（integration）推展到「融 合教育」（inclusion），強調綜合學校需考量學生的異質性，改變教學環境，