根據吳定（2003）的見解，政策形成與政策制定概念相同，均是指從公共問 題的產生，到政府為解決問題，並根據理性判斷，設計與選定出解決方案，接著 使方案合法化，進而產生完整政策的整個歷程。一般來說，過去政策形成的論述 大致可分為兩類，分別是「階段論模式」和「反階段論模式」（張芳全，2006）。
自 1970 年代後，隨著全球化的影響加劇與民主價值的深化，政府需要處理的議題 朝向多元化與複雜化，已非政府的體制所能解決，因此，政策形成的過程逐漸打 破「階段」概念的疆界，走向「網絡」的治理方式（吳清基，2014；林玉華，1999；
丘昌泰，1995）。
不過，無論是階段或反階段分析架構，均使用靜態的方式作為教育政策形成 的研究途徑，無法清楚描繪出政策形成過程中，組織與利害關係人面對不同價值 選擇與利益衝突時，所產生的意見表述與行動，以及政策形成的最終樣態。為理 解芬蘭 2016 年國家課程綱要政策形成過程中，引發新國家課程綱要形成的原因，
在政策形成啟動後，芬蘭國家教育署如何調和各利害關係人的意見，促成最終新 課綱之樣態，本研究係以制度邏輯為分析途徑，從公共問題的發生、價值選擇、
衝突調和到確立政策方向進行分析。
壹、以政府為中心的階段與反階段論述到網絡型態的政策形成模式 一、階段論模式
早在 1973 年，Jeffrey Pressman 與 Aaron Wildavsky 出版《執行》（Implementation）
一書，便提到「連續過程」是公共政策形成的關鍵因素之主張(Pressman& Wildavsky, 1973)。而 Anderson(1979)則主張政策形成的過程可區分為五個階段，分別是問題 形成、政策分析、政策採用、政策執行與政策評估。丘昌泰（2000）認為，以階 段論的政策形成研究途徑多具濃厚韋伯官僚組織的性質，並且受到行為科學主義 的影響，強調政策形成的過程中能有一科學化的標準，以提高政策的成效。
（一）Grover 的直線型模式
Grover(1988)認為，政策形成的過程應掌握住「理性」的因果分析，才 能提高解決公共問題的可行性，因此，提出政策形成的五階段，首先是找 出產生公共問題的實質因素，此階段稱為問題界定；第二階段為提出建議 方案，針對公共問題提出解決方案，並在這些方案中建構政策目標；第三 階段是從第二階段的若干政策中，分析不同方案的利弊與可行性，以做出 選擇；第四階段執行選定的政策方案；最後則針對政策推動的成效進行評 估。此外，政策形成的過程中，必須講求公權力的運用與監督管理，直線 型模式才能達到最佳成效。
圖 12 政策形成直線型模式 資料來源：整理自 Grover (1988).
（二）權力階層模式
政策形成的權力階層模式源自於菁英決策理論，其假設是政府運作係 由統治菁英主導政策的形成，並依統治菁英的價值偏好決定政策。權力階 層模式中依循菁英決策理論，依照政治權力掌握程度，將社會結構裡的參 與者區分為政治菁英、基層官僚與社會群眾。在此權力階層中，政治菁英 團體對於政策形成掌握決定權，基層官僚團體則依照政治菁英團體的決策 執行，而社會群眾團體不具有影響政策形成與執行的權力，僅能接受政策 所帶來的改變（吳定，2003；James, 1975）。
圖 13 政策形成權力階層模式 資料來源：整理自 James, A. (1975).
（三）政策形成漸進模式
政策形成的漸進模式係由 Lindblom(1984)提出，認為政策的形成僅能從 現有的基礎上採取少量、漸進與邊緣性的調整。在意見多元的民主社會中，
解決公共問題不是一蹴可幾的，而是透過漸進緩慢的改變，最後才能達到 原先理想目標。在漸進模式中，政策形成被視為一前後銜接的連續過程，
無論何種新的政策，僅能在既定的、從過去承繼下來的條件下進行，這些 條件包括歷史和現實的因素、政府主體本身的條件，以及整個社會、組織 的政治經濟狀況和心理結構。因此，Lindblom(1984)主張政策形成應以量變 促使質變，從既定或過往的政策做出小幅度的改變，來達到公共問題的解 決，漸進模式強調的是維持社會和組織的穩定，避免快速的結構性變革（吳 定，2004；Lindblom, 1984）。
圖 14 政策形成漸進模式 資料來源：整理自 Lindblom, C. (1984).
二、反階段論模式
自 1980 年代起，政府所要處理的公共問題之複雜度越來越高，時間性也越來 越長。同時，各國的人民亦開始思考政府針對問題所提出之政策是否有其效率。
在此脈絡下，公共政策理論的學者開始跳脫傳統階段論的思考架構，並尋求其他 政策形成的途徑。打破階段論框架的改變即在於學者開始使用非線性的政策形成 模式來研究公共政策議題，以符應政策實務之需求，這種非線性的多元政策形成 模式被統稱為反階段論(袁振國，2010; Jordi, 2010; Sabatier&Jenkins-Smith, 1999)。
（一）倡議聯盟理論
倡議聯盟理論是由 Sabatier 和 Jenkins-Smith(1999)共同提出，透過政治 學中的利益團體與組織文化的概念來論述在政策形成過程中，各組織團體 倡議的信念價值，代表社會結構中的各式次級系統，影響政府的政策而且 非每個團體都會彼此衝突，反而是針對不同的社會議題組成聯盟，以強化 對政府之影響。另外，由於不同團體之間有不同的信念，對於影響政策所 使用的工具選擇亦有偏好差異，因此，常需第三者介入協調，以調和不同 主張，促使政策形成得以運作，Sabatier(1999)認為，這樣的第三者即為政 策形成模式中的「政策掮客」（Policy broker）。鑒於社會結構不停變動，而 各團體的信仰符碼亦具有動態的特性，因此，當社會中的次級系統或某團 體的信念價值有所改變時，則會出現政策變遷。
（二）多元流程模式
Kingdon（1984）所提出的多元流程模式是反階段論中最受人注意的論 述之一。Kingdon 對美國聯邦政府運輸部門與健康部門進行長達四年的研究，
根據其研究發現，公共政策的形成並非全然理性與具邏輯性，反倒是從混 亂無序的環境中找尋出公共問題的解決方案，而產生合適的政策則需透過 三種流程，即為包含各種議題界定內容所匯集而成的「問題流程」（problem stream）；具有權力運作性質，包含政黨與利益團體競合行為的「政治流程」
（political stream）；針對公共問題所提出科學分析的方案規畫之「政策流程」
（policy stream）。根據 Kingdon 的研究，當三條流程匯集，並達到均衡點
（equilibrium point）時，即會產生「政策之窗」（policy window）(Kingdon, 1984)。
圖 15 多元流程模式 資料來源：整理自 Kingdon, J. (1984).
問題流程 1.
在多元流程模式中，問題流程係指各式不同價值信念所提出之公共問 題解決方案競合的過程。在民主政體下，代表不同社會系統的價值信念均 需透過宣傳與遊說的方式，獲得社會群眾的支持。也就是說，問題流程關 注的是哪一些主題或議題被提出來認真討論（呂柏毅，2014；張硯凱，2011；
魯炳炎，2009；Kingdon,1984）。Kingdon(1984)的研究發現，會讓社會群眾 形成問題意象的因素來自於四個面向，分別是影響指標（indicator）、焦點 事件（focusing）、相關回饋（feedback）與問題界定（defined problem）。
政治流程 2.
政治流程的政策形成途徑係以政治運作為其脈絡，探討由各方團體所 代表的不同政治次級系統，針對政策方案的採用所產生的競合活動，
Kingdon(1984)認為，這些競合活動將受到政治局勢、利益團體與政治權力 轉移與運作的影響。換句話說，政治流程關心國家趨勢、公共意見、選舉 結果、政黨輪替或行政替換、利益或壓力團體等因素對政策形成的影響（呂 柏毅，2014；張硯凱，2011；魯炳炎，2009；Kingdon,1984）。
政策流程 3.
政策流程主要關注的範疇在針對公共問題所設計出的解決方案。
Kingdon(1984)認為政策流程有三個重要因素，分別是政策技術可行性、價 值一致性與未來的約束條件。
（三）網絡模式
網絡（Network）原為描述人際關係互動與依賴狀況的名詞，或是一群 行動主體以不同連結形成連帶關係（陳世榮譯，2013），後應用於組織間網 絡關係的研究，相關研究可見於不同領域，包括社會學、經濟學、心理學、
人類學、組織學、和資訊科技等。1970 年代開始被政治領域學者應用於政
策形成的研究，以闡述政策過程中參與者彼此互動所構成的正式與非正式 關係（丘昌泰，2000）。王光旭（2004）認為，政策形成網絡模式的研究途 徑係屬新趨勢，將政策形成理解為具有不同立場、多元利益的群體所構成 的博奕過程。網絡式的研究突破了階段論研究領域中，由上而下的威權式 政策形成模式，改以政府與多元利益群體的互動過程（劉宜君，2010）。
受到全球化的影響，社會型態和生活方式急速改變，並產生一種多元、
動態、去中心化、分權化以及非結構性的新型態網絡社會（network society）。
這樣的社會變遷，導致政策的形成無法如同過去完全以權力階層的方式進 行。有鑒於此，政策網絡開始受到公共政策學者的重視，因其能充分解釋 或反映現代多元社會的政策現象。政策網絡被視為政策場域的行動者所形 成動態、穩定與互賴的社會關係，同時也反映著在全球化的脈絡中，過去 由政府所主導的政策形成已無法獨立運作，一個政策必然包括某個政策領 域中所有的參與者，也就是說，公共與私人參與者的非正式互動，打破了 過去權力集中、科層的體制模式，轉化為去階層化、跨界、多行動主體的 場域，政府必須透過與其他行動者的合作關係，進而達成政策的形成以解 決公共問題（劉宜君，2010）。
林玉華（1999）認為，透過網絡的模式來分析政策形成有幾項優點，
林玉華（1999）認為，透過網絡的模式來分析政策形成有幾項優點，