本章分為三節，首先根據訪談資料與官方文件，分析芬蘭國家課程綱要政策 的發生原因，接著探討芬蘭國家教育署作為課綱政策的主要權責單位，與其他同 樣賦有法定課綱制定權責的利害關係人之權責劃分情況，以及歸納國家教育署課 程部門職員經歷，描繪與建構該組織的領導能力。第三節的研究焦點為分析 2016 國家課程綱要政策的制定路徑，並針對課綱政策形成模式進行討論。
另外，在第四章中，因本研究訪談期間國家教育委員會尚未更名為國家教育 署，考量訪談資料的原始性與完整性，故會出現國家教育委員會和國家教育署混 用的情況，但均表示同一單位。
從穩態走向變革：芬蘭課綱政策形成因素
第一節
芬蘭自 1970 年實施第一個綜合學校國家課程綱要，一共歷經三次課程改革，
2016 國家課程綱要政策為第四次全國性的課程改革。此次國家課程綱要改革同樣 針對芬蘭綜合學校系統的課程進行調整，調整的面向有七個，包含讓學生思考與 學習如何學習、擁有自主生活管理的能力、跨文化溝通能力、多元語言能力、ICT 能力、社會實務工作能力，以及參與建構永續發展的未來。這七個指標反映著芬 蘭人如何看待全球化下的社會變遷，以及在社會變遷過程中，芬蘭的學生應具備 何種能力。為了達到這七項指標，2016 芬蘭國家課程綱要在課程設計與教學法上 有了顯著的改變。
國家課程綱要改革的出現，可以說是芬蘭對社會結構改變所做出的一系列回 應，這一套回應可以被理解為制度場域中，行動者、結構與環境三者間的互動模 式之重新調整，包含外在環境變遷，影響到制度結構運作的樣貌，例如網際網絡 持續擴張與深化人類生活，影響師生的互動模式與學校經營，或者是行動者間的 互動關係，對制度結構產生累積性作用，逐漸改變原有的制度運作模式。換句話
說，制度性變革不應被單純歸納於任何一種背景因素，在制度邏輯觀點途徑中，
制度的轉變應被理解為場域中的行動者、結構與環境三者間的動態關係所生成的 結果，本節就以行動者、結構與環境三者間的互動模式為分析視角，翻譯 11 位受 訪者對 2016 國家課程綱要政策的看法，發現該課程改革呈現出兩種意涵：一是在 芬蘭歷史文化脈絡中，透過既有的 10 年課綱檢視制度，芬蘭政府與利害關係人持 續追蹤與回應目前教育制度中的缺失，做出一系列的政策回應。二是社會變遷引 發的新挑戰，作為芬蘭當局啟動變革的關鍵因素。
另外，芬蘭課程的改革脈絡亦和其國家創新系統有關，自 1980 年代，芬蘭藉 由 OECD 提出的國家創新系統架構，打破原先單向性的政策規劃模式，轉以多重 場域的系統位置與互動關係著眼，規劃國家科技創新發展，這套科技發展模式也 讓芬蘭課程綱要的規劃不再侷限於組織分工慣性，轉而鼓勵多方參與和擴大教師 的參與，並在 1995 年芬蘭加入歐盟後，加速多向度的國家創新系統相關政策的制 定。芬蘭國家課程綱要的設計不再僅是檢視當下教育制度的問題，還包含了透過 瞭解與評估下一個世代的社會變化情況，並以此變化所帶來的需求作為藍圖，擘 畫與建構具有引導國家發展的前瞻性課綱，以確保芬蘭社會能保持創新性與永續 發展。
換句話說，芬蘭國家課程綱要政策的出現，同時具有回應社會問題與前瞻規 劃的政策兩個重要面向。
壹、對芬蘭教育制度中待解問題的回應
自 1970 年芬蘭國家教育署訂定第一個國家課程綱要後，歷經 4 次課程改革。
第一次國家課程綱要改革發生於 1985 年，此後便大致以 10 年為一週期進行課綱 調整（如表 7）。芬蘭國家教育署的受訪者皆表示會有 10 年為一週期的檢視制度，
基本上是希望在課綱實施後，透過實證研究追蹤與分析課綱不足之處，並做出調 整。FNBE-1 指出：「毫無疑問，平等是芬蘭教育中最重要的價值，因此我們必須
帶著所有孩子一起往前走，這是為什麼我們需要不停改善問題」，也就是說，芬蘭 當局必須正視既有教育制度中不符合平等價值的問題，並提出解決辦法。
這次的課程改革就如同上次一樣，都是芬蘭檢視的模式，就是說，芬蘭教育 系統的習慣是用十年來檢視我們過去缺少了什麼，有什麼是我們做得不錯、
方向是不是有需要調整的部分…我想這次的國家課程綱要政策是具有相當高 的共識，特別是芬蘭現在處於經濟發展的問題…我們更需要去解決原先課綱 下學習成就仍落後的孩子，還有一個部分就是課綱必須要能讓我們的孩子們 俱備下一個時代所需要的能力，就是要用未來來思考未來，而不僅是現在去 思考未來、現在規劃未來的做法是不夠的。FNBE-4-20160912
表 7.
芬蘭國家課程綱要改革內容與權責性質
改革年代 改革內容 權責性質
1970 年 首次國家課程綱要 偏向中央集權
1985 年 給予地方政府較多權限 偏向地方分權
1994 年 發展校本位課程 更趨向地方分權
2004 年 國家制定全國共同發展標準 修正地方分權路線
2016 年 教學法為主軸的改革 修正地方分權路線
資料來源：文件 A-2。
在追求平等的價值的同時，課綱檢視制度的存在便是呼應如何追求平等的關 鍵機制。因此，Pietarinen、Pyhältö 與 Soini（2016）認為芬蘭教育系統能持續維 持高品質的重要因素之一即是芬蘭建立一套週期性的檢視制度，透過數據的分析，
找出課綱實施後所造成的缺失，作為新國家課程綱要政策形成的基礎。
芬蘭課綱的定期回顧與檢視，使芬蘭課綱政策的制度邏輯演變呈現持續性與 規律性，意即課改的出現並非單純的由環境影響或是行動者長久以來對制度結構 的作用而產生，還包括在一個具歷史性與共享性的脈絡中所實踐的持續與規律性 變革，因此課綱的改變對芬蘭人的意義並不僅是環境的變動或是現有制度的缺失，
還包含了「改變」本身就深植於課綱政策的文化之中，如同制度的組織記憶。
從受訪資料分析，歸納出芬蘭教育制度中，長期且待解決的問題可分為兩個 面向，分別是在地方分權的行政系統中，教育區域發展不均，以及男童學習成效 落後的情況。
一、芬蘭教育的區域落差
自 1980 年代，芬蘭的教育權責便逐漸由中央移轉至地方政府與學校，現行的 課程架構亦是呈現國家、地方與學校三級制。然而，當教育權責不再由中央統一 規劃後，雖能促使各地多元發展，卻也在各地資源條件不同的情況下，出現各地 學生學習成效差距逐漸加大的隱憂（Janne, Kirsi& Tiina, 2016）。
我先前曾在 Tampere 和 Kuopio 教書（現今在 Helsinki），會明顯感受到資源和 學生的學習不太一樣…我認為資源是一部分的影響因素，很明顯赫爾辛基的 資源就是多了一些，包括學生在課外學習時可以去的地方，赫爾辛基就有很 多的博物館、音樂會場地，那我個人覺得這是其他地方所沒有的部分…另外 我認為是老師接受到的訊息不夠多，這是我參加課綱制定後感受到的事，赫 爾辛基地區的學校之間，彼此互通的程度較高，教育局也串連很多學校形成 小組，小組之間會定期分享課程的發展。CT-20160910
芬蘭教育行政系統由中央集權轉向地方分權後，隨即面臨資源分配不均與鄉 村地區不易找到教師等問題，導致學生學習表現落差逐漸擴大，區域發展的差距 同樣體現在教師對課綱發展相關資訊的掌握程度，若是教師無法有效理解國家課 程綱要的設計與願景，則將進一步影響到學生的學習。為此，國家教育署作為課 綱制定的主管機關，其中一項重要的功能便是在課綱制定過程中，讓每個地區的 利害關係人，特別是教師能有足夠的能力發展校本課程。
國家教育委員會有自己的統計部門，所以我們可以一直關注全國各地的教育 水準…我不得不說，1980 和 1990 的課程綱要改革，給予地方政府和學校高自 治權，但從數據上面也看出一些落差…像是 Helsinki city 和 Espo 都是比較都 市的地方，發展上一直都在前端，那我們的立場是希望全國都一樣好。所以，
這次的課程綱要政策，就是 2016 年國家課程綱要其實是做一種修正，我們一 方面告訴大家，我們要往前走，另一方面國家教育委員會正在做的就是平衡
全國各地的教育發展，我們必須要制定出架構。FNBE-1-20160907
Sahlberg(2012)認為芬蘭自 1980 年代走向地方分權後，雖給予各地方自治市與 學校較大權限發展合適的課程，卻也引起區域發展不均的隱憂，即使中央政府每 年均會依照各區財政，給予不同程度的資源補助，但自 2000 年後芬蘭經濟成長趨 緩、美國次級房貸重挫歐洲金融市場，以及全球性的經濟發展陷入瓶頸，使得芬 蘭政府的財政狀況逐年惡化，進一步導致芬蘭教育預算縮減。
當教育資源逐漸減少而與堅持平等的價值理念相衝突的時候，兩者如何平衡 將影響國家課程綱要政策與相關配套措施的成效，針對資源不足與價值理念的取 捨，國家教育署的 FNBE-2 認為：
即使現在芬蘭教育預算被刪減，但我們還是努力讓芬蘭每個地方的孩子都能
即使現在芬蘭教育預算被刪減，但我們還是努力讓芬蘭每個地方的孩子都能