本研究主要以芬蘭國家教育署為研究對象，探討 2016 芬蘭課綱政策形成之模 式，以及國家教育署如何動員，以促成中央、各自治市與學校等各式組織的合作，
進而達成制度邏輯的轉變，最後讓新課綱的形成深具可行性、接受性與控制性。
為了對 2016 芬蘭國家課程綱要的制定能有充分的瞭解，本章第一節先針對芬 蘭的教育制度與行政體系進行概述，其中包含芬蘭國家教育署的組成與成立沿革，
作為本研究的先備知識；第二節則探究自 1940 年代至今，芬蘭綜合學校制度的建 構與改革，以及三次國家課程綱要政策的形成背景與實施成效，藉由芬蘭教育的 歷史發展，描繪芬蘭教育制度中特有的文化內涵；第三節的部分則梳理出傳統公 共政策形成的相關理論以及制度邏輯觀點對政策形成的詮釋視角與運作模式。
芬蘭教育制度與教育行政系統
第一節
芬蘭以高賦稅福利國家體制著稱，在此制度下，從學前教育階段到高等教育 階段皆免學費。自 1968 年起，芬蘭便逐步改變其學校制度，從分流制度改為現今 的單軌制，並強調學生自主學習、學校本位課程發展等特色（Sahlberg, 2011; Simola, 2015）。在教育行政體系方面，芬蘭是一中央、地方和學校構成的三級制教育行政 體系，在教育權責的分配上，芬蘭係以貫徹地方自治精神為核心要領，故教育事 務多由各自治市主導，屬於中央層級的教育與文化部和芬蘭國家教育署負責統籌 全國性的教育發展（Eurydice, 2010；Sahlberg, 2007）。為能掌握芬蘭國家教育署在 教育政策形成中所扮演之角色與其採用之模式，以下將先簡述芬蘭概況，再分別 針對芬蘭各級學校制度與教育行政體系加以探討。
壹、芬蘭概況 一、地理與人口
芬蘭共和國（芬蘭語 Soumi）領土面積 338,145 平方公里，約為台灣九倍大，
為歐洲第六大國。介於北緯 60 至 70 度之間。東與俄羅斯為鄰，西北與瑞典及挪 威接壤，是東歐與北歐間的橋樑，在歷史上，受俄羅斯與瑞典的影響甚钜。
芬蘭地勢緩坦，全境計有 188,000 多座湖泊，水域面積佔國土總面積約 10%，
素有「千湖國」之美譽。芬蘭境內森林遍佈，68%的國土面積被森林所覆蓋。由於 芬蘭約有三分之一位於北極圈內，有長達五、六個月之冬季，日照短暫。
根據世界銀行 2014 年的統計，芬蘭人口為 5 百 46 萬 4 千人，其中 90.4%為芬 蘭人、5.4%為瑞典人、0.03%為薩米人，其他部分則占約 4.2%。1960 年代至 2010 年，芬蘭人口呈現穩定增長，目前人口增長則漸緩（見圖 1）（World Bank, 2016）。
圖 1 1960-2014 芬蘭人口變化 資料來源：World Bank (2016).
0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014
二、政府體制
芬蘭係一從半總統制（Semi-Presidentialism）走向議會制（Parliamentary system）
的國家。芬蘭在 1919 年設計的第一部憲法，為因應當時剛結束的內戰以及國際上 與蘇聯險峻的外交關係，芬蘭總統掌握相對較多之權力。歷經多次修憲，在 2000 年，芬蘭通過憲法修正，在制度上大幅限縮總統的權力，使原先半總統制的憲政 架構朝向議會制轉型（沈有忠，2010）。。
修憲後，芬蘭的最高權力機關為議會（Parliament），是由 200 人組成的一院制 議會（Parliament），屬於多黨制。另外，芬蘭總統每六年選舉一次，得以連任兩次，
總理則由議會多數黨黨魁擔任。目前主要的政黨有中央黨（The Finnish Centre Party）、芬蘭民族黨（The Finns Party）、社會民主黨（The Social Democratic Party）、
國家聯盟黨（The National Coalition Party）、左翼聯盟（The Left Wing Alliance）、
瑞典人民黨（Swedish People's Party）、綠黨（The Green Party）與基督教民主黨（The Christian Democrats），各黨席次如圖 2。目前總理為中央黨黨魁 Juha Sipilä，總統 為來自國家聯合黨的 Sauli Niinistö（Finnish Government, 2015；The President of the Republic of Finland, 2012）。
圖 2 2015 年芬蘭議會政黨席次 資料來源：修改自 Eurydice (2015)。
貳、芬蘭教育制度
芬蘭教育制度（見圖 3）大致可分為四個階段，分別是學前教育階段、基礎教 育階段、後期中等教育階段與高等教育階段。自 2015 年起，芬蘭義務教育年限從 九年延長至十年，範圍包括學前教育階段一年與基礎教育階段九年。根據芬蘭統 計局的調查（見表 1 與圖 4），2015 年芬蘭一共有 1 百 89 萬名學生，各階段學生 人數約為基礎教育階段 54 萬人、後期中等教育約 42 萬人，以及高等教育階段的 30 萬人。
圖 3 芬蘭學制圖 資料來源：整理自 FNBE (2015).
表 1. 資料來源：整理自 Statistics Finland (2016a).
圖 4 芬蘭各教育階段資料 資料來源：Statistics Finland (2016b).
0
600000 542932
103914
321736 302478
39041
8185 15017 1420
2633 414 252 41
學生人數 教師人數 機構數目
一、學前教育階段
2015 年以前，芬蘭學前教育是提供給 6 歲學童接受義務教育前的預備教育，
係屬非義務教育階段，就學與否根據家長意願，不過約有 98%的家長都會選擇將 學童送到學前教育機構就讀。自 2015 年 8 月起，芬蘭義務教育自基礎教育階段向 下延伸一年，因此，目前芬蘭全國的學童皆需至學前教育機構就讀（Simola, 2015）。
絕大多數的自治市都會在其區域內的綜合學校設置附屬一年的學前教育班，
以提供學童銜接基礎教育。1996 年起，芬蘭國家教育署亦針對學前教育階段制訂 核心課程，並將其課程原則訂為發展個性、主動學習（劉豫鳳，2013；Korkeamaki&
Dreher, 2011; Simola, 2015）。
二、基礎教育階段
芬蘭基礎教育為期 9 年，即學童必須在 7 歲進入綜合學校（comprehensive school）
就讀，並在 16 歲畢業。根據聯合國教科文組織的國際教育標準分類（International Standard Classification of Education, ISCED），芬蘭基礎教育階段係屬 ISCED1 與 ISCED2，即涵蓋初等教育與前期中等教育階段（Eurydice, 2010）。2015 年，芬蘭 約有 54 萬名學童在 2,498 所綜合學校中求學（Statistics Finland, 2016a）。
1994 年芬蘭當局決定減少對地方辦學的干預，透過芬蘭國家教育署制定綜合 學校核心課程，而各自治市教育委員會與學校可以根據國家教育署制定的課程綱 要，發展地方與學校的課程（陳之華，2008；Valijarvi, 2003）。
1998 年頒佈了《基礎教育法》，確立芬蘭教育的宗旨是不讓學生的學習處於 成績壓力下，反倒應該滿足孩子們天生的求知欲，循序漸進地教授知識和技能，
促進學生的自主學習能力（Simola, Rinne& Kivirauma, 2002）。
基本上，綜合學校中一至六年級的教學內容大致相同，多以基礎學科為主，
且不開設選修課程，不過學校仍可發展特色，靈活安排授課時數。七到九年級階
段，將一學年分成二至六個學習時期。另外，將每個學科分化為若干模組課程，
並開設多樣的選修課程。透過此課程設計，學童可以適性發展，自行選課，不受 年級的限制（王麗雲、徐銘璟，2015）。為使學童都能挑選合適的課程，各校均設 有學生諮詢顧問，協助學生處理學習、升學與未來投入勞動市場的問題。值得一 提的是學生經過九年義務教育後，可自願續留學校進入第十年級，費用由政府負 擔（Eurydice, 2010; Simola, 2015）。
在芬蘭，結束為期九年的義務教育階段後，並未有任何升學考試。進入後期 中等教育階段的升學機制是採用學生志願升學制，即透過學生志願排序，決定未 來就讀的機構類型（Eurydice, 2010）。
三、後期中等教育階段
芬蘭的後期中等教育階段包含普通與職業高中，亦是芬蘭教育體制中的分流 機制起點。普通與職業高中兩者皆提供 16 到 19 歲學生 3 年的課程，不過課程內 容有明顯差異，普通高中偏向學術課程類型，並以通過畢業會考（Matriculation Examination）為目標(Caldwell& Harris, 2006; Eurydice, 2010; Simola, 2015)。芬蘭各 普通高中由自治市管理，而各自治市均會協助各區域內學校發展學校本位課程 (Valijarvi, 2003)，此外，普通高中的課程安排係採不分年級的課程體系（賴鳳照，
2007；Finnish Matriculation Examination, 2016）。
職業高中則是以職業課程為主，學生在校可修習多達 70 餘種職業證照，學習 期間可與雇主簽訂契約接受學徒訓練，完成後接受能力本位測驗，以證明其具備 相關職業技能（陳照雄，2007）。依照學生學習模式，芬蘭的職業高中可分為兩種 類型，第一類型是以課程綱要為授課原則的職業學校，另一種類型則是強調實習 制度，不過凡是在職業學校就讀的學生，均以獲得職業證照為目標（賴鳳照，
2007）。
2000 年，芬蘭職業學校和普通高中學生人數比率為 55.3%比 44.7%，但到了
2009 年時已增加至 68.8%比 31.2%，亦即技職教育學生人數比率明顯增加（表 2）
(Stenström& Virolainen, 2014)。
表 2.
芬蘭後期中等教育階段各機構學生人數比率 類型
年度
職業高中 普通高中
男生 女生 平均 男生 女生 平均
2000 -- -- 55.3% -- -- 44.7%
2006 68.6% 62.5% 65.4% 31.4% 37.5% 34.6%
2009 72.2% 65.7% 68.8% 27.8% 34.3% 31.2%
資料來源：Stenström& Virolainen (2014).
四、高等教育階段
Simola（2015）認為芬蘭高等教育機構大致可分為兩種類型，分別是大學
（university）與職業教育體系的技術學院（polytechnic）。大學部分皆為公立，而 技術學院則多為私人設立。公立系統的高等教育機構教育經費由教育與文化部負 責，不過亦有部分涉及產學合作與前瞻性研發計畫是由芬蘭科學院提供經費
（Eurydice, 2010）。
（一）大學
在芬蘭，所有大學皆屬公立，由中央政府提供約 70％的經費。芬蘭各 大學擁有高度自治權，具有決策自主性。主要任務在於科學研究，重視提 升研究的自由及科學和藝術教育。根據 2009 年通過的新大學法（the new Universities Act），大學的法律地位是獨立於公法或私法之下的公共基金會，
此定位表示大學雖接受政府之經費挹注，但又能獨立於政府的控制，致力 於學術發展。
芬蘭的大學均授予學士、碩士與博士學位，亦可在取得碩士學位後兩
年內先取得準博士學位（Licentiate’s degree），再進修博士學位；學士學位 大約需三至四年的時間，主要依課程而定（吳淑娟，2009；Eurydice, 2010）。
（二）技術學院
職業教育體系的技術學院亦屬高等教育機構，其功能在於針對勞動市 場需求進行專業人員之培訓，著重就業力之培養，進行研發、支持指導和 區域發展之緊密結合，技術教育強調商業、工業和服務業之間密切的聯繫，
重視在區域性的發展（吳淑娟，2009）。
技術學院畢業的學生與一般大學畢業生同等學力，屬於學士學位，並
技術學院畢業的學生與一般大學畢業生同等學力，屬於學士學位，並