第三章 行政不法「行為數」判斷標準之不同見解
第一節 學說見解
壹、意思責任說
意思責任說認為，一切違法行為之制裁，莫不以可歸責於行為人之責任為依據
，對於違反行政法上義務之處罰，自亦應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為 前提。因此，基於意思責任原則，自應注重於行為人違反行政義務之故意與過失意 思，而以行為人故意違反行政義務之意思多寡，或注意義務違反之多寡，作為判斷
「一行為」或「數行為」之依據18。
意思責任說主張以行為人之主觀意思是否同一來判斷不法行為之個數，如行 為人主觀上之意思為同一時，則認為是「一行為」；反之，則為「數行為」。國內 學者有認為以「同一違法意思」作為判斷標準，對於稅捐秩序罰各種競合類型之處 罰時，可提供較具體之可操作性。此時所謂「同一違法意思」係指「違章行為人違 反個別稅捐繳納義務之意思」19，亦即依個別稅法關於課稅期間或構成要件該當次 數，劃分行為人主觀之同一違法意思，並按劃分之結果界定稅捐違章行為之個數，
進而從一重處罰或併罰之。
貳、構成要件說
此說係以「法規構成要件」是否同一，作為不法行為數之主要判準。構成要件 實現觀點，係以違反行政義務行為係對於行政罰之處罰構成要件予以實現之角度，
18 參見陳文貴，前揭書（註 6），頁 148-149。
19 參見黃俊杰，《行政罰法》，台北：翰蘆出版，2006 年 3 月，頁 140-141。
認為決定違反行政義務行為係「一行為」或「數行為」，應以行為人現實所實現的 構成要件次數多寡，作為決定行為之單、複數。對於違反行政義務行為之處罰，乃 繫諸於行政罰構成要件之實現，因此，依行為人客觀上所實現行政罰構成要件次數 之多寡，藉以判斷係「一行為」或「數行為」20。
參、法規目的說
此說又有稱為「管制（處罰）目的說」或「行政目的說」、「義務違反說」。
認為行政罰法上之「行為」並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為
「行為規範」所形成的「行政義務個數」來判斷行為的個數。因為透過行政法的規 定，人民在各種行政目的下，具有不同形式的作為與不作為義務，而該義務皆以人 民之外部行為為規範對象，其內部意思如何，均非所問，此大異於刑法上之行為必 須以「犯意」為其行為要素21。從而，在「一行為」的認定，就非如刑法般，單純 從違反義務人的行為觀察之，仍必須顧及到行政機關對當事人所命或所禁止之行 為而定，亦即判斷之依據並非在於「對外表露行為」，而是在於實施該行為後有無
「違反不同法規之行政義務」，一事實行為如分別違反不同法律規定者，即非屬一 事或一行為，應分別處罰22。
再者，行政法具有合目的性與技術性，故行政法上之行為可透過時間、空間、
立法目的，甚至由立法技術予以量化，並在法律上予以擬制。亦即，行政不法行為 的個數，最客觀的方法，莫如法律的擬制，而在法律未擬制的情形下，則依照「立 法目的」及「法規範義務」的態樣，判斷行為義務的個數23。分述如下：
20 參見陳文貴，前揭書（註 6），頁 149。
21 參見李惠宗，《行政罰法之理論與案例》，台北：元照出版公司，2005 年 6 月，頁 99-100。
22 參見蔡震榮/鄭善印，《行政罰法逐條釋義》，台北：新學林出版公司，2006 年 1 月，頁 55 以下。
23 參見李惠宗，前揭書（註 21），頁 100。
一、立法技術上直接擬制
指立法技術上直接以時間、空間、行為類型或違反行政法義務所產生之法律效 果，而擬制其行為之個數。
在時間方面，道路交通管理處罰條例（2002 年 7 月 3 日）第 85-1 條規定，違 規停車於同一地點，以每二小時為一違反行政法義務之行為；又連續超速行為，法 規可以規定每六分鐘各視為一個獨立的超速行為。在空間方面，最高行政法院 77 年判字第 1307 號判決即認為：「同一樣式之廣告於兩個不同之處所張貼，自屬兩 次違規行為，依法應分別處罰。」 又同院 80 年判字第 351 號判決稱：「廢棄物清 理法第 12 條之立法意旨，在維護定著物之不被污染，若污染定著物二處以上時，
應按被污染定著物之處數，分別處罰，至其行為是否基於同一動機、目的或概括意 思與行為個數無關，行政罰與刑罰之性質不同，刑法第 55 條、第 56 條之規定，於 行政罰並不適用。」即係以空間擬制行為個數24。
在法規中，也往往將同一類型行為予以集合，而構成行為之類型，因此也可以 成為行為義務的類型，從而違反該類型義務的個數，即為行為之個數，此種類型在 條文中，往往以列舉「款」的方式作為處罰之條件，透過法律擬制為一種義務，例 如道路交通管理處罰條例（2005 年 2 月 5 日）第 43 條規定：「汽車駕駛人，駕駛 汽車有下列情形之一者，處新臺幣六千元以上二萬四千元以下罰鍰，並當場禁止其 駕駛：一、在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車。…五、拆除消音器，或以其他 方式造成噪音。」如果某甲駕車，拆除消音器，又同時蛇行，可同時處以兩次處罰
，因為立法技術上，已將不同類型的行為分別規定成兩個違反之態樣，但如果某甲
24 參見李惠宗，前揭書（註 21），頁 100-101。惟亦有認為行為人在密接的相近時間、地點，張貼 數則違規廣告，實務上均依廣告所「污染的定著物個數」加以處罰，顯然係採構成要件實現面之 觀點，認為行為人污染一個定著物時，即實現一個行政罰之構成要件，參見陳文貴，前揭書（註 6），頁 149。
駕車除蛇行外，另作飛越行駛，則僅能認為同一行為，因「在道路蛇行，或以其他 方式危險駕車者」，在立法技術上，已經被認為是同一行為25。
此外，違反行政法義務行為所產生之法律效果，亦可作為擬制所考慮之要素，
例如食品衛生管理法（2000 年 2 月 9 日）第 32 條第 l 項規定，其構成要件為「違 反食品不得為醫療效能之宣傳及廣告」，且在條文後段明示：「對其違規廣告，並 得按次連續處罰」，揆其規範意旨，乃是考慮到廣告之效力是依其使用之傳播媒體 決定，而每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告或一次宣傳即有其單一之危害性 產生，而有獨立處罰之必要與價值26。
二、以立法目的為標準
立法目的係法規之精神，法規目的之不同，從而可作為行為義務個數之標準。
由此可以導出一項消極判斷的準則，即作為義務與不作為義務，分別屬於不同義務
。亦即某一狀態，同時由作為與不作為義務構成，且分別該當於不同法規，不可視 為違反單一義務。至於法規目的如果相同，只是規定方式不同，本質一行為即不可 被量化為數行為，例如電子遊戲業者讓未滿 14 歲的兒童進入遊玩，同時觸犯電子 遊戲場業管理條例第 17 條與少年兒童福利法第 28 條規定，因為此兩條之立法目 的相同（保護青少年），故此時並非違反數行為，屬於典型之法條競合27。
肆、參照刑法行為類型說
此說認為行政罰法上之行為概念，與刑法上之行為概念，基本上應無不同。因 此，在刑法上對於如何判斷一個或多數行為所發展出之原則，亦可供行政罰法之參 考。而介於單一行為與多數行為間之界限，行政罰法適用之原則亦與刑法並無明顯
25 參見李惠宗，前揭書（註 21），頁 102。
26 此為最高行政法院 93 年判字第 1174 號判決見解。另參見李惠宗，前揭書（註 21），頁 105。
27 參見李惠宗，前揭書（註 21），頁 106-108。
之差異28。
而所謂的「一行為」，參考德國違反秩序罰法及學說見解，又可區分為「自然 的一行為」及「法律的一行為」：
一、自然的一行為
指行為人僅有一個動作，或雖有數個動作但彼此間具有緊密連接的時間與空 間關係，從客觀第三人角度觀察，此數個彼此密接的動作，可以認為係同一行為者 而言。個別的行為必須根據朝向同一意思方向之單一意思，至於行為人主觀上是否 出於單一的行為決意，或是一項整體故意，則非所問，典型的例子，如持續超速駕 車29、連續闖越數個紅燈。
「單一行為」，並不以必須同為作為或不作為的動作為限，只要彼此具有內在 關聯性的作為與不作為之間，亦得成立，例如行為人為免申報稅捐之義務，而提出 錯誤之資料30。故意與過失同時存在的情形，亦同，例如行為人因過失而不知駕駛 未經許可之車輛，且故意不遵守行車速限之規定31。
對於多數法律明令要求應作為而不作為者，是否可以構成行為單數，則必須以 行為人所欲達成之行為，皆為同一目的服務為限，例如對於多數受僱人同時不申報 稅額，致造成漏稅結果。反之，則縱使這些不作為是發生在同一時間內，仍應為法 律意義的多數行為32。
二、法律的一行為
指結合多數自然意義動作成為單一行為，由於此種單一行為僅構成一次性違
28 參見洪家殷，前揭書（註 6），頁 219。
29 參見陳志龍/鄭文中，前揭文（註 3），頁 11；洪家殷，前揭書（註 6），頁 222。
30 參見陳志龍/鄭文中，前揭文（註 3），頁 11。
31 參見洪家殷，前揭書（註 6），頁 222。
32 參見陳志龍/鄭文中，前揭文（註 3），頁 11；洪家殷，前揭書（註 6），頁 222。
法，因此應該只受一次處罰。換言之，法律意義一行為評價重心在於行為人違背立 法者價值決定（法律）之次數，多數動作被立法者以單一評價所涵蓋。依其性質之 不同，法律的一行為，又可區分成以下行為33：
1. 構成要件上一行為：指多次實現同一構成要件之行為，而法律上將多數行 為評價為單一，例如因營業而多次無權使用職業標誌。如法規規定以行為 人之意圖為其構成要件者，則客觀上實現該一意圖之行為，亦可與其他構 成要件之行為合為「構成要件上一行為」34。
1. 構成要件上一行為：指多次實現同一構成要件之行為，而法律上將多數行 為評價為單一，例如因營業而多次無權使用職業標誌。如法規規定以行為 人之意圖為其構成要件者，則客觀上實現該一意圖之行為，亦可與其他構 成要件之行為合為「構成要件上一行為」34。