第二章 行政不法「行為數」判斷標準不明之現象及問題
第二節 行政不法「行為數」判斷標準不明所造成之問題
第二節 行政不法「行為數」判斷標準不明所造成之問題
由於行政不法行為數之判斷標準不明，不僅造成認定上之困擾，相關機關及人 民皆感無所適從，且由法治國觀點，亦將衍生以下問題：
壹、違反「平等原則」
平等原則為現代國家憲法上之重要原則，我國憲法第 7 條：「中華民國人民無 分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，乃支配國家各部門職權 行使之原則，不僅行政機關、司法機關適用法律之際應予遵守，即立法機關於制訂 法律時亦不得有所違背10。憲法第 7 條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上 平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之 處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇11。因之，行政程序法第 6 條亦明定：「
行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，行政處罰乃行政行為之一種，自有 該規定之適用。
上節所引數例，顯示行政法院在若干實例上，對於行政不法「行為數」的判斷
，有著相同或類似事件卻存在不同認定結果之現象，亦即本質上相同之事物卻為不 同之處理，此已構成差別待遇，有違平等原則。
尤其嚴重的是，現行法制對於行政不法行為之裁罰，係交由主管行政機關為之
，但受過嚴格法學訓練的司法機關，尚且對於「行為數」之判斷會產生分歧，又如 何期待一般行政機關可以正確適用？原本「行為數」的認定，應是一種法定、客觀 之標準，如今則因為標準不明，行政機關又可以先自行認定，並據以裁罰，則所謂 的標準，已演變成為「行政標準」、「主觀標準」，難保不發生「恣意」、「濫權
」的結果。而且因為不同行政機關的「主觀認定」，將會有不同的行政罰「行為數
」之差異，造成「行為數」的認定，變得非常地不穩定，此顯然違反「平等原則」12
。
10 參見吳庚，前揭書（註 2），頁 72。
11 參見大法官釋字第 666 號解釋理由書。
12 參見陳志龍/鄭文中，前揭文（註 3），頁 24-25、49-50。
貳、架空「一行為不二罰原則」
「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，係指就人民同一違法行 為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行 追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰。
我國憲法並無類如德國基本法「雙重處罰禁止原則」或美國法「雙重危險禁止 原則」之明文規定，因此我國學說在援引上開原則時，多數以歐陸法上之「ne bis in idem」，或美國法上「double jeopardy」原則闡述，並引用德國基本法第 103 條第 3 項規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰
」，及美國聯邦憲法增修條文第 5 條規定：「受同一犯罪處分者，不得令其受兩次 生命或肢體上的危害」，為其立論依據。但我國學者援引後，卻有「一行為不二罰
」、「一事不二罰」之不同解譯13。
按大法官釋字第 604 號解釋稱：「道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管 理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。依中華民國 86 年 1 月 22 日增訂公布 第 85 條之 1 規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第 56 條第 1 項各款而為違規停 車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存 在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以 強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定 其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生『一行為二罰
』之問題，故與法治國家『一行為不二罰』之原則，並無牴觸。」已明確使用「一 行為不二罰」乙詞作說明，惟實務上仍常見以「一事不二罰」稱之14。
13 參見陳文貴，前揭書（註 6），頁 107-108。
14 大法官許玉秀於此號解釋之不同意見書中，亦表示所謂的「一事」，究竟何所指？在德國基本法 第 103 條第 3 項規定的同一事實（Tat）只受一次處罰，其中同一事實的概念，始終是討論的重 心，德國憲法文獻的說明當中，只有一點是清楚的：這個「事實」的概念與德國刑法想像競合（事
一般認為，「一行為不二罰原則」，在我國具有憲法上的法位階15。一行為不 賴保護原則（Der Grundsatz des Vertrauenschutz）之精神，保障人民對於國家 之行為，具有可信賴的預測性。植基於此，人民之一次違法行為既已受到國家法律
實單一）及實質競合（事實多數）的「事實」並不完全相同（nicht identisch）。如果就程序法 上一事不再理的意義而言，一事就是一個案件，一個案件當然未必是一個行為，但是案件是否是
16 Vgl. Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1999, 12.Aufl., S.108. 轉引自陳文貴，前揭書
（註 6），頁 115。
17 參見陳文貴，前揭書（註 6），頁 115。