第一節 研究動機及研究目的
壹、研究動機
對於一個行政不法行為，如同時違反數個行政法規，或同時違反刑事法及行政 法規時，能否予以併罰的爭議，雖已隨著 2005 年 2 月 5 日公布，2006 年 2 月 5 日 施行之「行政罰法」第 24 條、第 26 條，明白揭示「一行為不二罰」原則1，而暫 告平息。然而，如何判斷行為人之行為究屬一個或數個不法行為，則仍有爭議，迄 今尚無定論。
不論是刑法上的處罰，抑或是行政法上的處罰，雖然規定的法律有所不同，但 就被處罰的行為人而言，對於其所為的「行為」，在行為數的認定，皆應有客觀標 準，不應有所差異。不過，我國以往行政法學說及實務上，受到行政犯與刑事犯區 別理論之影響，一遇到共犯、時效、責任能力、行為態樣等問題，一律以行政罰不 適用刑法總則之規定，而方便行政犯的成立，俾有利所謂「行政目的」的達成2。
1 行政罰法第 24 條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高 之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除 應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，
如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法 上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」同法第 26 條規定：「一行為 同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行 政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免 訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」
2 吳庚認為，所以形成這種法制現象，除受外國（指德、日二國）學說影響外，尚有兩項原因：一 是各方欠缺法治國家的素養，凡事都偏向獨大的行政權；其次是配合既存的實定法，例如違警罰 法賦予警察機關裁決限制人身自由的權力，又一概不許違警人提起行政訴訟，為使這類立法具有 正當性，學說上自有必要將之定性為違警罰或行政罰免受刑法甚或憲法上原則的拘束。參見吳庚，
《行政法之理論與實用》，增訂十二版，台北：三民出版，2012 年 9 月，頁 461-462。
因此，對於行政不法行為的單、複數之認定，在國內就有兩種截然不同的詮釋 方法論述。第一種理解模式，主要是依循刑法學理對「一行為」的認定，亦即此種 見解認為，行政罰法上之行為概念，與刑法上之行為概念，基本上應無不同。職故
，在刑法上對於如何判斷一個或多數行為所發展出來之原則，亦可供行政罰法之參 考。而介於單一行為與多數行為間之界限，行政罰法適用之原則，亦與刑法相同。
至於另一種理解模式，則是不問行為人的意思決定單一與否，而直接以其行為所違 反之法律的「管制目的」之個數，決定行為的單一性。簡言之，此種思考模式已經 與刑法學理上關於「一行為」的認知，顯然不同3。
尤其近年之司法院大法官釋字第 604 號解釋，對於外觀上單一之違規停車行 為，肯定立法者得以法律擬制或授權行政機關以連續舉發的方式，將之切割成為數 行為，進而予以多次處罰，而認為「不生一行為二罰之問題」，係在既有的行政不 法行為數判斷爭議外，又形成「新的爭議」，也因此引發學界的諸多討論4。
行為數的認定，乃是對不法行為處罰之基礎，也是有無「一行為不二罰原則」
適用之前提，但國內學說及實務對此卻始終處於見解分歧、混沌不明的情況，實有 檢討、釐清之必要。
貳、研究目的
3 參見陳志龍/鄭文中，〈刑法與行政法的處罰行為數認定之差異—兼探討「先行政後司法」、「先 行政後刑法」、「行政機關決定行為數」與「法治國人權保障」等法社會學背景〉，刑事法雜誌，
第 52 卷第 1 期，2008 年 2 月，頁 6-7。
4 例如：程明修，〈若世界實有者，即是一合相—大法官釋字第 604 號解釋簡析〉，台灣本土法學 雜誌，76 期，2005 年 11 月，頁 215 以下；蔡震榮，〈論釋字第 604 號解釋對交通裁量之影響〉，
台灣本土法學雜誌，78 期，2006 年 1 月，頁 31 以下；洪家殷，〈違規停車連續處罰相關問題之 探討〉，月旦法學雜誌，129 期，2006 年 2 月，頁 179 以下；林明昕，〈從德國法制之比較論行 政罰法中之「單一行為」概念〉法務部委託研究計畫，台北，2007 年 12 月，頁 73 以下；劉建宏，
〈大法官釋字第 604 號解釋之研究－行政罰法上「單一行為」概念之探討〉，臺北大學法學論叢，
64 期，2007 年 12 月，頁 1-23；陳志龍/鄭文中，前揭文（註 3）。
本文之研究目的，在於整理、分析當前行政不法「行為數」判斷標準之各項學 說、實務見解；進而探討對於「行為數」之認定，行政罰與刑事罰的標準應否不同
？應如何認定較為妥適？期能有助於改善行為數問題在現行實務上所產生之困擾
，並提高人民之預見可能性，避免因此遭受雙重（甚至多重）處罰之危險。
第二節 研究問題之提出
本文主要探究之問題，乃對於行政不法行為數之認定標準，學理及司法實務上 所採用之方法有哪些？各種認定標準存在什麼問題？又應以何種認定方法較為妥 適？而與上述核心問題相關之其他事項，如「一行為不二罰」原則、刑事不法與行 政不法之行為本質上有無差異等問題，亦將附帶略述。
第三節 研究範圍及研究方法
壹、研究範圍
在行政不法領域，涉及到以下三個不同層次的概念：第一，「行為單數/複數
」之概念；第二，「行政不法行為競合」概念；第三、「罰鍰及其他種類行政罰之 裁量問題」（加重、減輕問題，行為人態度問題）5。本文所研究者，乃前述第一層 次，即「行為單數/複數」的認定問題，至於「不法行為之競合」6及「裁量處罰」
5 參見陳志龍/鄭文中，前揭文（註 3），頁 43。
6 行為之競合包括「想像競合」、「法律競合」及「實質競合」等。「想像競合」指一個違法行為 同時實現數個法規構成要件；「法律競合」指行為人所實施之一個行為，形式上雖實現數個構成 要件，但處斷上僅能適用其中一個法條或構成要件，而排除其他法條或構成要件之適用；「實質 競合」則指行為人以數個意思決定而為數行為，進而實現數個構成要件。詳請參見洪家殷，《行 政罰法論》，增訂二版，台北：五南出版，2006 年 11 月，頁 233 以下；陳文貴，《行政罰競合 理論與實務—雙重處罰禁止論》，台北：元照出版，2012 年 9 月，頁 209-242。。
問題，則不在本文研究範圍內。
貳、研究方法
本文擬由法釋義學角度進行分析。亦即對法律構成要件之法律概念加以解釋，
俾發現寓存於法律中，合乎規範意旨的意義。而解釋方法則有：「文義解釋法」，
即經由文字、用語及字義來界定法律概念可能之射程範圍；「歷史解釋法」，乃以 法律制定過程為檢討素材，以探求立法者之本意；「體系解釋法」，乃以法條的功 能及在整個法制中的地位為基礎，以解決法條相互間矛盾所形成的規範衝突；「目 的論解釋法」，即探求法規範本身所欲規整之事物的本質為何，以發掘其客觀目的 之所在等。
基上，本文主要之研究方法為「文獻分析法」，即蒐集相關書籍、期刊、學術 論文等，依所得資料進行整理研究，將其論點加以歸納，分析行政不法行為行為數 之認定模式。其次並運用「案例分析」，篩選國內若干重要之實務爭議案例，與相 關理論進行比較分析，以瞭解實務之處理模式為何。
第四節 本文結構與章節安排
本論文第一章說明研究動機、目的、研究範圍與研究方法等。此後依「觀察」
、「分析」、「檢討」、「解決」四個步驟，依序展開。第二章說明當前行政不法 行為數判斷標準不明之現象及其衍生之問題；第三章分析國內學說與實務上，對於 行政不法行為數判斷標準之各種不同見解；第四章則針對前述各種判斷標準進行 檢討，並提出本文認為較為妥適之判斷模式；第五章係檢討目前實務上關於行為數 認定的若干爭議問題。最後於第六章結論中，說明本文之研究發現。
第二章 行政不法「行為數」判斷標準不明