實務見解

壹、以主觀違法意思為準

早期行政法院見解，係以行為人主觀之意思是否同一，作為判斷不法行為數之 標準。

例如（最高）行政法院 24 年判字第 71 號判例謂：「人民違反法令所定之義務

，該管官署對之而科以一定之制裁，應以所發生之行為為標準。如其所為之數個行 為，均係基於一個意思所發動，而無獨立之性質，則雖有目的與手段之不同，亦僅

35 參見陳敏，《行政法學總論》，五版，台北：新學林出版，2007 年 10 月，頁 718-719。

36 參見林錫堯，前揭書（註 34），頁 55。又學說上亦有

為組成違反義務行為之個別動作，仍應視為一個行為」。同院 45 年判字第 4 號判 例亦認：「私運貨物，如係同一貨主，以一行為而將私貨分藏數處，雖查獲有先後 之分，但其私運既屬同一之意思與行為，應受一次之處罰」。

貳、以法條所保護之法益為準

認為法條規定所欲保護之法益不同，即屬不同之行為。

例如最高行政法院 96 年度判字第 1227 號判決，就虛報進口貨物事件，認為：

「貨物稅條例及營業稅法分屬不同領域，其立法之目的、稅目及保護之法益各不相 同，處罰之目的亦各異，被上訴人以處分書處偷漏營業稅額 3 倍之罰鍰及貨物稅 漏稅額 5 倍之罰鍰，並無違背一事不二罰之法理」。

再者，最高行政法院 97 年度裁字第 4068 號裁定，亦謂：「一事不二罰之立法 本旨，所重視者實非物理意義之行為，而是規範意義下之法益侵害。因此侵害單一 法益者，若該法益受到不同法規範之重保護，固然不應受到重法規範之重複報 應或矯治。但侵害多重法益者，在規範上即應評價為多個行為，而受到多重之懲處

。實則本案刑事判決論定之詐欺取財罪名及其諭知之刑度，都不足以對應涵蓋上訴 人所侵犯之全部法益」³⁷。

參、以法規構成要件為準

認為行為人之行為，同時符合不同法規之構成要件時，因各該法規之構成要件 不同，因此應屬不同之行為。

例如行政法院 85 年判字第 1988 號判決謂：「稅捐稽徵法第 44 條規定以營利

37 該案例之事實為行為人虛報健保醫療費用，除由法院判處詐欺取財罪外，另經中央健康保險局 處予罰鍰及停止特約 3 個月，繳回 8 百多萬元醫療費用，再由苗栗縣政府以違反醫師法為由，處 以停業 6 個月及接受額外 20 小時醫學倫理與法學繼續教育。

事業依規定應給他人憑證而未給與，應自他人取得憑證或應保存憑證而未保存為 構成要件，屬行為罰，而營業稅法第 51 條第 1 款規定為漏稅罰，以未依規定申請 營業登記而營業為構成要件，二者構成要件截然不同，自非屬同一行為。則以個別 之行為分別觸犯二種處罰之規定者，應併予處罰，並無一事不二罰法理之適用」。

同院 91 年度 6 月份庭長法官聯席會議決議³⁸，亦採此見。

又行為人於都市計畫第三種住宅區內擺設賭博性電玩之事件，臺北高等行政 法院 91 年度訴字第 1665 號判決認為：「原告因於系爭建築物內供其母擺設電玩，

違反電子遊戲場業管理條例第 16 條之規定，復違反都市計畫法及臺北市土地使用 分區管制規則，彼此間管制作用不同，原告違法行為並非一個，其課罰對象一為商 業管理違法行為，一為都市計畫違法行為，兩者違法及處罰性質、構成要件皆不相 同，要無一事不二罰原則之適用至明。」本案經最高行政法院 93 年度判字第 1226 號判決予以肯認。

肆、以立法意旨或處罰目的為準

認為各行政法規範，立法者皆係透過處罰規定，以期達到一定之立法目的或管 制目的，因而若法規之處罰目的不同，即應構成不同之行為數。

例如最高行政法院 93 年判字第 1174 號判決即認為：「行政法上所謂『一事』

或『行為』，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。因此，分別違反變更使用 及超過登記經營範圍之一事實行為，即非屬單純一事，或一行為，應分別處罰，無 一事不二罰法理之適用。上訴人使用系爭建築物經營商業，就建築物之使用言，有 遵守建築法第 73 條規定之義務，就商業之經營而言，依商業登記法第 8 條第 3 項 規定，上訴人有按其申領之營利事業登記證所登記之營業項目營業，不得經營其登

38 該決議內容參見本文第 6 頁。

記範圍以外營業之義務，上訴人在系爭建築物經營登記範圍外之營業，另有違反商 業登記法規定之行為。該二種上開違反規定之行為，構成管制目的不同之建築法與 商業登記法之不同處罰要件，應合併處罰」。同院 92 年判字第 1290 號、93 年判 字第 1310 號、93 年判字第 1694 號判決意旨亦同。

又如高雄高等行政法院 96 年度訴字第 82 號判決謂：「菸酒管理法之立法目 的在於健全菸酒之管理，與菸酒稅法之立法目的在於菸酒稅捐之徵收，各有其立法 上之考量；行為時菸酒管理法第 33 條第 1 項第 2 款及第 54 條第 1 項係對於酒類 製造業者或進口業者未於酒之容器上正確標示產品種類所為之處罰，以達有效管 理菸酒之目的；而菸酒稅法第 8 條、第 19 條第 7 款係因有漏稅之事實始予補稅及 裁罰，藉以遏阻納稅人心存僥倖而逃漏稅捐，二者之性質及構成要件各別，處罰之 目的亦互不相同，乃不同行為各自符合處罰之要件，屬數違法行為，併予處罰，亦 不生違反一事不二罰原則之問題。」該案亦經最高行政法院 97 年度裁字第 426 號 裁定予以維持。

伍、以行為態樣有無不同為準

實務上亦不乏以行為態樣（作為或不作為）是否相同，而判斷違反行政法上義 務之行為個數。

例如臺北高等行政法院 95 年度訴字第 3327 號判決謂：「補習及進修教育法 第 24 條第 1 項未依法申經核准立案，而以補習班名義擅自招生之處罰，係對違反 不作為義務( 禁止規定) 之制裁，而建築法第 77 條第 3 項、第 5 項供公眾使用之 建築物未辦理公共安全檢查簽證及申報手續，依同法第 91 條第 1 項第 4 款之處罰

，則是對違反作為義務之制裁，亦即兩者之處罰對象一為作為，一為不作為，兩者 復無違反作為義務之行為，同時構成違反不作為義務之一部分，或為其方法行為之

關係，自非同一行為」。

又如臺中高等行政法院 95 年度訴字第 560 號判決亦認為：「於網路刊登酒類 廣告未標示警語且建置網路販賣機制，核有刊登酒類廣告未標示警語之不作為，及 建置網路酒類販賣機制之行為，核屬二行為，分別違反菸酒管理法第 31 條及第 37 條之規定。觀之上開二條文分別規定於該法第四章『產製、輸入及販賣』及第五章

『菸酒標示及廣告促銷管理』益明，二者行為樣態不同，並非一行為」。

陸、綜合判斷法

法務部 96 年 11 月 7 日法律字第 0960035553 號函釋，試圖綜合各項因素來判 斷行政不法行為之個數，認為：「按行政罰法第 24 條所定『一行為』，包括『自 然一行為』及『法律上之一行為』。至於違法之事實是否為『一行為』，乃個案判 斷之問題，並非僅就法規與法規間之問題，或抽象事實予以抽象之判斷，而係必須 就具體個案之事實情節，依據行為人主觀的犯意、構成要件之實現、受侵害法益及 所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義

、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之」³⁹。最高行政法院 101 年度判字 第 588 號判決亦同此見解。

39 林錫堯，前揭書（註 34），頁 51，同此見解。

第四章 行政不法「行為數」判斷標準之檢討