第四章 東協區域中立化概念的調適
第一節 安全機制的轉變－東南亞區域論壇
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第四章 東協區域中立化概念的調適
第一節 安全機制的轉變－東南亞區域論壇
後冷戰時期東協最代表性的安全機制建構乃1994年所成立的東協區域論壇，
建立一個以東南亞區域中、小型國家為主導的安全機制論壇，促使區域外部重要 國家美國、中國與日本最大程度的參與，針對亞太區域的安全議題進行多邊對話。
相較於過去冷戰時期「建構中立區」的目標，由區域《和平、自由和中立宣言》
所建構的中立區，乃「被動」的反對區域內部與外部任何形式的干預行為，藉由 區域「內向性」的認同凝聚形塑「區域韌性」輔以和美國建構的「雙邊」關係維 繫區域穩定；而東協區域論壇所提出「合作安全」（cooperative security）的概念 似乎取代了冷戰時期的「中立區」思維，以追求「外向性」的涵蓋外部強權國家，
「主動」的聚集具有安全議題相關連的國家，藉由「多邊」的論壇機制進行對話，
增加彼此理解與認同產生安全化的作用以強化區域的穩定；然而研究其成立背景、
機制的設計以及相關年會文件，東協區域論壇在其行為規範與互動原則上仍以冷 戰時期的區域中立化所塑造的「核心規範」為基礎，並因應後冷戰安全局勢而進 行調適，發展合作安全準則與信心建立－預防外交－衝突解決三階段安全機制，
同時藉由區域論壇的多邊機制進行對話與互動，關注亞太區域的新安全議題及推 廣東協的區域規範認同（Acharya, 2009b: 120; Buzan, 2003: 155-163; Haacke, 2003:
79）。
壹、東協區域論壇的成立背景
在冷戰期間兩極的對抗下，東協國家所建構的安全觀形塑了區域中立化的規 範與建構中立區的目標；隨著冷戰的結束，內、外在的環境變化促使東協產生新 的安全認同與安全機制設計，其背景因素包含（1）自1980年代末亞太區域的安 全衝突緩和，東協成員國藉由經濟成長帶動密集的區域安全合作，在區域的表現 更具自信與強調主導權。（2）隨著1991年9月美國宣布自菲律賓Clark空軍基地 與Subic海軍基地撤離軍事駐軍，53同年12月蘇聯解體，東協所面臨的安全議題轉
53 依據 1990 年美國國防部提出的東亞戰略倡議（East Asia Strategic Initiative）報告，美國將分 兩階段減少在東亞的軍事駐軍；第一階段1990-‐1992 年，減少總數 10%-‐12%，約 12000-‐15000 人，第二階段1992-‐2002 年，將從總駐軍人數 135000 減至 100000 人（其中駐東南亞的菲律賓
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為以中國崛起所帶來的威脅為主；如（3）自1982年聯合國海洋法公約（United
Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）通過以來，東協與中國南海
領土爭端日趨緊張，中國在1992年頒佈領海及毗連區公約（Law of the People’s Republic of China on the Territorial Waters and Contiguous Areas）重申對南沙群島 之主權。在此背景下，由東協戰略既國際研究中心（ASEAN Institute of Strategic and International Studies, ASEAN ISIS）在1991年建議東協擴大外長會議（ASEAN Post-Ministerial Conference, PMC）成立一針對亞太安全議題對話的多邊機制；1993年7月，東協第26屆的外長會議（ASEAN Ministerial Meeting, AMM）與擴大 外長會議決議成立東協區域論壇，隔年在泰國曼谷召開1屆東協區域論壇會議，
當時會員國包含當時的東協六個成員國（印尼、馬來西亞、泰國、新加坡、菲律 賓、汶萊）、東協夥伴國（美國、日本、加拿大、南韓、澳洲、紐西蘭、歐盟）、
東協觀察國（越南、寮國與巴布亞紐幾內亞）與東協貴賓國（中國、俄羅斯）總 計18國。
東協區域論壇成立至今已發展到27個國家，幾乎涵蓋亞太地區相關安全議題 的國家，54就地理區域而言，東協區域論壇由東南亞的安全機制發展成亞太的多 邊安全對話機制，並包含區域的重要相關國家如中國、日本與美國。55探究各方 的考量因素如下（1）東協與中國於後冷戰時期，其經濟發展有賴於外資的投注，
區域的安全穩定除了有助於經濟的投資與發展，同時也能穩定各國內部的政權穩 定。（2）中國擔憂其經濟實力成長而帶來的「中國崛起論」引發鄰國的憂慮而 形成孤立，因此積極的參與區域的多邊組織。（3）日本藉由參與論壇鞏固與東 南亞國家的關係，並以此論壇作為其美日結盟關係的安全保障與補充－避免與中 國在區域安全議題上的敵對；同時日本在其「武力限制」下，能藉由一個多邊架 構在區域安全議題上發揮政治影響力。（4）美國樂見其在亞太地區兩個主要同 盟關係（美－日同盟與美－南韓同盟）能藉由東協區域論壇結合；且藉由東協區 域論壇的成立有助於紓緩東南亞國家對於美國軍事撤離東南亞的擔憂（Heller, 2005: 124; Johnston, 1999: 296; Kawasaki, 1997: 490; Leifer, 1996: 29; Thakur, 1998:
12）。
約15000 人）（Takeshi, 2007: 38）。
54 台灣在亞太安全議題上雖然包含台灣海峽安全問題、釣魚臺主權議題與南海主權議題，但東 協以台灣屬於中國的內政議題違反，在其主張的不干預原則下，拒絕放入議程討論（宋國強，
2007: 35）。
55 東協區域論壇成員國依序在 1995 年加入了柬埔寨、1996 年的緬甸和印度、1998 年的蒙古、
2000 年的北韓、2004 年的巴基斯坦、2005 年的東帝汶、2006 年的孟加拉和 2007 年的斯里蘭 卡，至今為27 個成員國（ARF, 2013）。
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貳、東協區域論壇的安全機制設計
東協區域論壇在內容設計上可以視為冷戰時期東協區域規範的延伸發展，為 了適應後冷戰時期新安全議題而對於內部安全合作的調整以及強化區域認同而 擴大東協的影響力作為；具體的表現在於區域論壇的議程以雙軌的方式並行，以 增加敏感的安全議題討論、機制的效率和公民社會與專家團體的加入以強化其認 同。論壇的第一軌道（Track One）活動以東協區域論壇成員國的政府派遣官方 代表進行的會議為主，包含由各國外長與會的年度東協區域論壇會議、東協區域 論壇資深官員會議（ARF Senior Official Meetings, ARF-SOM），以及國防官員 合作會議（ASEAN Defence Ministers Meeting, ADMM）。在第一軌道的進程中，
於五月先行召開資深官員會議，就該年度七月東協區域論壇會議的關注議題與議 程 進 行 籌 備 和 建 議 ； 而 自 第 二 屆 區 域 論 壇 會 議 決 議 成 立 會 期 輔 助 小 組
（Inter-Sessional Support Group, ISG），在資深官員會議會期間舉行不同主題的 會期間會議（Inter-Sessional Meetings, ISM）協助與履行論壇所提出的議案。此 外在第四屆的東協區域論壇會議中體認到各國的國防官員參與會議有助於區域 安全觀點的交流與透明化，促進信心建立措施的發展，因此各國參與論壇的人員 由「1+1」（外長與資深外交官員）的形式擴大為「1+2」（外長、資深外交官 員與資深國防官員）的形式。第二軌道（Track Two）活動則是以東協戰略既國 際研究中心和亞太安全合作理事會（Council on Security Cooperation in the Asian-Pacific, CSCAP）為主要機構，藉由專家、學者與政府官員進行非正式會 議與研討會活動討論相關議題；而東協區域論壇主席的主要功能在於結合兩軌間 的合作，促進各國議題與意見的交流（Heller, 2005: 125-126）。
值得注意的是第二軌道的存在使東協區域論壇擁有與過去東協安全機制不 同的特色，尤其在應用於後冷戰時期多元的安全議題上，產生了更具效率的作法，
包含（1）試驗性的功能（testing-ground function）：過去各成員國所認定較敏感 的安全議題常因為涉及國家主權而遭受擱置，如今透過第二軌道提供一個適合的 場域交換意見而不會傷害各國實質利益；因不具備官方的正式立場，促使各國出 席者更能暢所欲言，獲得足夠的意見交流與穩定、規律的非正式接觸。（2）整 合的功能（integrative function）：第二軌道的背景代表著非官方與人民的立場，
因此並未設限安全議題的範疇，能夠廣泛的提供意見，而官方也常運用第二軌道 的特質，交付敏感的提案至第二軌道進行討論，上述作法除了能促進該議題在第 一軌道的進展速度，同時也能達到透過人民的力量影響官方的觀念。（3）中立 功能（neutralizing function）：一個提案若是能經歷第二軌道專家學者的討論與 非政府組織的認同，將來在第一軌道進行討論時，因具備專業與民意的掛名保證 而更具客觀與信服力（Johnston, 1999: 302-303）。
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觀察東協從固有的安全設計內涵演進到新的區域論壇機制發展，東協秉持著 一種過程依賴的建構途徑（path-dependency），即在既有的安全規範上，透過反 覆重申與實踐的方式，強化與凝聚共識和認同；因此區域論壇的運作雖然有別於 過去「被動」的合作互動方式，但在規範與原則的基礎上，仍然延續「中立區」
時期的條約內涵、規範建構與東協模式；例如在第1屆的東協區域論壇會議中，
發表聯合聲明：「將依據1976年《東南亞友好合作條約》的宗旨與規範，包含（1）
非干預國家內政的原則；（2）放棄使用武力原則與（3）有效率的合作原則作為 東協區域論壇運作的行為準則。此外在論壇的決策程序中，採取『東協模式』作 為特色，亦即採取『妥協與共識』、『以非官方的討論優先於正式場合』、『非 具強制力』、『私下協商』以及『追求社群的精神』等（ASEAN, 1994）。」
而在1995年第2屆東協區域論壇通過的《東協區域論壇：概念性文件》
（ASEAN Regional Forum: A Concept Paper）中，具體的提出區域論壇所設計的 和平進程發展模式，其概念嫁借於歐洲盛行的「共同安全」觀點，但在實踐上則 依循東協經驗，透過在地化的過程修正為較不具侵略性的「合作安全」架構；藉 由規律與穩定的互動機制，增加彼此的理解與認知，提昇透明度減少誤會，將有 助於成員國接受共享認同與規範；透過跨政府間不同議題導向的合作，以漸進的 發展步驟，透過「信心建立措施」（Promotion Confidence-Building Measures）→
「預防外交機制」（Promotion Confidence-Building Measures）→「衝突解決機制」
（Elaboration of Approaches to Conflicts）等三個階段的制度化發展，達到區域和 平的目的（ASEAN, 1995c）。
按照這三個階段計畫的發展過程，東協以循序累積的方式，推動更普遍的規 範認同與合作網絡；第一個階段「信心建立措施」計畫開啟於1994年東協區域論 壇的成立，結合冷戰時期的發展經驗與新的設計來推動信心建立過程，包含（1）
按照這三個階段計畫的發展過程，東協以循序累積的方式，推動更普遍的規 範認同與合作網絡；第一個階段「信心建立措施」計畫開啟於1994年東協區域論 壇的成立，結合冷戰時期的發展經驗與新的設計來推動信心建立過程，包含（1）