第三章 東協區域中立化的起源與發展
第三節 後冷戰時期中立區概念所面臨的挑戰
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壹、 東協區域組織的擴大化
一、 從越南－柬埔寨衝突到1995年越南的入會
越南在冷戰期間入侵柬埔寨並長達十餘年的佔領（1978-1989年），儘管衝 突雙方當時並非東協成員國，但無疑造成東協欲在東南亞區域建構中立區架構的 破壞。其一，越南透過軍事行動推翻了波布（Pol Pot）的親中政權「赤柬」（Khmer Rouge）並聯合蘇聯建立「橫山林」傀儡政權違背了「不干預原則」與「不使用 武力原則」；再者，越南－柬埔寨的地方性衝突導致區域外大國的涉入，加劇了 包含中越、中蘇和美蘇在印支半島的競逐關係，更破壞了中立區排除外部勢力的 核心價值（Acharya, 2009a: 100; Leifer, 1989: 89- 121）。在越南－柬埔寨衝突到 發展和平進程，最終於1995年東協納入越南成為會員國而終結，東協有效的示範，
如何以一個缺乏強國存在的第三世界國家區域組織，運用其區域規範與聯合國合 作有效的解決區域的爭端；（1）對內強化區域團結，對外提高國際認同：東協 在越南－柬埔寨衝突期間，尋求國際組織「聯合國」與區域外國家對其「不干涉 原則」的認同，視越南的侵略行為乃公然違背聯合國憲章與東協規範，進而促使 越南受到國際社會的孤立，除了提升東協在國際的能見度與角色，同時凝聚東協 內部成員國的共識與團結，堅信協調一致的決策將有助於越南－柬埔寨衝突的解 決，最終於1991年所簽署的《巴黎和平協定》（Paris Peace Agreements）中，在 相當程度上符合東協的區域中立化規範。48（2）東協提升了在區域安全議題的 主導權：冷戰的結束，越南失去了蘇聯的軍事與經濟援助，經濟安全的脆弱性與 外交的孤立下結束了越南－柬埔寨衝突，隨後於1992年簽署了《東南亞友好合作 條約》象徵越南選擇接受東協所建構的區域安全規範，並於1995年加入東協。對 東協而言，將越南納入東協成員國，有助於降低區域的緊張氣氛，並提高區域的 互信與互賴；同時越南與中國的南海議題糾紛，在加入東協後獲得區域的支持，
增加與中國談判的籌碼。越南加入東協象徵東協主導區域安全事務的主導性，也 開啟東協擴張架構的開端（Nguyen, 2002: 471-476; 陳欣之，1999: 127）。
二、緬甸的人權議題與其1997年入會過程
48 巴黎和平協定中的《關於柬埔寨主權、獨立、領土完整及其不可侵犯、中立和國家統一協定》，
柬埔寨根據協定維護其主權獨立、領土完整及不可侵犯；將永久中立寫入憲法，規定柬埔寨不得 與其他國家締結任何軍事結盟和簽署相關軍事協定，並終止過去與此不相符的相關條約與協定；
不允許任何利用本國領土包含駐紮外國軍事力量等方式侵害其他國家；並呼籲所有國家全面承認 柬埔寨的主權和獨立（Paris, 1991）。
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緬甸自1962年以來由Ne Win將軍的軍人政權獨裁統治長達20餘年，在1988 年歷經全國性的支持民主化的示威浪潮後，Saw Maung將軍趁勢發動政變建立另 一個獨裁軍事政權，成立「國家法律與秩序恢復委員會」（State Law and Order Restoration Council, SLORC）並於1990年舉行議會投票，該次選舉由反對黨民主 國家聯盟（The National League for Democracy）獲得最多席次，但緬甸軍政權為 確保其政權，否認選舉結果，拒絕交出政權，並囚禁反對黨領袖Aung San Suu yi。
對於民主化的限制以及境內宗教、人民自由的迫害所引起的人權議題受到國際注 目（金榮永，1997: 82-83）。
相關的國際制裁以美國、歐盟為首的西方國家，對緬甸軍政權進行經濟制裁、
簽證禁制、武器禁運，並說服其他國家的共同抵制與制裁，然而東協仍力排眾議 於1997年接納緬甸入會；在當時東協與緬甸的交往採取「建設性接觸」政策
（constructive engagement），亦即東協運用其「東協模式」，以非公開與非正式 的聲明方式，採取避免讓緬甸政府陷入孤立與尷尬立場以便於進行接觸與建設性 的對話行為，達到潛移默化的影響作用。理解其原因在於東協將緬甸視為東南亞 區域的國家一員，因此認為西方國家的制裁行動與東協的「不干預原則」和「中 立區的規範」相衝突；東協對區域成員國的認同基於尊重國家主權與獨立，不干 預他國內政，區域成員只要遵從此規範，就具備東協成員國入會的資格，在此原 則下，東協視緬甸的危機為內部事務，且美國欲透過制裁行為意圖拖延緬甸的入 會進程，導致緬甸向中國靠攏，破壞東協區域一體化的發展，反而形成對東協區 域規範的挑戰以及其區域安全主導權的威脅，故促使東協採取與西方相左的立場
（Acharya, 2009a: 132; Ott, 1997; 莫大華，1997: 73-77;陳鴻瑜，1997: 17-18; 郭 俊麟，2008: 107-108）。
三、東協擴大化的區域認同與規範
東協自1990年代起進行擴展成員國的行動，分別於1984年納入了汶萊、1995 年的越南、1997年的緬甸與寮國以及1999年的柬埔寨達到十國，其擴張的區域化 過程有助於東協推展區域中立化的規範、提升區域組織在國際間的地位，但同時 也面臨潛在的負擔；例如在接納經濟經濟水準相對落差的越南、寮國、柬埔寨與 緬甸，在政治意識型態屬於共產主義的越南政權，因為人權爭議受到西方國家撻 伐的緬甸政府，或是新入會成員所帶來的領土與資源糾紛，這一波擴大化過程考 驗東協的區域安全規範，若新進的成員國在行為上違反東協固有的區域規範，不 但不能為東協帶來加分的效果，反倒削弱了東協發展至今所凝聚的區域認同。因 此東協在入會過程中制定了一套東協式的社會化機制，分成原則性程序與技術性
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程序：在原則性程序透過步驟（1）申請成為東協觀察員；49（2）以觀察員身分 參與東協部長會議；（3）申請成員正式成員；（4）簽署《和平、自由與中立區 宣言》與《東南亞友好合作條約》及東協相關規範文件；（5）東協部長會議批 准新成員國的入會。而在技術程序上（i）申請國必須建立與東協有關機構之相 對應分支機構；（ii）東協派遣「調查工作小組」前往申請國並提供「加入東協 會員的路徑圖」；（iii）東協秘書處為申請國官員辦理培訓；（iv）東協秘書處 向申請國介紹東協和東協自由貿易區的相關事務。藉由這兩種步驟程序，新申請 國得以循序漸進的先藉由成為觀察員的資格增加互動機會，熟悉規則與運作，再 透過簽署相關宣言與條約接受東協區域的規範與認同（Sueo ＆ Makito, 1999: 20;
王子昌，2004: 13; 郭俊麟，2008: 113-114）。
觀察東協擴員過程，除了藉由其入會的原則與技術程序擴展東協規範與認同 外，在這一整合與納入新成員的互動過程中，同時也產生了「社會化」的實踐。
在東協所提供的區域安全機制吸引下，成員國選擇認同此規範，建構了他們對於 國家安全與利益的認同，但同時東協也必須承擔因為組織擴大所面臨的新安全議 題，如上述提到的人權、經濟與跨區域爭端衝突，因此東協必須將相關的安全議 程排入會議中進行討論，在凝聚共識後，發表聯合宣言與條約的簽署等舉動，反 覆的再定義區域的規範（Acharya, 2009a: 8-9; Hopf, 1998: 176）。
貳、1997的亞洲金融危機與印尼的霾害事件
東協自整合以來經濟穩定的發展，在1980年代各成員國達到平均6.4%的年平 均經濟成長率，1990年初到金融危機前更提升至7.6%的高水準成長。然而在1997 年亞洲金融危機中，缺乏健全金融體制的東協國家在面臨市場機制崩潰與政府失 靈的衝擊下，造成經濟的衰退；這期間東協身為區域組織卻無所作為凸顯出其嚴 重的缺陷，缺乏有效率的區域機制應對，其原因在於：（1）東協自《曼谷宣言》
以來重視區域穩定的重要性，並在此基礎下強調成員國家間不容相互干預的立場，
但卻缺乏具體的建立合作行為，因此在金融危機爆發後，長期建立在「共識決」
與「不干預原則」下鬆散的東協治理模式導致區域組織缺乏健全的制度，從區域 層次解決此危機；（2）在金融風暴期間，東協缺乏有效的協調與共識，導致成 員國各自尋求國際金融機構的援助，間接的破壞區域中立規範；以印尼為例，美 國藉由國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）對印尼的援助行動 和推廣人權與民主改善進行結合來影響印尼的政權與對外作為，如在1997年國際
49 汶萊尚未獨立前，在 1981 年就已取得觀察員身份，獨立後隨即加入東協；越南與寮國在 1992 年取得觀察員身分；柬埔寨與緬甸分別在1995 年與 1996 年取得觀察員身分（陳鴻瑜，1997:
14-‐16）。
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貨幣基金組織雖然宣布給予印尼援助貸款但卻未兌現，認為印尼總統Suharto家 族所控制的銀行呆帳過多，造成外國投資者對其投資環境缺乏信心，因此要求改 善印尼的金融環境，將貸款的兌現與Suharto總統的下台作為條件交換，於是印 尼長達32年的Suharto政權在內部學生抗議聲浪與外部經濟援助條件威脅下卸任，
由副總統Jusuf Habibie接任，明顯因為在外部勢力的協助下，導致國家政權的轉 變（Henderson, 1998: 7; Kivimaki, 2003: 224-225; Tarling: 2006: 210，轉引自王子 昌、郭又新，2005: 156; 楊昊，2008b: 150-151）。
同年發生在印尼蘇門答臘和婆羅洲的森林大火，延燒數個月無法撲滅，導致 鄰近國家包含馬來西亞、新加坡、汶萊等國飽受霾害影響；馬來西亞政府因此宣 布停止上班上課，到東南亞旅遊的觀光人數大幅減少，受污染的空氣影響人民健 康，種種因素更加劇金融危機所帶來的經濟傷害，而肇事國印尼本身缺乏足夠的 經費與設備撲滅大火，最後僅能依賴大雨解決。東南亞的霾害問題起源於個別國 家為追求經濟發展而過度開發熱帶雨林所造成的污染問題，50但所造成的環境問
同年發生在印尼蘇門答臘和婆羅洲的森林大火，延燒數個月無法撲滅，導致 鄰近國家包含馬來西亞、新加坡、汶萊等國飽受霾害影響；馬來西亞政府因此宣 布停止上班上課，到東南亞旅遊的觀光人數大幅減少，受污染的空氣影響人民健 康，種種因素更加劇金融危機所帶來的經濟傷害，而肇事國印尼本身缺乏足夠的 經費與設備撲滅大火，最後僅能依賴大雨解決。東南亞的霾害問題起源於個別國 家為追求經濟發展而過度開發熱帶雨林所造成的污染問題，50但所造成的環境問