宗教法制的研擬與發展

我國憲法第七條與十三條，保障人民有宗教信仰的自由，以及宗教在法律上 的一律平等，這是相當簡約的原則性宣示，當落實到政府在處理宗教相關的具 體運作事務時，卻常停留在重管制的現實需求的考量上，鮮少主動地關注宗教 權利的保障，未必能真正實現宗教的自由平等權，常見行政部門與司法部門在 政策與法令的解釋上出現了斷層與落差。

行政部門在宗教相關業務的執行上，主要是以《監督寺廟條列》作為母法，這 部法律對傳統宗教的寺廟是以威權管制作為規範基礎，與憲法保障宗教信仰自 由有明顯的違法與牴觸。但是由於新的宗教法制一直處在難產的階段，行政部門 在尚未有完備的宗教法制將就行事，罕見突破既有宗教管制的思維模式，缺乏 宏觀的前瞻性作為，常以苟且偷安的心態游走在法律邊緣，發生了不少宗教行 政與宗教團體之間的業務爭議與衝突。

司法部門對宗教相關法律的解釋也受到戒嚴時特殊政治環境的影響，大致上

也是採避而遠之的態度，迴避與宗教有關的法律問題。如大法官於民國45 年釋 字第六十五號解釋，是第一件涉及宗教議題的解釋，直到三十年後民國74 年才 有釋字第二○○號解釋，是第二件有關宗教事務的憲法解釋。司法院法務部對

《監督寺廟條例》的條文解釋也是採保守的態度，直到解嚴後才有較開放性的作 風，如法務部82 年 5 月 7 日法律第 28930 號函，指出《監督寺廟條例》的法規位 階，似屬「命令」性質的法規，不是憲法所稱的「法律」，帶動了新一波宗教法制 的立法浪潮。

壹、大法官有關宗教事務的憲法解釋

司法院的大法官會議是我國的釋憲機關，負責對法令所依據的憲法，針對 民眾請願的事由進行解釋。其中與宗教議題有關的憲法解釋共有五個，解嚴前的 釋字第六十五號解釋與釋字第二○○號解釋，解嚴後的釋字第四六○號解釋、釋 字第四九○號解釋與釋字第五七三號解釋。在比例上似乎偏低案件太少，在時間 點上相距甚遠，但是可以顯示出每號解釋文回應出不同時空背景下的宗教事務 問題（翁曉玲 2005：137）。解嚴前大法官對宗教問題的解釋，常牽就於當時特 殊的政治環境，較少判定違憲，解嚴後較能以開放的角度來處理法令違憲的問 題。

民國46 年公布的釋字第六十五號解釋，是針對《監督寺廟條例》第三條第二 款的「地方公共團體」進行解釋，指出是依法令或習慣在一定區域內辦理公共事 務之團體。此一解釋函的作用不大，未注意到《監督寺廟條例》第三條的排他條 款根本不合時宜，除了第二款的「地方公共團體」語焉不詳，是一個過時的語詞 外，第一款的政府機關管理的寺廟與第三款的私人建立管理的寺廟，在台灣也 都必須辦理寺廟登記，很明顯地違反此條條文，卻未見大法官批評為違法。可見 當時大法官只關心「地方公共團體」的名詞解釋，根本不想介入宗教事務。

民國74 年 11 月 1 日公布的釋字第二○○號解釋，是針對《寺廟登記規則》

第十一條「寺廟於通告後逾期延不登記及新成立寺廟不聲請登記者，應強制執行 如無特殊理由並得搬換其住持或管理人」的規定，是否牴觸《監督寺廟條例》第 十一條「違反本條例第五條、第六條或第十條之規定者，該管官署得革除其住持 之職，違反第七條、第八條之規定者，得逐出寺廟或送法院究辦」的規定。大法 官的解釋是：寺廟登記規則第十一條之規定，就募建之寺廟而言，與監督寺廟 條例第十一條立法意旨相符，乃為保護寺廟財產，增進公共利益所必要，與憲 法保障人民財產權之本旨，並無牴觸。這樣的解釋，顯示大法官在當時的政治氛 圍裏還是有迴避宗教事務的心態，似乎以打高射砲的方式含糊帶過，未正視問 題的核心，比如何謂「募建寺廟」？「募建寺廟」既然是民眾集資所建，是屬於公 眾管理的權限，主管機關有權革除住持或管理人的職務，侵害了宗教自治的範 疇，也違背了政教分離的基本原則。還有什麼是「憲法保障人民財產權之本旨」

寺廟逾期不登記或不聲請登記，造成無法保障人民財產權，那麼政府基於各種 理由不准都市道場與神壇等宗教場所辦理寺廟登記，是否也侵犯了憲法保障的

權益。

民國87 年 7 月 10 日公布的釋字第四六○號解釋，是針對住宅內自行設置 神壇，出售房地時是否適用申請自用住宅用地稅率。財政部於民國72 年 3 月 14 日台財稅字第31627 號函，指出建物係供神壇使用，已非土地稅法第九條所稱 之自用住宅用地，不得依同法第三十四條規定按優惠稅率計課土地增值稅。大法 官認為神壇是供奉信眾膜拜的場所，已非土地稅法第九條所稱的住宅，肯定財 政部的命令函。在此解釋文中對憲法的宗教自由作如下的解釋：「人民有信仰與 不信仰任何宗教之自由，以及參與或不參與宗教活動之自由，國家亦不得對特 定之宗教加以獎助或禁止，或基於人民之特定信仰為理由予以優待或不利益。」

強調國家應對宗教保持中立的原則，不宜對某一宗教加以鼓勵、贊助或壓抑。問 題是內政部不准神壇登記為寺廟，已否定了神壇為公眾性的宗教場所，財政部 卻認定神壇是公眾性的宗教場所，二者的相互牴觸，是那一方違反了憲法？台 灣有高達數萬座以上的神壇，如果依大法官解釋為公眾膜拜的宗教場所，是一 種已成事實的宗教團體，應該得到宗教信仰自由的憲法保障。

民國88 年 10 月 1 日公布的釋字第四九○號解釋，是針對《兵役法》第一條 規定中華民國男子依法皆有服兵役的義務，是否侵害了個人的宗教信仰自由。大 法官對於宗教自由除了重申四六○號的解釋外，還將宗教自由分成內在信仰自 由、宗教行為自由與宗教結社自由等三部分來做說明：「內在信仰之自由，涉及 思想、言論、信念及精神層次，應受絕對之保障。其由之而派生之宗教行為之自 由與宗教結社自由，則可能涉及他人之自由與權利，甚至可能影響公共秩序、善 良風俗、社會道德與社會責任，因此只能受相對之保障。」大法官基於相對保障 的觀念，裁定服兵役義務不得僅因宗教信仰關係而免除。但是大法官王和雄發表 不同意見書，主張信仰與行為具有表裏一致的關係，對外在行為的限制也會直 接或間接地限制內在信仰。這樣的主張促成兵役法的修正，增定替代役，在該法 第四章第二十四條云：「在國防軍事無妨礙時，以不影響兵員補充，不降低兵員 素質，不違背兵役公平前提下，得實施替代役。」顯示解嚴後政府在處理宗教問 題時較具彈性，以替代役的方式來化解兵役義務與宗教信仰間的衝突與對立。

民國93 年 2 月 27 日公布的釋字第五七三號解釋，針對實施七十多年的《監 督寺廟條例》，是否為現行有效規範人民義務權利的法律，以及其條文是否有違 憲問題。大法官對第一個問題是採肯定的態度，認為該條例是經行憲後立法院承 認為有效的法律。對於第二個問題，採憲法第十三條與第十五條的規定，宗教團 體管理與處分其財產，國家不得以法律加以規範，但必須符合憲法第二十三規 定的比例原則與法律的明確性原則，裁定該條例第八條及第二條第一項牴觸憲 法，自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失去效力。此一裁定顯示出大法官 對宗教自由的內涵有更進一步的詮釋，確立了宗教自主的原則：「寺廟處分或變 更其不動產及法物，規定須經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，未顧及 宗教組織之自主性、內部管理機制之差異性，以及為宗教傳佈目的所為財產經營 之需要，對該寺廟之宗教組織自主權及財產處分權加以限制，妨礙宗教活動自

由已逾越必要之程度。」此一解釋肯定宗教組織擁有自主權與財產處分權，是屬 於宗教活動的範疇，政府不能以公權力強行介人宗教活動，嚴重侵害宗教組織 的自主權益。

此一解釋文也批評政府不得對寺廟採用管制手段的許可制，意指《寺廟登記 規則》若採許可制是違憲的行為：「且其規定應呈請該管官署許可部分，就申請 之程序及許可之要件，均付諸闕如，已違反法律明確性原則，遑論採取官署事 前許可之管制手段是否確有其必要性，與上開憲法規定及保障人民自由權利之 意旨，均有所牴觸。」大法官的語氣雖然較為含蓄，實際上已意指官署事前許可 的管制手段是違憲，只是話沒有講了太明白，客氣的指出申請的程序與許可的 要件違反法律明確性原則，這是針對《監督寺廟條例》、《寺廟登記規則》等母法 來說，意指母法根本就沒有說寺廟登記要採許可制。內政部可能讀不懂大法官的 解釋文的用意，以為要訂定詳細的許可制度，在94 年 2 月 3 日的新修正的《辦 理寺廟登記須知》第一條云：「為規範寺廟登記之申請程序及應備表件，得訂定 本須知。」內政部完全誤解了大法官的本意，母法沒有規定，子法在程序上再怎 麼詳細都是違法的，甚至侵犯了寺廟的自主權，依舊受到政府在人事與財政上 的管制，公權力在管制上還有變本加厲的嫌疑，強力干涉宗教組織的自主權益，

此一解釋文也批評政府不得對寺廟採用管制手段的許可制，意指《寺廟登記 規則》若採許可制是違憲的行為：「且其規定應呈請該管官署許可部分，就申請 之程序及許可之要件，均付諸闕如，已違反法律明確性原則，遑論採取官署事 前許可之管制手段是否確有其必要性，與上開憲法規定及保障人民自由權利之 意旨，均有所牴觸。」大法官的語氣雖然較為含蓄，實際上已意指官署事前許可 的管制手段是違憲，只是話沒有講了太明白，客氣的指出申請的程序與許可的 要件違反法律明確性原則，這是針對《監督寺廟條例》、《寺廟登記規則》等母法 來說，意指母法根本就沒有說寺廟登記要採許可制。內政部可能讀不懂大法官的 解釋文的用意，以為要訂定詳細的許可制度，在94 年 2 月 3 日的新修正的《辦 理寺廟登記須知》第一條云：「為規範寺廟登記之申請程序及應備表件，得訂定 本須知。」內政部完全誤解了大法官的本意，母法沒有規定，子法在程序上再怎 麼詳細都是違法的，甚至侵犯了寺廟的自主權，依舊受到政府在人事與財政上 的管制，公權力在管制上還有變本加厲的嫌疑，強力干涉宗教組織的自主權益，