第三章 研究方法
第三節 官方資料分析
一、 公部門在觀光的角色與組織
台北市的觀光發展與中央對觀光議題的關注有與政策有相當大的關聯性，從 台灣觀光發展的歷史來看，最早在 1960 年行政院核准交通部成立了首個以觀光 為主要業務之單位，亦即觀光事業小組，爾後歷經更名為觀光事業委員會，以及
與台灣省觀光事業管理局合併改組成交通部觀光事業局，直至 1972 年由總統令
依據 Stephen &Joanne 在一書中引用 Hall(2007)曾經引用世界觀光組織與 國際官方組織聯合會(IUOTO)談及政府在觀光所居的角色之工作報告中，主要有
為公部門多是在經驗不夠充足或是經費無法支應的情況下採用，刺激的第二 公司企業的範疇，並以目的地管理系統(Destination Managenment System，
ＤＭＯ)7概念更能解釋之。 出版社；https://wiki.mbalib.com/zh-tw/旅游目的地管理)
制度來進行，這套標準，我認為即是與觀光政策的制定有很大的關係。以政策為 說明，其為一個組織在一定時間內要達成的方向與目標，Turner(1997)對政策的 觀點，其認為政策的制定會與三個問題有關，包含 政治和關鍵企業活動者的目 標，做出決策和非決策的方法，以及決策的目的。而觀光政策可以反映出政府認 為適合在制度下遵從的方向，觀光發展的依據應依循觀光政策，且是更有效益的 方法，並非單純係以納入經濟發展策略來談(Hall，2007)。故，公部門依照其職 責與專業所制訂出來的觀光政策，將會對該地發展觀光產業亦或是觀光的具體產 業成長上有相當程度的影響，不只需要對世界觀光趨勢有一定認知，更應加強與 民間企業的連結及協調性，透過機制的建立，開放性地與民間透過合作的手段，
以達成觀光政策預計達成之目的。Page & Connell(2010)提出新自由主義下，政 府在觀光中的角色已經被重新改變，Hall & Wilson(2011)說明新自由主義下，
公部門與私部門之間的關係正在改變，在以能夠帶來公共利益的期待下進行，
Dredge & Jenskin(2011)
圖 3-1：從中央到地方公部門觀光主責單位分權圖
公部門參與觀光的程度會因區域而異，必須考量之因素如政治意識型態，經 濟發展程度，公部門對觀光的重視程度，更甚至是國家的體制等等，而觀光產業 產生的正負面影響，需要被以某種形式的手段干預，取決於觀光對國家政府有重 要的影響，不能被單一市場力量壟斷(Lickroish & Jenkins，1997)。
二、 台北市觀光傳播局觀光預算分配與策略
從台灣近十年來旅客來台統計中發現，從 2008 年 384 萬 5187 人次到 2015 年突破千萬人來台旅遊，而成長率最高是在 2010 年，2012 年以及 2014 年，近 四年來也就是 2015-2018 總計成長率統計明顯趨緩，僅以個位數的成長率向上，
而在 2017 年更是僅有較前年度 0.46 的成長率，此外，執得注意的是在統計資料 上可以發現，來台旅客中外籍旅客的比例持續上升，尤其是自 2016-2018 年連三 年上揚，從 53.35%到 61.86%，同時在另外一類的華僑旅客則呈現下降。然台北 市身為首都，在觀光旅遊上，亦是許多旅客的首選，且與整體來台遊客具有連動 性，根據觀傳局 2012 到 2017 年的調查結果，來台旅客到訪台北市比率為 87.74%，
87.8% ，91.46%， 92% ，91.31， 90.91%，資料顯示維持九成來台北的到訪率。
因此許多地方政策統計的資料，皆以交通部觀光局的統計為主要參考來源，一方 面是因中央的統計涵蓋全台，台北市也包含在內，另一部分則是地方僅針對個年 度進行到訪抽樣調查，並未有全面性政策的數字化統計。
圖 3-2：2008-2108 年歷年來台旅客統計
資料來源：台北市政府觀光傳播局
台北市政府觀光傳播局自成立以來，其職責所在並非完全為觀光之相關 業務，更有一塊職責是在傳播的類別上，從台北市政府觀光傳播局於台北市 議會提報之各年度預算數與決算數列表，可以發現，無論是在預算或是決算 上，傳播 2008 年前達到高峰，尤其在 2007 年在預算上有 23.86%，觀光為 76.14%，而實際決算上傳播分類依舊有 22.74%，而觀光占比則為 77.26%，
同樣相比有完整執行年度之 2018 年，在預算方面傳播僅達 5.27%，觀光為 94.73%，在決算上傳播為 5.11%，觀光則為 94.89%。從預算及決算的數據顯 示，我們可以發現相關趨勢：
（一）傳播的預算及決算有逐年降低的趨勢。以北市觀傳局的預算及決算分 佈，比例明顯移動到觀光的層面，北市府觀光傳播局業務，從數字面 來看，2016 年預算已達 90%以上，而決算在 2017 年也攀上 90%以上，
在任務面向上觀光的重要性逐年攀升，整體業務趨勢上也以觀光為主，
傳播為輔，而非以往尚未改制前以新聞及傳播業務為主軸。
（二）數字變動的關鍵年跟政策的關係？從 2008-2019 年間北市觀傳局在
觀光與傳播的預算及決算上，可以觀察出一些與政策相關的端倪，以 2007 年為例，為觀傳局自新聞處獨立出來成立的第一年，大型觀光 活動預算都尚未編列，導致兩者的比例是歷年來最接近的狀況，緊接 著 2008 年觀光預算成長將近 10%，係為首次完整編列年度預算，觀 光預算大幅成長 2 億 1986 元，例如電化及圖文宣傳，跨年等大型活 動之舉辦，過內外會展之推廣等等，而在傳播方面，例如有線廣播電 視及視聽資訊業務增加幅度減少 2523 萬元，進而使得傳播的預算及 決算佔比降低。2014 年及 2015 年，觀光預算相較減少 1-2%，例如在 觀光上的使用，分批辦理電視宣導影片播映費等費用減列了約 1037 餘萬元，或是依照不同地區，期程或主題分批辦理海外行銷費用之減 列 1213 餘萬元，而傳播預算較上年度變動幅度小，所以比例調升。
而 2018 年，觀光預算大幅增加，例如增加國內外會展推廣及國際觀 光行銷 700 萬元，並新增辦理本市銀髮觀光活動 2596 萬元以及辦理 台北市杜鵑花季 600 萬元，故傳播的比例調降。
圖 3-3：北市觀光傳播局歷年在傳播及觀光業務預算與決算所佔局預算之比 例分配
資料來源：台北市政府觀光傳播局統計
（三）傳播之決算超過預算的比例較高，而觀光幾乎都在預算內執行，研判 觀光具有規劃即可預測性，預算編列年度往回推通常是在前一年的九 到十一月，亦即經過市政府局處提出預算經北市府主計處做內部調控 後，進一步提報北市議會經過市議會三讀會之程序，從委員會再到大 會三讀，過程中歷經討論及刪減增加通過後最終確認，而透過市府內 部第一步由局處提出預算的步驟，在當下透過局內討論機制，已將隔 年度欲使用之預算及相關計畫籌備完成，細部如預計參與之國內外旅 展數，各國之推廣費用等，皆以明列，以至於觀光的決算上就算有超 越預算的比例，超出的幅度都比傳播還來得小，從整理圖表來看，以
2007 年之 1.12%達到最高，就再無超過之案例。
三、 官方調查資料之限制
研究者在任職北市觀光傳播局局長期間，從政策方向制定者的角度深入北市 觀光策略的擬定及動態之檢討，而就北市在觀光政策的研擬上，除了每年固定以 標案式委託學術機構針對來台到台北市之旅客進行實體問卷調查，基本樣本數皆 維持在 3 千份左右，而其方式也是以在台灣的主要四大機場進行田野調查，更透 過中央交通部觀光局更大範圍以台灣為主體的各項觀光數據統計，進行分析研究。
不過，研究者在任內深感好奇，因為政策策略的創造及調整不僅是滾動式的變化，
然在傳統的調查上，本研究依舊大量引用，重要的是如何與民間接軌，甚至是利 用民間母體數更大的數據，進行政策的觀察，修正，再到檢討，這一系列的循環，
時間與數字是最重要的關鍵，傳統官方的田野調查，需耗費較長的時間採樣分析，
平均以一年為一次田野調查的時限，而就研究者的觀察，近幾年來各項國內外觀 光旅遊評比與數據是具有行銷效益的方式，例如北市配合中央新南向政策時，針 對穆斯林旅遊在食衣住行，開展對民間旅遊相關產業之業者進行相關教育，讓旅 遊產業相關業者能夠了解穆斯林旅遊的限制及採取之措施，具體建設以公家先行 之方式，鼓勵更多業者加入提升軟硬體設備，如公共場合設立祈禱室，加裝淨下 設施，在交通運輸匯聚點，像是三鐵共構的台北車站，又或是透過與為在台灣的 相關清真機構與團體請益，建立食品的清真 Hala 認證。以上這些使得台北市在 全球的穆斯林旅遊上排名不斷地前進，在 2018 年更首度拿下非穆斯林國家旅遊 評比第五名的佳績8，也因此讓台北市的穆斯林旅遊更能多元媒體下的傳播，讓 友善旅遊環境讓世界看見，另一方面更刺激國內穆斯林旅遊的產值。
然這些國際的評比排名以及國際旅客對台北市旅遊意象的認知，甚至是以台
北市為旅遊目的地返回居住地時的回饋，隨著全球化下的網路化應用普及，造成 論壇時，其中講者，亦即主要研究旅遊目的地 Twenty31 創辦人 Greg Klassen 也指出在旅遊目的地營銷組織(Destination management organization，DMO) 的模式，因應旅遊結構的改變，倒三角的模型也面臨結構層的差異，從現行的政
化的數據母體做更細緻的旅遊趨勢分析。
二，旅遊除了線下參與國際旅遊展覽或是城市間觀光主責機關的簽訂旅遊交 流協議之具體刺激旅遊人次來台北市之宣傳方式外，網路通路的開啟，更應重視，
亦即政府應掌握使用桌上型電腦及移動式裝置旅遊網站的瀏覽比例在各國攀升 的趨勢。
三，大數據分析能夠反應市場動向的速度更加快速，而政府透過大數據的頗 析及應用，則有助於對政策的方向作出評估與檢視，有效益的可以考慮加重力道，
三，大數據分析能夠反應市場動向的速度更加快速，而政府透過大數據的頗 析及應用，則有助於對政策的方向作出評估與檢視，有效益的可以考慮加重力道，