第四章 中俄衛生外交案例之比較
第一節 對世衛組織的國際衛生條例之態度
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第四章 中俄衛生外交案例之比較
基於以上中俄兩國的政策背景和援助體系比較，可知兩國雖然都由政府主導 衛生外交，注重對特定區域的援助，但是其目的和具體策略不盡相同，中國一直 傾向於通過雙邊援助建立影響力，而俄羅斯則逐漸從多邊合作轉變為雙邊合作。
本章節將從疫情應對案例來看兩國的衛生外交表現，以比較中俄具體舉措上的異 同。
第一節 對世衛組織的《國際衛生條例》之態度
《國際衛生條例（2005）》（International Health Regulations，簡稱 IHR）自 2007 年 6 月 5 日生效，其目的與範圍是：「以針對公共衛生風險、同時又避免對 國際交通和貿易造成不必要干擾的適當方式，預防、抵禦和控制疾病的國際傳播，
並提供公共衛生應對措施」（世界衛生組織，2008）。條例主要集中於衛生信息 的交流以及交通等方面的規定、建議與措施，其內容為全球 196 個國家所認同，
是一份具有法律約束力的國際協定。
作為世界衛生組織的成員國，中國與俄羅斯政府都同意該條例，但在實行過 程中，兩國都會以國家為中心行動，尤其看重醫療信息保密與政府的主導地位。
在《國際衛生條例（2005）》中，列出了關於「監測」與「通報」的規定，包括 世衛組織應當通過監測活動收集有關事件的信息、締約國應向世衛組織報告事件 的確切和充分詳細的公共衛生信息等要求（世界衛生組織，2008）。然而，這些 內容在實際層面上並沒有強制執行力，諸多國家根據自身的利益需求主動限制境 內發生的傳染病的信息傳播。中、俄各自通過《國家保密法》對未經政府部門批 准發佈的醫療技術信息實行保密措施，以此應對一些不利情況。此外，為避免世
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衛組織通過非政府團體進行監測，兩國政府也會強調國家是實施條例的主要行為 體，公民團體在公共衛生會議上的作用有限，這導致一些邊緣患者群體的需求沒 有受到應有的關注，而控制政府的強力集團容易阻礙監測的進行並影響最終結果 的可信度。
此外，中俄各自在條例的推行上有著不同的關注點。首先，中國對台灣參與 世衛組織的活動與主權問題極為敏感。2005 年，中國與世衛組織簽署一份諒解 備忘錄，在一個中國的原則下，允許台灣技術專家參與世衛組織的活動（澎湃網，
2020）。2007 年，中國政府聲明《國際衛生條例（2005）》適用於包括港、澳、
台在內的中國全境（中國政府網，2007）。可見，在當時，關於條例的實行，中 方並不認同台灣作為獨立的締約國進行活動，而是傾向於將其作為所屬地區。
2009 年，兩岸關係逐漸升溫，世衛組織在台設立《國際衛生條例（2005）》聯絡 點，同意台灣以台北聯繫人員的名義正式加入條例的運作，不必通過中國大陸轉 達公共衛生信息，在突發衛生事件的情況下，世衛組織也將直接派遣專家協助（鳳 凰網，2009）。而對於台灣以獨立身份加入世衛組織之事，中國政府始終以強硬 態度拒絕，兩岸在主權問題上保持對峙的態勢。
相比於中國對主權問題的敏感情緒，俄羅斯一方面需要留意國內各地政府對 條例的執行程度，另一方面還要在意東歐與中亞區域的主導權。在國內層面上，
由於俄羅斯實行聯邦政府體制，地方政府擁有一定的自治權，各地專項醫療預算 取決於當地政府（高新強，2014）。當出現傳染病預警時，一些地方政府緩慢或 麻木的反應容易反噬中央政府為抗擊疫情做出的努力。2020 年新冠肺炎爆發初 期，俄羅斯中央政府較早地控制住境內疫情的蔓延，並對出入境實行限制措施，
但在 4 月份，俄羅斯疫情出現轉折，各地病例激增，其主要原因之一在於地方政
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府並未嚴格實行《國際衛生條例（2005）》，中央與地方之間的執行力存在較大 的差距。
在區域層面上，藉由 2014 年伊波拉疫情的爆發，2015 年，俄羅斯聯邦政府 決定幫助東歐與中亞國家貫徹實施《國際衛生條例（2005）》（Rospotrebnadzor，
2015）。俄政府認為並不是所有周邊國家具備應有的組織及技術能力來推行條例，
因此俄方對其提供兩年的雙邊援助計劃，由俄羅斯聯邦消費者權益保護與公益監 督局負責，該局下設的流行病與微生物學研究所提供對醫護人員的專業培訓課程 及檢測能力建設等項目。此外，還向周邊國家捐贈移動實驗室來幫助其更好地應 對突發情況。在當時克里米亞危機背景下，這一波援助輸出選擇伊波拉疫情的時 機，以貫徹條例為由，通過衛生外交，不僅及時控制了伊波拉病毒的傳入，而且 幫助鞏固了俄羅斯外交和地緣政治利益。
總體而言，中俄都認同《國際衛生條例（2005）》的原則和規定，在保障國 家利益的前提下，參與世衛組織的日常衛生事務。另一方面，兩國都有著各自的 政策選擇和考量，將衛生條例作為外交工具達成其政治目的。對於中國來說，在 主權問題上無法退讓，但在兩岸關係升溫及台灣與之合作的情況下，默許台灣相 對獨立地參與條例的實施；對於俄羅斯來說，聯邦體制下各地衛生條例的執行差 距凸顯出俄國內衛生體制的漏洞。另外，在特殊時期，俄羅斯以幫助周邊國家貫 徹衛生條例為由，推行衛生援助的同時，確保其區域政治利益。這些舉措都顯示 出中俄兩國傾向於「衛生」作為外交政策的工具，根據利益需求來選擇衛生合作 策略。