中俄衛生外交之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學俄羅斯研究所碩士學位論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中俄衛生外交之比較研究. Health Diplomacy: A Comparative Study of China and Russia. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：林永芳博士研究生：嚴懿撰. 中華民國一 0 九年六月. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(2) 摘要 2020 年的新冠肺炎疫情衝擊全球，公共衛生問題對世界政治與經濟造成極大的影響，也與國家政策的走向緊密相連。在此背景下，本文將以 2000-2020 年間的中俄「衛生外交」作為比較研究對象，對兩國過去 20 年間的對外衛生合作進行探究，為未來大國外交政策取向及國際關係研究提供參考和幫助。由於目前對衛生外交尚無統一的定義，因此筆者將採用複合式定義來解釋說明中俄雙方的衛生政策背景與對外援助體系。基於 David Filder 對衛生與外交關係的分析，即衛生作為外交的工具、衛生與外交互相影響、衛生作為外交的最終. 政治大目的，如今中國與俄羅斯都處在將衛生作為外交工具這一階段。為達到最終的政立. ‧ 國. 學. 治目的，中俄兩國都積極通過合作協議提供醫療服務、醫護人員派遣、技術設備等衛生援助，以加強與受援國之間的政治經濟聯繫。. ‧. 此外，筆者將以案例分析方式聚焦兩國對《國際衛生條例（2005）》的態度. y. Nat. er. io. sit. 及具體疫情應對舉措的比較，從而探討兩國在衛生外交方面存在的異同，及背後不同的政治考量。面對與世衛組織締約的《國際衛生條例（2005）》，兩國皆以. al. n. iv n C 國家為中心選擇相應的衛生合作策略，以保護其國家利益，但在處理各自所關注 hengchi U 的問題時，採取不同的策略。其次，面對不同階段的疾病疫情，中俄在本國硬實力較弱時，出於提高境內衛生狀況而選擇特定的外交策略，一定程度上可見衛生對外交產生了影響。在硬實力強大後，衛生議題的工具性增強，在各自看重的區域上通過衛生外交的途徑積累其影響力和話語權。. 關鍵詞：中俄關係、衛生外交、醫療外交、公共衛生. i. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(3) Abstract The COVID-19 in 2020 hits the world. Public health issues have a great impact on world politics and economy and are also closely linked to the direction of national policies. In this context, this article will use Sino-Russian health diplomacy from 2000 to 2020 as a comparative research object to explore the external health cooperation between the two countries in the past 20 years and provide reference and help for the future research on the foreign policy orientation of major powers and international relations. Since there is currently no unified definition of health diplomacy, I will use a. 政治大 compound definition to explain the health policy background and foreign aid system of 立. ‧ 國. 學. China and Russia. Based on David Filder's analysis of the relationship between health and diplomacy, that is, health as a tool for diplomacy, mutual influence between health and. ‧. diplomacy and health as the ultimate goal of diplomacy, two countries are now in the stage. y. Nat. er. io. sit. of using health as a diplomatic tool. In order to achieve the ultimate political purpose, both governments actively provide medical services, medical personnel dispatch, technical. al. n. iv n C assistance h ethrough i U agreements n g c hcooperation. equipment and other health. to strengthen. political and economic ties with recipient countries. In addition, I will focus on the comparison of the two countries' attitudes to the 《 International Health Regulations (2005) 》 and specific epidemic response measures through case analysis so as to explore the similarities and differences between the two countries in health diplomacy and the different political considerations behind them. In the face of the 《 International Health Regulations (2005) 》. signed with WHO, both. governments choose the corresponding health cooperation strategy centered on the country. ii. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(4) to protect their national interests, but when dealing with their respective concerns, they adopt different strategies. Secondly, in the face of disease epidemics at various stages, when China and Russia have weaker national hard power, they chose a specific diplomatic strategy to improve their domestic health status. To a certain extent, health has affected diplomacy. When the hard power is strong, the instrumentality of health issues has been strengthened. Influence and voice of China and Russia have been accumulated in the areas of self-esteem through health diplomacy.. 政治大 Keywords: Sino-Russian relations, health diplomacy, medical diplomacy, public health 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(5) 目錄第一章緒論………………………………………………………………………1 第一節研究動機與目的……………………………………………………1 第二節文獻回顧……………………………………………………………3 第三節研究途徑與方法……………………………………………………17 第四節研究範圍與限制……………………………………………………21 第五節章節安排……………………………………………………………22. 政治大. 第二章中俄衛生外交政策背景之比較…………………………………………23. 立. 第一節衛生外交戰略………………………………………………………23. ‧ 國. 學. 第二節衛生外交機制………………………………………………………26. ‧. 第二節衛生外交方式………………………………………………………29. sit. y. Nat. 第四節小結…………………………………………………………………34. n. al. er. io. 第三章中俄衛生援助體系之比較………………………………………………36. i Un. v. 第一節衛生援助對象………………………………………………………36. Ch. engchi. 第二節衛生援助動因………………………………………………………38 第三節衛生援助模式………………………………………………………42 第四節小結…………………………………………………………………45 第四章中俄衛生外交案例之比較………………………………………………46 第一節對世衛組織的國際衛生條例之態度………………………………46 第二節愛滋病疫情應對舉措………………………………………………49 第三節伊波拉疫情應對舉措………………………………………………56 第四節小結…………………………………………………………………60 iv. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(6) 第五章結論………………………………………………………………………63 參考文獻 …………………………………………………………………………67. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. v. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(7) 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機疾病疫情爆發一直伴隨著人類的歷史進程。根據世界衛生組織定義，疾病暴發指發生的疾病病例多於特定社區、地理區域或季節中正常預計的數量，疫情可發生在有限的地理區域，或者可擴散到多個國家。時間上，可延續數天或數周，或者數年。人群中長期未出現或者在該社區或地區以前未知的因數（例如細菌或病毒）引起的傳染病單一病例，或者出現以前未知的疾病，都可構成疫情並應予. 政治大以報告和調查（WHO Emergencies，2020）。由於醫療知識與技術限制，過去人立. ‧ 國. 學. 類經歷過幾場嚴重的疫情爆發。14 世紀中期，由鼠疫耶爾森菌感染引起的黑死病曾席捲歐亞大陸。15 世紀末，美洲新大陸被發現後，傳染病正式進入全球化. ‧. 時代。冷戰之後，世界各國關係緩和且合作增多。隨著 21 世紀各類傳染病，譬. y. Nat. er. io. sit. 如非典、愛滋病、伊波拉的出現，各國之間相關的交流日益緊密。David Filder （2006）提出「衛生」不再屬於「超低階政治」（super low politics），與國際關. al. n. iv n C 係以及社會文化掛鉤，不再是單純技術性或與政治無關的議題，Filder 將此稱為 hengchi U 衛生議題的「政治革命」。. 「衛生外交」（health diplomacy），或稱為「醫療外交」（medical diplomacy），成為「新外交」（new diplomacy）的一種，也是國家外交政策中的重要構成（Lee & Smith, 2011）。為具體探討衛生外交這個主題，筆者選擇中國與俄羅斯作為研究對象。 2020 年 1 月 16 日，俄羅斯總統 Vladimir Putin 簽署總統令，國家杜馬通過任命 Mikhail Mishustin 為新一任聯邦總理。這位「經濟學博士」將在未來進行什麼. 1. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(8) 改革，人們尚未可知。不過，俄羅斯公共衛生建立在過去良好的技術基礎上，其衛生外交方面的轉變與其政治需求分不開，分析 Mishustin 之前的俄羅斯衛生外交政策可以為今後提供比較的依據。而作為鄰國，在 2003 年非典爆發後，中國重構其衛生外交體系，對外提供大量衛生援助，尤其對非洲國家資助規模極大。 2020 年初武漢「新型冠狀病毒」疫情爆發受到世界關注，1 月 30 日，世界衛生組織將其定義為「國際關注的突發公共衛生事件」（WHO General-Director，2020）。從疾病發現到疫情爆發，中國公共衛生與這一期間的外交行為引發民間諸多思考。. 政治大除了各自的發展，兩個國家在衛生外交方面的政府組織與地緣政治考量有著立. ‧ 國. 學. 交叉點與共同點，同時也利用金磚國家峰會等多邊組織建立區域性的衛生合作，擴展雙方的衛生外交範圍。然而由於彼此在政治動機、經濟利益、戰略安全等方. ‧. 面各有不一樣的目標，兩國的衛生外交政策存在差距與不同點。. er. io. sit. y. Nat. 二、研究目的. 傳染病全球化的常態下，公共衛生問題微妙地影響著國際政治的走向。2000. al. n. iv n C 年以來，由於國家實力增長，通過公共衛生問題這樣的大舞臺，中俄都努力積極 hengchi U. 應對，一方面為保全自身的國家利益，另一方面也為擴大其區域或者全球影響力。但其各自的認知與行為策略並不相同，對兩國過去衛生外交變化的理性觀察和比較研究可以為未來中俄的表現以及世界衛生外交研究提供學術性的參照。本文主要探討中國與俄羅斯在衛生外交上存在的差異，其中最主要的為兩國對衛生與外交之關聯的理解和處理存在哪些異同，是單純將衛生作為外交政策的工具還是也包涵了以衛生健康為目的而制定相關政策的意圖。關於「衛生外交」的中文文獻並不多，但各國學者已有不少的研究。另有關. 2. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(9) 於「全球衛生外交」的著作，多是側重「國家」與「非政府組織」的合作研究。「衛生外交」通常著重以「國家」為主體進行分析，即「衛生」在其國外交政策中的位置及兩者的聯繫、其國對外衛生援助政策的特點等。當前，對於衛生外交政策的研究存在幾點問題。首先，諸多研究主題為衛生合作，比較研究案例較少；其次，除了醫療外援，研究裡缺少兩國對於同一國際組織衛生政策的態度比較；最後，一些研究將「衛生外交」與「全球衛生外交」名詞混淆，需要明確的概念界定。因此，基於上述內容，本文的研究目的為以下幾點：. 政治大 1、界定衛生外交，探討衛生與外交的關聯；立. ‧ 國. 學. 2、從中俄衛生外交機構、外援政策進行比較；. 3、分析以上政策異同對於兩國實際處理疫情和應對國際條例的影響。. er. io. sit. y. ‧. Nat. 第二節文獻回顧. 傳染病直接影響到國家的衛生安全與戰略，成為當今發達與發展中國家外交. al. n. iv n C 合作的重點之一。關於衛生外交的研究，通常從全球到個體、從理論到實際案例 hengchi U 與政策等視角展開。一、衛生外交之定義目前，衛生外交沒有明確統一的定義。根據衛生外交的特點、歷史發展過程. 以及當前全球衛生外交的狀況等不同視角，研究者們總結出以下幾類分析途徑：首先，衛生外交的歷史悠久，最初通常出現在國家間控制流行病傳播的合作方式。Mark W. Zacher 與 Tania J. Keefe（2008）在《因病相連：衛生治理與全球政治》（The Politics of Global Health Governance: United by Contagion）一書詳述了. 3. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(10) 衛生外交的歷史起源與國際機制的發展。14 世紀的鼠疫曾奪去了 2000 多萬歐洲人的生命。當時為了阻止鼠疫傳播，威尼斯對外國船隻建立了隔離檢疫制度，可以說這是最早的衛生外交手段。工業革命後，隨著人員和貨物流動的加快，個別國家單純的隔離檢疫方法已很難有效控制傳染病的蔓延。為了應對包括霍亂、黃熱病等流行病，1851 年，相關歐美國家在巴黎召開了第一次國際衛生大會（International Sanitary Conference），討論關於建立防疫區的合作，這被普遍認為是衛生外交的開始。由於流行病經常形成全球化態勢，衛生問題通常需要多邊外交機制來解決。作者總結出現代政治行為體在衛生外交上採取的三大主要戰略，. 政治大即監控疾病疫情、財政支持、規則制定。立. ‧ 國. 學. 除了用歷史敘述的方式回溯衛生外交的由來，諸多學者嘗試對其進行更科學的概念化。簡單的來說，Ilona Kickbusch 等人（2012）認為衛生外交是「各國通. ‧. 過一系列談判與妥協來彌合他們的衛生政策差異，且避免戰爭的發生」。這裡需. y. Nat. er. io. sit. 要指出，研究者通常會使用「全球衛生外交」一詞，容易與「衛生外交」混淆，前者從國際社會視角出發進行總體性研究，而後者則從國家視角出發進行個體性. al. n. iv n C 研究，但國家衛生外交通常會放在全球衛生外交範圍下進行研究，說明兩者聯繫 hengchi U 緊密，有著諸多共通性。張清敏（2015）在《外交轉型與全球衛生外交》一文中對此進行了解析，諸多國家有自己的對外衛生政策或國際衛生政策，這些政策是. 國家在全球衛生治理領域為自己確立的目標與意圖，而該國衛生外交則是政府通過和平的手段，實現對外衛生政策目標的過程。David Filder（2001）曾提出「微生物政治」（Microbialpolitik）一詞，指國家政府及國際社會利用多邊方式來解決跨國傳染病問題而產生的國際政治活動。這一概念為衛生相關的國際關係研究提供了可參考的框架。Filder 也同意 Kickbusch 的「談判」定義，他與 Nick Drager. 4. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(11) （2007）等人的合著《外交政策、貿易與衛生：全球衛生外交最前沿》(Foreign Policy, Trade and Health: At the Cutting Edge of Global Health Diplomacy)中提到衛生外交的談判參與者囊括了更大範圍的行為體，其中大多數非衛生部門，比如學者、社會公民、工廠公司、非政府組織以及國內或國外機構等等。可見，當今衛生外交的影響範圍極大，所涉及的社會利益錯綜複雜。Kelley Lee 和 Richard Smith（2011）引入「新外交」（New diplomacy）來作為衛生外交的分析基礎，從而描述衛生外交之特點且更精準地提供定義。Lee 和 Smith 認為，衛生外交主要有多類行為體參與，其中包括政府與非政府組織、衛生與非衛生相關行為體，因此，衛生外交. 政治大可以被定義為「國家政府與非政府行為體基於全球衛生共識所形成的各種正式與立. ‧ 國. 學. 非正式的談判過程」。. 晉繼勇（2008）在《淺析衛生外交》一文中指出，當今衛生外交極為複雜，. ‧. 有必要從狹義與廣義兩個層面來界定。狹義的衛生外交是指國家通過外交部門和. y. Nat. er. io. sit. 衛生部門等代表國家的機關和個人, 採用談判等和平方式來解決涉及跨國公共衛生問題的外交活動；廣義的衛生外交則是指一切出於促進本國公民乃至其他國. al. n. iv n C 家公民健康之目的而進行的國際合作, h e n其行為主體既包括外交部門和衛生部門, gchi U. 也包括一些政府間國際組織和非政府組織等。其他學者也認為需要對衛生外交進行適當的分類或分層次討論並定義。Rebecca Katz 等人（2011）在《定義衛生外交：全球化時代下的需求變化》（Defining Health Diplomacy: Changing Demands in the Era of Globalization）一文中主要對行為體進行分類，即核心衛生外交、多重行為者外交、非正式衛生外交。張春（2010）在《醫療外交與軟實力培育——以中國援非醫療隊為例》一文中進行了更細緻的類別分析，除了談判性質的國際會議與條約和緊急性的災難救助，張春更加關注國家或區域組織在特定地區的雙邊或多. 5. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(12) 邊衛生外交，這類交流主要源於援助國與受援國之間的政治需求或各自的地緣政治考量。二、衛生與外交之聯繫 2004 年，當時的聯合國秘書長 Kofi Annan 曾提道：「無論一個國家多強大，他都不能獨自面對現代社會的種種威脅」（No state, no matter how powerful, can by its own efforts alone make itself invulnerable to today’s threats）（United Nations， 2004）。冷戰後，多邊合作成為主流，人們面臨全球政治的新形態。過去被政策制定者忽略的諸多公共問題成為社會熱議的焦點，疾病衛生也是其中之一。全球. 政治大化背景下，人類需要共同解決衛生問題，現代「衛生外交」應運而生。那麼首先，立. ‧ 國. 學. 如何解釋衛生與外交政策的聯繫？David P. Filder（2006）在《健康作为外交政策：利用全球化促进健康》《Health as Foreign Policy: Harnessing Globalization for Health》. ‧. 一文中給出了相對完整的分析：. y. Nat. er. io. sit. （一）衛生健康作為外交政策的工具：當外交政策的優先項為政治、安全、經濟時，衛生作為低政治性議題，衛生援助通常服務於國家政治利益；. al. n. iv n C （二）衛生健康與外交融合：2005 Kofi Annan（UN h e n年，時任聯合國秘書長的 gchi U. Secretary-General，2005）提出《更大的自由》(In Larger Freedom)的報告，呼籲公共衛生自由化的改革。在安全、經濟、發展、人權等方面，衛生健康都影響著政策實施，因此衛生議題不應從屬於外交政策，兩者相互影響；（三）衛生健康作為外交政策的最終目的：國家推行「健康的外交政策」（healthy foreign policy），將公共衛生作為重點，突出可持續發展的政策建構。也就是說，外交政策從屬於衛生健康，這一觀點過於理想化。隨著當代全球化趨勢與政府交流日益緊密，外交的內涵不再侷限於政治與軍. 6. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(13) 事，人類的安全也不再局限於區域性與個體性，而是考慮到整個人類社會。Ilona Kickbusch（2013）在《21 世紀全球衛生外交：外交政策與衛生之間的新關係》（21st Century Global Health Diplomacy: A New Relationship between Foreign Policy and Health）中提出衛生與外交的關係應該經歷四個階段，即衛生健康為外交忽略且阻礙、衛生健康為外交之工具、衛生健康為外交之必需、衛生健康為外交之目的。衛生外交產生於人類應對處理傳染病問題的實踐，通過多邊會議討論解決方案，也正是這些會議幫助各個國家建立基礎聯繫，推動了全球衛生外交制度化的完善。衛生議題一直伴隨著國際聯盟及聯合國的成立，1948 年世界衛生組織開始. 政治大主導協調全球衛生及相關社會事務，其中參與者多樣化，包括各國衛生部長及非立. ‧ 國. 學. 政府組織。然而，Kickbusch 認為過去這些制度化的努力只是讓衛生成為外交之工具，國際組織及各國政府需要新一輪的改革，以推動衛生成為外交之必需構成。. ‧. 除了上述兩位全面的闡述分析，諸多學者通常認同衛生健康作為外交政策的. y. Nat. er. io. sit. 工具，服務於國家或國際政治利益，其中討論最多的便是衛生與安全之聯繫。 Alan Ingram（2004）編著的《衛生，外交政策與安全：建立研究與政策的概. al. n. iv n C 念框架》（Health，Foreign Policy and h eSecurity：towards n g c h i U a Conceptual Framework for. Research and Policy）報告主題雖為全球衛生安全研究，但同時也著重分析了衛生、外交與安全之關聯，在 McInnes 與 Lee（2004）看來，有以下幾種關聯類型：（一）請求者：在政策制定中，衛生始終處於請求者地位，其利益無法與社會穩定與經濟發展相比，因此話語權很小；（二）「特洛伊木馬」（Trojan horse）或「特洛伊小鼠」（Trojan mice）：「衛生」可以選擇成為「特洛伊木馬」，凸顯其在安全事務上的重要性，取得一定的話語權；或者成為「特洛伊小鼠」，從瑣碎事務中發揮自己的作用，積累形. 7. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(14) 成優勢；（三）合作：衛生、外交、安全，地位平等，為更高的理想制定政策，符合世界衛生組織「衛生作為和平之橋」的倡議；（四）衛生作為獨立部門：對於衛生議題，不應該是衛生部門依附或請求於其他部門，而應該考慮其他部門在其利益範圍之內，能夠為這一議題做什麼，提供何種幫助，這樣可以使衛生取得主動權。此外，報告中的《公共衛生與安全》（Public Health and Security）一文中還探討了對外事務機構與安全機構在公共衛生政策上存在的政治分歧與資源爭奪，. 政治大這讓政府整體很難在這一議題上達成共識，公共衛生容易淪為政治工具。McInnes 立. ‧ 國. 學. 和 Lee（2006）的《衛生、安全與外交政策》（Health, Security and Foreign Policy）雖然探討的主題與前面的報告相似，但切入角度不同。他們從各國衛生政策的升. ‧. 級來看衛生問題嚴重性及政府重視度已大幅上升，此外生物恐怖主義威脅也不容. y. Nat. er. io. sit. 忽視。然而，作者認為如果只關注這兩點是遠遠不夠的。健康狀況不佳的地區容易惡化其經濟社會結構，且軍事維穩手段通常無法有效遏制傳播性疾病，反之，. al. n. iv n C 一個動亂或落後的地區無法保證其人民的衛生健康，如此，形成無止境的惡性循 hengchi U. 環。再者，非法貿易全球化，如毒品、人口、武器等，不僅威脅國家邊境安全，還造成諸多健康問題。McInnes 和 Lee 提醒以上兩方面較少被重視，選擇性或侷限性的衛生外交或衛生安全政策將會導致惡果。上述分析可以作為研究具體國家衛生外交政策時的參考，即觀察其國衛生部門是否取得一定獨立性或完全依附於某些優先發展部門，抑或由於缺少主動權，其國衛生外交政策是否存在問題或侷限性，導致公共衛生問題與社會問題的惡性循環。. 8. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(15) Alan Ingram 與 David P. Filder 則分別從「新地緣政治」與「後威斯特伐利亞體系」兩種宏觀視角看待衛生與外交政治。Ingram（2005）的《疾病的新地緣政治：全球健康與全球安全之聯繫》（The New Geopolitics of Disease: between Global Health and Global Security）一文認為在全球化與安全理念的背景下，一個國家的公共衛生與全球衛生環境緊密相連，人們需要思考由疾病參與塑造的「新地緣政治學」，它包括了四個層面，即社會不穩定、國家主權受侵犯、衛生議題的外交利用及工具化、地緣經濟。Ingram 反對將衛生議題作為外交工具，認為這樣會破壞衛生政策的中立性，從而妨礙國家或國際社會有效控制疫情爆發。. 政治大 Filder（2004）在《SARS，衛生治理與疾病全球化》（SARS, Governance and the 立. ‧ 國. 學. Globalization of Disease）一書中對比了過去「威斯特伐利亞」與當今「後威斯特伐利亞」兩種體系下的公共衛生治理。1648 年，《威斯特伐利亞合約》的簽訂. ‧. 不僅結束了歐洲的宗教戰爭，也誕生了主權國家所組成的現代國際體系。但這一. y. Nat. er. io. sit. 國際關係強調國家的主權及獨立，國際組織的地位極低，大部分國家在衛生問題上各自為政，國際社會上缺乏公認的統一法規，形成一種分裂的無政府狀態。人. al. n. iv n C 類對衛生合作的重視開始於疾病對戰爭、貿易和安全的破壞性以及新型傳染病的 heng chi U 出現，衛生治理逐漸進入「後威斯特伐利亞」階段，擺脫傳統主權國家的自我為政，催生出了「全球衛生治理」這一理念，即除了主權國家的作用外，非政府組織與跨國企業的重要性日益增加，各行為體之間交流緊密且認同國際組織設立的法則。SARS，作為一種極具感染性的流行病，在這一衛生治理方式的變革中具有推進作用。作者認為，一方面，這場嚴重的疫情使諸多政府，包括中國大陸，將疾病問題的解決置於首位，淡化政治或意識形態問題；另一方面，由於疫情蔓延全球，世界衛生組織的全球疫情監察能力及權威性增強，其地位隨之提高。這. 9. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(16) 些改變促使衛生治理不再是碎片化的各自為政，而是採取更有秩序且相互協作的模式。 David L. Heymann（2003）所著《不斷發展的傳染病威脅：對國家和全球安全的意涵》（The Evolving Infectious Disease Threat: Implications for National and Global Security）中以愛滋病為例，提出傳染病分別從國家公共衛生機制、國家軍事安全、國際生物恐怖主義等層面影響國內及區域安全形勢。Heymann 提出需要建立疾病情報分享網及快速反應預警系統，從而政府能夠實行更加理性的衛生政策及外交行動。. 政治大三、現代衛生外交的發展：以具體國家衛生外交政策為視角立. ‧ 國. 學. 國家政策案例分析是重要的研究途徑，相關學術著作基本選擇典型的地區及政府，或者特定疫情的背景，也有涉及國家雙邊合作的研究。這些學術成果通常. ‧. 具有一定的現實性，研究者包括醫學工作者及國際關係學者，研究方法包括文獻. y. Nat. er. io. sit. 分析、定性訪談、現場調查等，為讀者提供對政策實施的嚴謹分析。個體案例研究是比較研究之基礎。這一類型的文獻通常基於衛生外交概念及. al. n. iv n C 內涵，或者引入其他理論，分析某一地區或國家政府在這一方面的發展以及優劣 hengchi U 勢。關於國家衛生外交研究，通常有兩個層面，即宏觀層面的全球衛生治理或國際關係，以及微觀層面上國家醫療援助或具體合作機制等方面。因本文比較研究對象為中國與俄羅斯，因此文獻主要以這兩國為主。（一）宏觀層面《公共衛生視角下的中國衛生外交評析》（趙海濱等，2017）一文認為衛生外交是具有「柔性」的公共外交，對兩國關係具有特殊的影響。作者總結中國衛生外交以對外醫療援助為主，可以很好地幫助其塑造良好的國家形象。《試論「全. 10. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(17) 球衛生外交」對中國的影響與挑戰》（羅艷華，2011）一文詳述中國從毛澤東時期至今參與全球衛生治理的歷史，全球衛生外交一方面幫助中國拓寬了外交空間，有時候也成為改善對外關係的特殊手段，但是中國內部如何充足地提供援助、如何處理台灣問題等等這些都需要政府謹慎考量。《奉行健康作為外交政策：以中國為例》（Pursuing Health as Foreign Policy: A Case of China）（Huang，2010）分析了經歷非典疫情後中國衛生政策的轉變，並指出其衛生外交政策面臨如何處理國家主權與全球衛生治理、傳統安全威脅與非傳統安全威脅的矛盾與困境。《不同時期我國國際衛生合作策略研究——以與世界衛生組織合作為例》（馬琳，. 政治大 2013）以定性訪談、現場調查等多種研究方法梳理出中國與世界衛生組織從 1949 立. ‧ 國. 學. 年至今的合作特點，其中包括中國單邊援助時期（1949-1977 年）、兩者合作正式化且加強時期（1978-2002 年）、多邊際全球化合作時期（2003 年至今）。中. ‧. 共建政後，在衛生外交上經歷了從被動到主動，從受援到援助他國的轉變，而每. y. Nat. 和企業的關係、培養衛生外交人才等方面的挑戰。. al. er. io. sit. 一階段的合作策略都受到政治因素的影響。當下中國面臨如何處理與非政府組織. n. iv n C 同樣的，俄羅斯在衛生外交上的歷史發展與中國相似，Д.В. Корепанов與 hengchi U. Ю.А. Комагаева（2012）認為俄羅斯在蘇聯解體後重新整合其衛生外交資源及援助路徑，一方面由於經濟實力較弱而削減援助支出，並且在多邊組織政策上會採取選擇性參與，以平衡國內醫療支出；另一方面針對性更強，尤其在邊境接壤地區，如中亞以及中俄交界附近，與鄰國合作集中推動傳染病防控的合作以保證穩定的區域安全。《俄羅斯國際發展援助的特點——兼與蘇聯時期比較》（宋艷梅， 2013）一文將俄羅斯與傳統援助國以及過去蘇聯時期進行比較。作者提到，俄羅斯既是「八國集團」（G8）成員，又是「二十國集團」（G20）和「金磚國家」. 11. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(18) 成員，多重身份為其提供了諸多平臺，享有更多開展國際發展援助的戰略機遇。俄羅斯在 2005 年完成了由受援國向援助國的身份轉變。如今，俄羅斯主要以獨立國家國協國家作為外交的優先方向，以確保俄羅斯在中亞地區的核心地位和利益，這一點在 2013 年 2 月 13 日批准的《2013 年俄羅斯外交構想》（Концепция внешней политики России на 2013 год）（Минфин России，2013）中再次得到確認。「援. 助構想」將與俄羅斯接壤的統一經濟空間成員國、歐亞經濟共同體成員國以及獨立國家國協國家確定為優先援助對象，將撒哈拉以南的非洲國家視為急需國際援助的國家。在這些地區，俄羅斯的衛生援助雖然與傳統援助國的資金差距仍然很. 政治大大，但是俄政府正在穩固其新興援助國的地位，擴大雙邊合作範圍。CSIS 50 週立. ‧ 國. 學. 年報告《俄羅斯新興的全球衛生領導地位》（Russia's Emerging Global Health Leadership）（Twigg，2012）強調俄羅斯通過國際組織在全球衛生事務上投入資. ‧. 金支持，發揮其醫療援助作用，但是 Twigg 認為俄羅斯的經濟貢獻相比歐美其他. y. Nat. 區，以較低的預算獲得更迅速的效果。. n. al. （二）微觀層面. Ch. engchi. er. io. sit. 發達國家較少，今後，其衛生外交方向應該集中於戰略意義大且衛生條件差的地. i Un. v. 李安山（2009）在《中國援外醫療隊的歷史、規模及其影響》中提出中國援外醫療隊是南南合作，即發展中國家之間合作的一種重要形式，強調醫術服務外交政策的目標。醫療隊主要由中國各地省份對口受援國家，向其派遣；也有緊急性的災難援助隊，主要由直轄市或武警醫院派遣醫療隊。其次，中國援外醫療隊還以傳統中醫療法為特色，向受援國領導人提供醫療服務。《中國對非洲的省級外交：在衛生合作中的應用》（China’s Provincial Diplomacy to Africa: Applications to Health Cooperation）（Shen & Fan，2014）一文對中國省份對口援助非洲國家的. 12. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(19) 狀況進行了詳細研究。作者認為，一方面地方性質的醫療援助可能有主動選擇或者被動遵從中央政策的因素，另一方面通過各地一定時期內中非外資流動與貿易狀況比對分析，醫療援助可能服務於加強經濟利益聯繫的目的。雖然中國衛生外交有區域合作的政策支持以及成熟的醫療隊派遣機制，但是面對新的疫情時諸多問題也會暴露。陳佳駿（2015）在《應對埃博拉與中國醫療援助模式的轉型》中總結出以下幾點問題：首先，中國衛生外援主要有政府主導，會讓人有僅出於國家利益而參與救援的看法；其次，缺乏國際協調，與他國標準不一，容易浪費資源；最後，外援人員缺乏民事保護機制。. 政治大俄羅斯方面，《俄羅斯的全球健康展望：增強能力以實現理想》（Russia’s 立. ‧ 國. 學. Global Health Outlook: Building Capacity to Match Aspirations）（Twigg，2011）主要分析了俄羅斯衛生外交的內部機構與外部國際參與的組織架構，俄羅斯內部不同. ‧. 組織對口外部不同國際組織，值得注意的是，由於國際政治因素，俄羅斯開始出. y. Nat. er. io. sit. 現對外援助往往優先於國內資源需求而導致國內醫療水平下滑的問題。另一方面，俄羅斯也在擴大與其他國家雙邊援助與合作的範圍，2007 年與 2014 年發佈. al. n. iv n C 的兩份「俄羅斯聯邦參與國際發展援助的構想」（Концепция государственной hengchi U политики Российской Федерации в сфере содействия международному. развитию）（Минфин России，2007；Президент России，2014）都強調了雙邊合作的重要性。李燕（2019）認為不同於中國直接派遣醫療隊援助的方式，受限於財力，俄羅斯會以減免受援國政府債務並將這筆資金用於發展該國衛生保健系統等領域，這樣的方式大多出現在俄羅斯與北朝鮮以及非洲國家的合作上。此外，在幫助他國應對疫情時，俄羅斯通常以人道主義援助的名義提供大量醫療設備等物資。《美俄關係中衛生合作的潛在力量》（The Latent Power of Health Cooperation. 13. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(20) in U.S.-Russian Relations）（Rojansky，2013）聚焦在俄美兩國的高層雙邊衛生交流機制。這一機制源於 1993 年俄美建立的高層合作機制，以當時的美國副總統 Al Gore 與俄羅斯總理 Viktor Chernomyrdin 為首。該機制幫助俄美在疾病防控及公民健康等問題上聯繫緊密，尤其在醫療技術上的支持吸引兩國醫療公司的投資合作與技術共享。關於中俄衛生外交方面的比較研究，通常分為兩類，一是放在兩國對外國際援助的框架內，其中包括比較衛生方面的援助舉措；二是放在金磚國家對外援助的框架內，探究兩國對特定區域衛生援助政策的比較。. 政治大李燕（2019）等學者主要以「國家發展援助」作為研究對象，比較研究中俄立. ‧ 國. 學. 對外援助歷史政策變化、機構職能、外援特點等方面。衛生援助作為「國家發展援助」的下屬部分，隨著國家政策風向而調整的，且始終服務於兩國各自的外交. ‧. 目標。現今的中國基於「一帶一路」沿線建設項目的出臺，也在非洲、拉丁美洲. y. Nat. er. io. sit. 積極地派遣醫療隊，開展其援助計劃；俄羅斯則改變了與西方爭霸、追求海外軍事戰略等做法，在對外援助中更精准務實，李燕等人認為由於自身經濟實力和國. al. n. iv n C 力下降，俄聯邦並沒有對早前提出的對外援助基本概念、目標、任務以及制定並 hengchi U 執行對外援助決策的國家機構的許可權進行分配，沒有具體實施方案，也沒有對. 援助實現機制等訂立相應法規。就目前情況看，俄羅斯在對外援助的範圍和具體行動上還處於收縮狀態，正在根據國家實力與外部環境需要調整援助重點並完善對外援助體系。此外，作者總結到中國對外援助通常基於雙邊關係，除了傳統的一般物資援助之外，現在增加了成套項目援助、技術援助和派遣醫療隊等方式；俄羅斯主要以財政形式（贈款、優惠貸款）和物質形式（各類機器、設備）向發展中國家提供援助，並且以多邊援助為主，通過國際組織或區域組織實施。. 14. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(21) 另一方面，中俄在處理衛生外交問題時，由於自身衛生條件的限制，優先選擇都不同。兩國傾向於利用金磚峰會這樣的平台，與其他參與者一起尋求共識及解決方案（Bliss，2012）。因此，金磚國家比較研究有助於觀察中俄在多邊組織中的政策傾向與動機。Nicola F. Watt 與 Martin Mckee（2014）等人在對金磚五國的全球衛生治理參與度及其背後的三層面動機（社會正義、醫藥經濟、疾病安全）進行研究後，有以下發現：首先，由於俄羅斯在藥品進口需求上遠大於中國及其他國家，它在藥品貿易相關國際事務上的積極性是最大的；其次，中俄都將傳染病治理置於要優先地位，且作為聯合國安理會成員，十分重視國際疾病安全問題，. 政治大以維持其負責任的大國形象。過去，中國以「不干涉他國內政」的理由迴避他國立. ‧ 國. 學. 的衛生問題，但近年來，隨著貿易範圍擴大，中方開始藉助衛生議題加深與一些國家與其地區的經濟聯繫，在此背景下，中國更加積極參與國際衛生項目，並慷. ‧. 慨解囊資助一些多邊組織（Kirton，2014）。但也有學者認為，其動機可能主要. y. Nat. er. io. sit. 來自國際組織及其他國家的壓力，而非來自其國政府自身（Freeman & Boynton， 2011）。而俄羅斯方面，由於同時參與 G8、G20 與金磚峰會，俄政府藉助這些. al. n. iv n C 平台舉辦聖彼得堡峰會，主動宣傳衛生議題的重要性，並且承認國內醫療條件的 hengchi U 弊病，希望通過這些國際力量完善自身的不足，這一戰略性政策導向意在鞏固其國際形象與地位（Macfarlane，2006）。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(22) 基於上述文獻，可以對中俄衛生外交特點進行以下總結：表 1-1：中俄衛生外交比較. 國家. 宏觀層面（受關注問題）微觀層面（援助方式）. 總體趨向. 中國. 主權及國家安全問題. 積極擴張. 對非洲省级外交；派遣援外醫療隊；項目、技術援助. 俄羅斯國家利益及選擇性參與. 擴張. 通過國際平台提供人道主義援助；減免受援國債務；財政、設. 政治大備援助. 立. ‧ 國. 1、兩國都會通過多邊機制進行. 學. 共同點 1、兩國在 2000 年後從. 衛生合作，比如共同參與的 G20，. 2、兩國需要衛生外交. 金磚峰會；. n. 素影響；. y. sit. io. al. 外交政策深受其政治因. 2、各自主辦雙邊或多邊合作戰. er. Nat. 塑造其大國形象，衛生. ‧. 受援國轉變為援助國；. 略平臺，比如中國通過「一帶一. iv n C h路」進行衛生專案援助，俄羅斯 engchi U. 3、強調區域合作性質，通過聖彼得堡峰會加強與他國衛中國對援非洲、俄羅斯. 生議題交流。. 對援中亞國家，以確保其地緣政治影響力或擴大國際影響力。. 資料來源：作者自行整理. 16. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(23) 第三節研究途徑與方法一、研究途徑（一）衛生外交的歷史發展與定義「衛生外交」的出現往往基於人類應對疾病的實際舉措，因此它是典型的先有實踐活動，而後被概念化的詞彙（羅艷華，2011）。追溯其歷史起源，諸多學者將 1851 年在巴黎舉辦的第一次國際衛生大會作為現代衛生外交的開端（Zacher&Keefe，2008）。19 世紀上半期的歐洲，關於霍亂的疾病管控是當時各國外交活動的重點，前世界衛生組織總幹事陳馮富珍. 政治大（2007）認為，1851 年歐洲的外交官和醫生為了保護他們的人口和商業利益、對立. ‧ 國. 學. 抗瘟疫的反復來襲而在巴黎開會尋找合作方法，這就可以稱為「衛生外交」。進入 20 世紀後，衛生外交在全球化這一過程中逐漸概念化、機制化。1978. ‧. 年，美國前總統 Jimmy Carter 的特別衛生顧問 Peter Bourne（1978）最早提出具體. y. Nat. er. io. sit. 的衛生外交定義，他認為當時的美國政府沒有完全理解衛生與醫藥在完善國際關係上的促進作用。Bourne 提出「衛生可以成為建立對話和克服外交障礙的基礎，. al. n. iv n C 因為它超越了國家之間那些傳統對立的矛盾」。也就是說，從最初開始，衛生被 hengchi U 認為完全可以作為外交政策的工具，以獲取國家利益。David Filder（2006）也對衛生與外交的關聯進行過分析，他認為有三種情況，即衛生作為外交的工具、衛生與外交互相影響且融合、衛生作為外交的目的。目前，大多數國家都看重衛生. 的工具性作用，衛生的道德性在外交政策中的體現尚未突出，但是出於提高本國衛生狀況而定向性制定或選擇外交策略，這樣的狀況可以看出衛生對外交的影響作用，一定程度上擺脫了其工具性的角色。此外，還有學者從外交談判的角度來進行定義。Rebecca Katz（2011）等學者. 17. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(24) 認為「衛生外交」包括國家為解決分歧與制定官方協議而進行的一系列雙邊與多邊談判，其中雙邊協議是外交中的核心部分，具體指雙方衛生部門或其他技術部門高層的協議，並且由雙方共同承擔責任。Paul Kadetz（2013）的定義則更為具體，即「帶有潛在改善受援國與援助國間政治和經濟或是文化聯結為目的的衛生活動」。晉繼勇（2008）對衛生外交進行了狹義與廣義兩個層面的定義，從狹義來看指國家通過外交部門和衛生部門等代表國家的機關和個人, 採用談判等和平方式來解決涉及跨國公共衛生問題的外交活動。以上層面的解釋較為符合本文所要研究的中俄衛生外交範圍，即以國家為主體，將排除非政府組織、社會團體. 政治大等因素，研究重點為政府在衛生議題上的對外互動與外交路徑選擇。立. ‧ 國. 學. （二）衛生外交的類型. David Heymann 和 Sudeep Chand（2013）指出衛生安全是非傳統國家安全議題. ‧. 之一。衛生政策往往會影響到國家在其他領域的戰略表現，即國家安全、經濟發. y. Nat. er. io. sit. 展、全球發展戰略及人道主義。可見，一國衛生外交涉及安全、經濟等多方面國家利益。通過具體的手段或形態，衛生外交在這些方面發揮其獨特的作用。. al. n. iv n C 首先，需要了解衛生在安全、經濟上的影響。從衛生與安全的角度來看，諸 hengchi U. 多學者以愛滋病為例闡述其對軍事安全及社會安全帶來的不穩定因素。P.W. Singer（2002）認為愛滋病不僅會降低軍隊的作戰能力，摧毀其保護機制，軍隊內部的衝突也會擴展為國家社會的動蕩。由於愛滋病的本身感染對象多為年輕人，因此這更容易影響經濟生產能力和社會流動性，造成國家整體的癱瘓。 Heymann（2003）也強調愛滋病其傳播速度之快及其導致區域性不穩定，直接考驗一國的政府安全、軍隊安全以及維穩能力。同時，更令人不安的是在衛生條件差、疫苗短缺且政治分裂的地區，傳染病作為生物恐怖主義之工具的可能性變大。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(25) 愛滋病不僅打擊士兵的作戰能力，也對其心理造成傷害，而在戰爭的環境下，這樣的心理狀態容易被利用或演變為瘋狂。可見，由於衛生問題直接關於人身安全，因此一旦出現傳染病，將會影響社會心理，從而對國家安全穩定構成威脅。另一方面，衛生與經濟聯繫同樣緊密。Jared Diamond（2005）認為農業的出現使人口密度提高，聚集性的定居條件為病菌提供了理想的滋生地。此外，世界貿易路線的發展將歐洲、亞洲和非洲有效地連接成一個巨大的病菌繁殖場，導致全球流行病的產生。2001 年世衛組織在「Macroeconomic and health: investing in health for economic development」（Macroeconomics，2001）報告中詳盡分析了疾病. 政治大衛生對社會經濟狀況的影響，比如降低個人的勞動生產力、減少生育及教育方面立. ‧ 國. 學. 的意願與支出、衝擊社會整體商業和基礎建設的投資等等。大流行病狀態下，民眾消費意願低落，出入境限制導致社會流動性減小，農業、製造業、旅遊業和貿. ‧. 易的未來收益預期都將不樂觀，經濟表現不良最終可能導致政治上的不穩定和宏. er. io. sit. y. Nat. 觀經濟的崩潰。. 正是由於上述衛生與安全、經濟的密切關係，它能影響政府的整體表現，因. al. n. iv n C 此 2000 年來，越來越多具備對外援助實力的國家積極考慮將衛生援助作為外交 hengchi U. 的政策工具。張春（2010）主要從國際政治的角度切入，將衛生外交類型分為談判性質的國際會議與條約、緊急性的災難救助、國家或區域組織在特定地區的雙邊或多邊衛生外交。也有研究者（Wang，2013；Youde，2008；陳佩瑜，2016）從具體的雙邊援助方式切入，對一國衛生外交類型進行細分，總的來說，有以下幾類： 1、醫療服務，即長期或定向的醫療人員派遣，以及短期的醫療隊； 2、醫療設備及藥物，即醫療設施基礎建設，藥品供應；. 19. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(26) 3、緊急救助，即發生緊急災難狀況時，派遣醫療隊實施救助工作，或提供其他醫療物資援助； 4、醫療人員培訓，包括援助國的醫療人員派駐受援國進行醫學教學，或受援國派遣人員留學； 5、特殊疾病項目，即援助國針對特定某種疾病，設立方案及項目對其進行防禦、消除或抑制； 6、雙邊合作協議，即一類綜合且長期的合作項目，內容涵蓋廣泛，包括但不限於藥物研發及進出口、疾病防治、人員派遣及培訓等方面。此外，在發達國. 政治大家間存在互惠性質的衛生合作協議，通常指兩國人民享有同等的醫療服務福利。立 ‧. 二、研究方法. ‧ 國. 討論和研究。. 學. 綜上，本文將採用上述細緻的類別分析方式，在中俄對外援助體系中做具體. y. Nat. er. io. sit. 本論文主要採用文獻分析法、比較研究法以及案例分析法。文獻分析法主要是指客觀且系統性地搜集、鑒別、整理文獻，並通過對文獻. al. n. iv n C 的定性分析研究，形成對事實科學的認識。筆者使用的文獻為一手及二手文獻， hengchi U 其中一手文獻來自聯合國、世界衛生組織、世界貿易組織、世界銀行、聯合國艾滋病規劃署、俄羅斯衛生部、中國衛生部等官方資料及官網數據；二手資料來自相關學者的專書、期刊，智庫報告以及新聞資料等。本文將對中俄衛生外交進行三個層次的比較，即機構職能、外援政策、對世界衛生組織政策的態度差異。儘管中俄在政治、文化、人口等方面都有一定差異，但是兩者在疾病衛生問題上面臨相同的挑戰，即作為區域上的大國，都承擔著複雜多樣的衛生問題，都容易遭受耗時費財的傳染病問題。此外，中俄作為有野心. 20. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(27) 的發展中國家，都意圖在國際事務上施加其影響力。最後，本文將以兩國處理愛滋病及伊波拉疫情为案例，深入討論以上三層次的異同對實際應對疫情舉措的影響，進而更加客觀地給予評價。. 第四節研究範圍與限制一、研究範圍本文所指中俄衛生外交政策的時間範圍主要在 2000-2020 年初，所選疫情案例也主要在這一時間段內發生。選擇愛滋病、伊波拉作為案例的原因為以下幾點：. 政治大（一）這兩種疾病都為大規模傳播的流行病，且至今沒有痊愈治療法；立. ‧ 國. 學. （二）愛滋病盛行時期，在中俄兩國傳播極廣，政府重視度高，為抑制病情積極參與國際合作；伊波拉爆發時期，在中俄以外的國家傳播，由於病毒性強，. ‧. 兩國都對非洲提供醫療援助；. y. Nat. 可以深入探究兩國衛生外交政策的差異。. n. al. 二、研究限制. Ch. engchi. er. io. sit. （三）一個是發生於國境內，另一個發生於國境外，通過前後舉措的比較，. i Un. v. 本篇文章的限制為：（一）資料收集尚有缺憾，由於衛生外交概念較新，筆者無法找到確切的定義。另外，目前衛生外交人才尚缺，綜合性的研究較少；（二）數據分析障礙，對外援助的數據來自官方或智庫，兩者蒐集方式不同，有差異。. 21. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(28) 第五節章節安排本論文第一章為緒論，說明筆者的研究動機與目的、相關文獻回顧、研究途徑與方法、研究範圍及限制。第二章比較中俄衛生外交的政策背景，其現有政策、相關戰略及參與的國際組織，最重要的是比較中俄衛生外交的政府機構職能，探討領導層及執行層上的組織差異。第三章比較兩國對外援助體系，主要針對其援助對象、援助動因、援助目的，衛生援助是國家衛生外交的重要組成部分，這一層面的比較可以進一步讓人了解. 政治大中俄衛生外交中的地緣政治考量。立. ‧ 國. 學. 第四章比較兩國對世界衛生組織政策的態度差異，探究各自衛生外交的側重點和彼此合作潛在的衝突，並以愛滋病與伊波拉疫情作為案例，分析中俄實際應. Nat. n. al. er. io. sit. 第五章為結論，總結研究成果及提出後續研究建議。. y. ‧. 對疫情的舉措異同點，兩次疫情的政策變化等。. Ch. engchi. i Un. v. 22. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(29) 第二章中俄衛生外交政策背景之比較政策背景的比較主要包括中俄衛生外交之戰略、機制與方式。戰略層面可以幫助我們了解中俄衛生外交的政策依據和目的；機制層面則可以看出具體的機構職能和運作情況；最後，在方式層面上，筆者主要從雙邊和多邊兩方面來分析中俄各自的對外合作傾向與策略，從而為兩國衛生外交比較研究提供相應的政策框架和理解基礎。. 第一節衛生外交戰略. 政治大 21 世紀，中俄兩國的衛生外交主要經歷了從受援國到援助國的轉變，兩國立. ‧ 國. 學. 政府也開始積極制定總體戰略架構及具體政策，鋪陳屬於自己的話語體系。 2016 年 10 月，中國中共中央國務院發佈《「健康中國 2030」規劃綱要》（中. ‧. 國政府網，2016），其中提及中國需要實施全球衛生戰略：. y. Nat. er. io. sit. 「......以雙邊合作機制為基礎，創新合作模式，加強人文交流，促進我國和. 一帶一路沿線國家衛生合作。加強南南合作，落實中非公共衛生合作計畫，繼續. al. n. iv n C 向發展中國家派遣醫療隊員，重點加強包括婦幼保健在內的醫療援助，重點支持 hengchi U 疾病預防控制體系建設。加強中醫藥國際交流與合作。充分利用國家高層戰略對話機制，將衛生納入大國外交議程。積極參與全球衛生治理，在相關國際標準、規範、指南等的研究、談判與制定中發揮影響，提升健康領域國際影響力和制度性話語權......」可以看出，當下中國的衛生外交以「一帶一路」及「南南合作」戰略為基礎，定向進行對外援助及醫療合作，並且注重長期性的疾病預防基礎建設。雖然截止目前，中國政府仍未發佈中國全球衛生戰略，但已出臺與衛生外交相關的各類具. 23. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(30) 體政策。1998 年以後，中國財政部、外經貿部等部門制定了諸多規章，以規範成套物資、人員培訓等項目工作，逐步形成完備的援外規則，加強專案的品質監督與管理。2004 年，中國商務部頒佈《援外青年志願者選派和管理暫行辦法》（中國商務部，2004），對援外志願者招募條件、服務期限、審查考核等方面制定明確細則，青年志願者援外成為援外人力資源開發合作的新方式。儘管中國政府在不斷完善其政策架構，但對於衛生外交的未來發展方向並未完全確定。前中國衛生部長陳竺（2012）在「中國衛生外交」一文中強調中國衛生外交要注重因地制宜。鑒於中方在這一方面還是起步狀態，在積極尋求合作的. 政治大同時，應當充分考慮各國實際情況、利益訴求及其接受程度，並且努力維護發展立. ‧ 國. 學. 中國家群體在全球衛生領域的利益。張清敏（2015）認為：「並不是說一個沒有明確對外衛生戰略或政策的國家就沒有衛生外交，而是說其可能因為沒有明確的. ‧. 目標而被動應付，在全球衛生外交實踐中缺乏航向。」由於其本身特殊的政治體. y. Nat. er. io. sit. 制，中國的衛生外交活動容易受到國內外形勢變化所影響，此外，衛生援助對外交戰略的依賴，也使其他國家的人質疑中國衛生外交的動機，認為中國將其作為. n. al. C 稱霸或擴大區域影響力的工具。 h. engchi. i Un. v. 俄羅斯政府涉及衛生外交方面的重要文件是分別於 2007 年、2014 年發佈的兩份「俄羅斯聯邦參與國際發展援助的構想」（Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию）（Минфин России，2007；Президент России，2014）。 2007 年的文件指出「當前全球政策和經濟現實以及俄羅斯超級大國的地位表明俄羅斯可以在國際發展援助中採取更積極的政策，包括為這些目的增加政府支出」。該文件的發佈背景較為特殊，因為俄羅斯在 2006 年才正式由受援國變為新興援助國，當時俄政府迫切需要對外援助途徑來加強其國際地位和聲望；此 24. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(31) 外，由於愛滋病的流行，俄羅斯將中亞移民看做主要的輸入病例，因此俄政府開始加大對醫療條件落後的中亞國家的衛生援助，將其作為衛生外交的重要對象（Twigg，2011）。而 2014 年的「俄羅斯聯邦參與國際發展援助的構想」主要作用是為了再次確認 2007 年的目標，並且加上雙邊援助方案的落實。2015 年，俄開始向獨協成員以及塞爾維亞、幾內亞、敘利亞等國提供雙邊發展援助，擴大衛生外交的空間範圍。同時，這份文件也強調根據俄國家利益選擇之後的優先發展領域，其中包括公共衛生、糧食安全、農業、人類發展、教育、基礎建設等。對外援助被確定為俄羅斯外交政策的主要工具之一，並列入 2014 年國家「對外政. 政治大策活動」計畫中（李燕，2019）。立. ‧ 國. 學. 可以看出，俄羅斯也沒有具體的衛生外交戰略，而是將其納入國際發展援助政策中，並且將公共衛生作為對外援助的優先發展重點。這樣的做法主要是為了. ‧. 通過「國際發展援助」的名義，與多邊組織合作掛鉤，但根據俄財政部國際金融. y. Nat. er. io. sit. 關係負責人 Andrei Andreevich Bokarev 表示，政府需要做更多的工作來宣傳俄羅斯的援助計畫，因為它沒有得到足夠的媒體報導（Sputnik，2011）。雖然與中國. al. n. iv n C 擁有相似的目的，即提高自身的國際地位和擴大影響力，但從對外援助對象上的 hengchi U 偏重中亞國家選擇可以發現，俄羅斯政府更注重發展與受援國之間的經濟關聯，以刺激國內的供需，並且保證邊境的貿易與安全發展。. 25. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(32) 第二節衛生外交機制中國衛生外交工作主要由商務部、外交部、衛生健康委員會等部門負責。具體來說，商務部作為對外援助的主管部門，負責各方面協調和決策；中國國家衛生健康委員會（以下簡稱「國家衛健委」）提供衛生業務與技術上的把關和管理；外交部則從整體戰略角度來確保衛生人員的派遺符合國家政治及外交利益；財政部負責預算管理和資金撥付。 2011 年，中國國務院發佈的《中國對外援助》白皮書（中國政府網，2011）中提到，中國商務部、財政部、外交部等多部門聯合成立對外援助部際聯繫機制，. 政治大其中包括 20 組部委和相關機構，由商務部部長任領導小組組長，外交部和財政立. ‧ 國. 學. 部分管部長為副組長，其他部委分管副部長為成員。其次，商務部對外援助司和國家衛健委國際合作司之間建立了聯繫會議機制，針對衛生外交的問題進行不定. ‧. 期磋商會議。. y. Nat. 設及醫療隊派遣兩方面的機構職能和協調關係。. al. er. io. sit. 由於中國衛生外交工作成分複雜，在此，筆者主要梳理對外衛生援助項目建. n. iv n C 在項目建設方面，首先，決策層面，商務部擬定各類規章規劃及年度計畫， hengchi U. 並審批、管理各類援外專案。在擬定計劃與審批期間，商務部還會和外交部、財政部和中國進出口銀行溝通、徵求意見，以確定對不同國家的援助方案和資金計畫。執行層面上，由中國駐外使（領）館負責中國對受援國專案的一線協調和管理，同時，國務院其他業務部門和機構也會參與部分專業性較強的管理工作，另外，地方商務管理機構會配合商務部，負責協助辦理管轄地有關對外援助的具體事務（中國政府網，2011）。最後，由總承包企業作為中國政府指定中方執行機構負責實施項目具體建設。. 26. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(33) 醫療隊派遣方面，中國主要實行對口派遣政策。決策機構為國家衛健委、外交部、財政部及國務院，外交部負責評估政治外交利益，財政部則進行預算評估，國家衛建委審議派遣可行性，最後交由國務院批准合作協議。最後，執行層面上，衛健委內部國際合作司組織、協調和派遣援外醫療隊。國內，地方省、直轄市、自治區衛生廳進行具體的選派工作；國外，中國駐外使（領）館對醫療隊進行全面管理和監督，使（領）館內具體負責醫療隊監督和管理的處室大多由使（領）館經商處承擔（劉培龍，2015）。以上可見，中方由商務部主管，各機構職能劃分明確，決策與執行分責清晰，. 政治大衛生外交的項目建設及醫療隊派遣都與政治、外交利益相關，衛生機構的地位從立. ‧ 國. 學. 屬於國務院商務部，也就是說衛生事務始終為政治及外交戰略所服務。俄羅斯方面，由於衛生外交主要放在國際發展援助政策中討論，因此其決策. ‧. 和執行機構都依託於該政策的規定，2007 年發佈的「俄羅斯聯邦參與國際發展. y. Nat. er. io. sit. 援助的構想」（ Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию）（Минфин России，2007）指出：. al. n. iv n C 「俄聯邦總統根據憲法權力，全面指導對外援助，確定戰略目標和宗旨。聯 hengchi U. 邦委員會和聯邦議會、國家杜馬根據憲法許可權開展立法，以確保俄聯邦參與國際援助並履行其義務。俄聯邦政府批准參與國際援助的計畫，提出援助方案，監督實施情況。聯邦政府所屬的財政部、外交部和其他有關組織負責落實。外交部與財政部一道在發展援助領域開展政策制定和協調執行機構工作。」可見，決策層面由俄羅斯總統、聯邦委員會、聯邦議會、國家杜馬及聯邦政府多部門管理。但在具體決策的流程上，雖然各有分工，但職能範圍的規定較為寬泛，比如聯邦委員會、聯邦議會及國家杜馬如何協調立法；俄聯邦政府與聯邦. 27. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(34) 總統之間的權責分配問題，並不明晰。這導致在最高層的協調關係較為模糊，執行機構的上行負責對象混亂。在執行層面上，由外交部、財政部這兩大部門負責協調外援項目支出，明確優先方向及對象，並進行監督與管理工作。它們還向外國政府和國際多邊組織提交俄政府官方資訊，並撰寫關於援助成果的年度總結報告。2008 年，時任俄聯邦總統 Daniil Medvedev 簽署第 1315 號法令（Указ Президента РФ от 06.09.2008 № 1315）（Законодательства РФ，2008），在外交部下設獨協國家及境外同胞和人道主義合作組織（Россотрудничество），主要負責對獨協和境外俄羅斯人. 政治大的援助；另外，同屬外交部下設機構的俄羅斯聯邦消費者權益保護與公益監督局立. ‧ 國. 學. （Роспотребнадзор）自 2004 年成立起，幾經變革，擺脫衛生部的監督，直接向聯邦政府報告，承擔著大部分雙邊及多邊衛生援助的項目，並在疫情爆發時，對. ‧. 外通報俄羅斯疾病狀況和宣佈政府的衛生政策（Роспотребнадзор，2013）。該. y. Nat. er. io. sit. 機構如今由 Anna Y. Popova 領導，下轄俄聯邦各地分局、衛生與流行病學研究所、科學研究院、傳染病研究院及各部門衛生服務中心等機構（Роспотребнадзор，. al. n. iv n C 2020）。由此可見，該機構在衛生事務中已處於主導地位。財政部通常對多邊和 hengchi U 雙邊援助政策措施進行審議，加強與國際金融組織之間的合作。此外，還有緊急情況部參與，負責落實緊急人道主義援助，而政府其他部門，如經濟發展部、工業和能源部、國防部、教育與科學部、自然資源和環境部、衛生部等也對相應援助工作負有一定責任（李燕，2019）。俄羅斯衛生外交雖然有國際發展援助的明確框架，但多部門管理及多機構參與容易導致協調問題模糊。總的來說，俄羅斯衛生機構同中國一樣，都從屬於外交部門，兩國都沒有明確的衛生外交戰略，衛生議題始終處於弱勢地位。. 28. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(35) 第三節衛生外交方式根據上述內容，可以看出中俄兩國的衛生外交主要由政府主導，以國家利益及安全問題為基本原則來訂立其衛生援助及外交路徑。但在方式上，兩國的選擇並不相同，筆者將從雙邊及多邊兩個面向進行具體闡述。從雙邊關係來看，中俄各偏重對其國家利益有密切聯繫的國家及地區，並且採取不同合作策略。中國衛生外交既以「一帶一路」及「南南合作」戰略為基礎，其雙邊合作便是非洲、亞洲的發展中國家居多。而在這些欠發達國家中，以非洲國家的公共衛. 政治大生問題最為嚴重。2000 年起，基於每三年一次的「中非合作論壇」及其部長級立. ‧ 國. 學. 會議，中國與非洲國家開始在衛生領域進行常規化的合作。2015 年 12 月，在約翰尼斯堡召開的高峰會及第六屆部長會議上，中方發佈其「中國對非洲政策」白. ‧. 皮書（新華網，2015），其中包括「中非衛生合作計劃」，目的在於完善並機制. y. Nat. er. io. sit. 化其雙邊醫療合作。2018 年 9 月，北京峰會上進一步發佈《北京行動計畫（2019～ 2021 年）》（中國外交部，2018）表示，中非攜手實施「八大行動」，包括重點. al. n. iv n C 建設非洲疾控中心總部、中非友好醫院等代表性專案，並開展公共衛生交流和資 hengchi U 訊合作，實施中非新發再發傳染病、伊波拉、愛滋病等具體疾病項目。而在亞洲國家方面，中方並沒有上述獨立的機制來主導多面向雙邊合作，而是從推動單個. 項目針對性地接觸東南亞國家，2003 年起，中國政府開始推行「光明行」計劃，先後派醫療隊赴朝鮮、柬埔寨、孟加拉、越南、巴基斯坦等亞洲國家，為當地眼科疾病患者免費實施治療。此外，中國支持推動與東盟的公共衛生基金專案來深化衛生領域協作，並且在「一帶一路」框架下推出「健康快車基金會」，旨在為沿線國家提供免費慈善醫療服務，2016 年，斯里蘭卡成為其第一個海外試點國. 29. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(36) 家，值得注意的是，該醫療服務時中方積極宣傳並使用其自主研發製造的醫療產品，比如人工晶體、手術器械等，可見中國政府通過衛生合作，努力輸出「中國製造」，以擴大並加強雙邊經濟聯繫（中國政府網，2014）。同樣的，對於俄羅斯來說，中亞獨協國家、拉美洲及非洲地區國家都在其衛生外交範圍裡。尤其重要的是與俄羅斯國土最近且政治經濟聯繫最深的中亞國家。1990 年代，由於阿富汗內戰、貧窮、毒品和愛滋病的傳播，中亞地區衛生條件遭遇嚴重考驗，俄羅斯國內受到不小影響，吸毒和愛滋病成為亟需解決的問題。1997 年 3 月，獨協國家簽訂了《為各成員國提供醫療救助協議》（Соглашение об оказании медицинской. 立. 治政 помощи гражданам大 государств. - участников. Содружества Независимых Государств）（Исполнительный комитет Содружества. ‧ 國. 學. Независимых Государств，1997），即成員國公民應該享有相對平等的醫療救助. ‧. 權利。2016 年 6 月獨協國家政府首腦委員會在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克發佈. Nat. n. al. ）（ Исполнительный комитет Содружества. er. io. Независимых Государств». sit. y. 《獨協各成員國公民健康》戰略（Стратегия «Здоровье народов Содружества. i Un. v. Независимых Государств，2014），該文件整合了獨協之後 5 年間各類關於糖尿. Ch. engchi. 病、癌症等疾病預防與治療的合作項目及理念。同年，在哈薩克斯坦首都努爾蘇丹召開的獨協公共衛生合作理事會上，通過了就煙草造成的健康問題以及相關肺結核病的防治行動計畫。以上這些項目計劃中，俄羅斯為主要投資方及主導者，在過去的幾年間，俄羅斯向獨協國家提供了 2800 萬美元的技術援助（Rakhmangulov，2010），建立監測傳染病的國家系統，並在之後持續撥款以幫助獨協計劃實施。此外，俄羅斯在非洲國家的投入也在逐年攀升，如在 2010 年，俄羅斯曾援助剛果民主共和國 200 萬美元，用於加強其醫療設施（Rakhmangulov，2010）；2014 年，俄羅斯撥款 7.79 億盧布以協助西非國家應 30. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(37) 對伊波拉病毒擴散；2018 年，津巴布韋發生霍亂疫情時，俄羅斯向其提供第一批藥品（TASS，2018）。綜上，俄羅斯的衛生外交傾向較為明顯，即始終以中亞國家為重，而在其他國家方面，之所以雙邊合作較少，很大程度上由於在這一方面，俄羅斯主要通過多邊機制來輸出援助，因此為更詳細地了解俄方衛生外交整體面貌，需要從多邊角度審視。從多邊角度來看，中俄都重視在國際組織中發揮其影響力，積極參與多邊項目的運作，但兩者在議題上的傾向也各有不同，以下我們主要關注兩國共同參與的國際組織。. 政治大首先，世界衛生組織。毫無疑問，世衛組織是目前各國衛生外交的重要平台。立. ‧ 國. 學. 2002 年該組織首次制定《國家合作戰略》（Country Cooperation Strategy，以下簡稱 CCS），以國家為重點的合作政策。2003 年，中國開始實行醫療衛生改革，. ‧. 「強化政府責任」成為指導思想，政府提高了對公共衛生的投入，並積極開展國. y. Nat. er. io. sit. 際衛生合作（李玲，2008）。2004 年，中國與世衛組織簽訂《國家合作戰略（2004-2008）》以及《中國衛生部與世界衛生組織關於加強衛生合作與交流的諒. al. n. iv n C 解備忘錄》。之後，又分別簽訂 2008-2013 h e n g年、 i U 年以及 2016-2020 年 CCS c h2013-2015 協議，主要目的在於提高中國國內醫療水平或解決其醫療資源分佈不均的問題。此外，中國衛生部與 WHO 建立合作中心同樣幫助中方制定恰當的國內衛生政策並與其他地區的合作中心相互交流協作。在 CCS 框架下，中國與世衛組織就各類項目進行預算規劃，付諸實行。這些項目包括出國考察、人員培訓等衛生機構展開國際合作的傳統方式，支持南南合作的開展，對周邊國家和非洲國家進行技術和資金援助，派遣醫療隊，提供藥品和疫苗技術轉讓，合資建立醫院及藥企。然而，由於金融危機以及中國國力的增強，從世衛組織和外國銀行接收到的預算. 31. DOI:10.6814/NCCU202000575.

(38) 變得越來越有限，導致世衛組織相關聯的項目規劃受限，因此，跳脫出多邊合作，中國更傾向於自己創建和投入雙邊合作的發展。俄羅斯在世衛組織的項目合作也主要以 CCS 協議為導向，最近一份協議的時效範圍為 2014-2020 年間，該文件除了強調俄國內衛生能力建設、綜合性防治系統建立之外，還著重指出俄羅斯應當與東歐、中亞地區繼續開展更廣泛的衛生合作。2011-2014 年間，俄羅斯就曾在世衛組織帶領下，對安哥拉及衣索比亞等國進行首次衛生援助，以擴展其衛生外交空間。此外，俄羅斯在其他項目上進行大量撥款，其中包括兒科救助、降低母嬰死亡率，消除瘧疾、小兒麻痺症等傳染. 政治大性及非傳染性疾病。值得注意的是，俄羅斯在世衛組織合作項目中，更為注重非立. ‧ 國. 學. 傳染性疾病的防治。2010 年 9 月的世衛組織歐洲地區委員會會議上，時任俄羅斯總理普京就曾指出衛生事務是俄對內的優先事項，他表示前不久俄羅斯已經在慢. ‧. 性病防治中取得了一定的成績，並承諾俄羅斯將完全履行世界衛生組織反煙草鬥. y. Nat. er. io. sit. 爭的框架公約。2011 年，第一屆健康生活方式和非傳染性疾病全球部長會議於莫斯科召開，該會議由俄羅斯及世衛組織帶頭倡議，當時有超過 100 名各國衛生. al. n. iv n C 部長和近千名來自不同地區代表參與，最終「莫斯科宣言」發佈並被各國接受， hengchi U 作為聯合國大會高層次的預防和抗擊非傳染性疾病問題的政治宣言基礎（ВОЗ， 2011）。其次，金磚國家峰會。2011 年，第三次金磚五國峰會上通過「三亞宣言」中提到愛滋病問題，這是該組織首次將衛生作為一項議題。自那時起，金磚五國每年舉行衛生專題會議。2011 年 7 月於北京召開一次衛生部長會議上發佈「北京宣言」，在五國外交部、世衛組織和聯合國愛滋病規劃署的協助下，建立金磚國家衛生部門協調機制。各國衛生部長還於 2012 年決定在每年世界衛生大會期間. 32. DOI:10.6814/NCCU202000575.