衛生外交機制

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第二節 衛生外交機制

中國衛生外交工作主要由商務部、外交部、衛生健康委員會等部門負責。具 體來說，商務部作為對外援助的主管部門，負責各方面協調和決策；中國國家衛 生健康委員會（以下簡稱「國家衛健委」）提供衛生業務與技術上的把關和管理；

外交部則從整體戰略角度來確保衛生人員的派遺符合國家政治及外交利益；財政 部負責預算管理和資金撥付。

2011 年，中國國務院發佈的《中國對外援助》白皮書（中國政府網，2011）

中提到，中國商務部、財政部、外交部等多部門聯合成立對外援助部際聯繫機制，

其中包括 20 組部委和相關機構，由商務部部長任領導小組組長，外交部和財政 部分管部長為副組長，其他部委分管副部長為成員。其次，商務部對外援助司和 國家衛健委國際合作司之間建立了聯繫會議機制，針對衛生外交的問題進行不定 期磋商會議。

由於中國衛生外交工作成分複雜，在此，筆者主要梳理對外衛生援助項目建 設及醫療隊派遣兩方面的機構職能和協調關係。

在項目建設方面，首先，決策層面，商務部擬定各類規章規劃及年度計畫，

並審批、管理各類援外專案。在擬定計劃與審批期間，商務部還會和外交部、財 政部和中國進出口銀行溝通、徵求意見，以確定對不同國家的援助方案和資金計 畫。執行層面上，由中國駐外使（領）館負責中國對受援國專案的一線協調和管 理，同時，國務院其他業務部門和機構也會參與部分專業性較強的管理工作，另 外，地方商務管理機構會配合商務部，負責協助辦理管轄地有關對外援助的具體 事務（中國政府網，2011）。最後，由總承包企業作為中國政府指定中方執行機 構負責實施項目具體建設。

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醫療隊派遣方面，中國主要實行對口派遣政策。決策機構為國家衛健委、外 交部、財政部及國務院，外交部負責評估政治外交利益，財政部則進行預算評估，

國家衛建委審議派遣可行性，最後交由國務院批准合作協議。最後，執行層面上，

衛健委內部國際合作司組織、協調和派遣援外醫療隊。國內，地方省、直轄市、

自治區衛生廳進行具體的選派工作；國外，中國駐外使（領）館對醫療隊進行全 面管理和監督，使（領）館內具體負責醫療隊監督和管理的處室大多由使（領）

館經商處承擔（劉培龍，2015）。

以上可見，中方由商務部主管，各機構職能劃分明確，決策與執行分責清晰，

衛生外交的項目建設及醫療隊派遣都與政治、外交利益相關，衛生機構的地位從 屬於國務院商務部，也就是說衛生事務始終為政治及外交戰略所服務。

俄羅斯方面，由於衛生外交主要放在國際發展援助政策中討論，因此其決策 和執行機構都依託於該政策的規定，2007 年發佈的「俄羅斯聯邦參與國際發展 援 助 的 構 想 」 （Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию）（Минфин России，2007）指出：

「俄聯邦總統根據憲法權力，全面指導對外援助，確定戰略目標和宗旨。聯 邦委員會和聯邦議會、國家杜馬根據憲法許可權開展立法，以確保俄聯邦參與國 際援助並履行其義務。俄聯邦政府批准參與國際援助的計畫，提出援助方案，監 督實施情況。聯邦政府所屬的財政部、外交部和其他有關組織負責落實。外交部 與財政部一道在發展援助領域開展政策制定和協調執行機構工作。」

可見，決策層面由俄羅斯總統、聯邦委員會、聯邦議會、國家杜馬及聯邦政 府多部門管理。但在具體決策的流程上，雖然各有分工，但職能範圍的規定較為 寬泛，比如聯邦委員會、聯邦議會及國家杜馬如何協調立法；俄聯邦政府與聯邦

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總統之間的權責分配問題，並不明晰。這導致在最高層的協調關係較為模糊，執 行機構的上行負責對象混亂。

在執行層面上，由外交部、財政部這兩大部門負責協調外援項目支出，明確 優先方向及對象，並進行監督與管理工作。它們還向外國政府和國際多邊組織提 交俄政府官方資訊，並撰寫關於援助成果的年度總結報告。2008 年，時任俄聯 邦總統 Daniil Medvedev 簽署第 1315 號法令（Указ Президента РФ от 06.09.2008

№ 1315）（Законодательства РФ，2008），在外交部下設獨協國家及境外同胞

和人道主義合作組織（Россотрудничество），主要負責對獨協和境外俄羅斯人 的援助；另外，同屬外交部下設機構的俄羅斯聯邦消費者權益保護與公益監督局

（Роспотребнадзор）自 2004 年成立起，幾經變革，擺脫衛生部的監督，直接向

聯邦政府報告，承擔著大部分雙邊及多邊衛生援助的項目，並在疫情爆發時，對 外通報俄羅斯疾病狀況和宣佈政府的衛生政策（Роспотребнадзор，2013）。該 機構如今由 Anna Y. Popova 領導，下轄俄聯邦各地分局、衛生與流行病學研究所、

科學研究院、傳染病研究院及各部門衛生服務中心等機構（Роспотребнадзор，

2020）。由此可見，該機構在衛生事務中已處於主導地位。財政部通常對多邊和 雙邊援助政策措施進行審議，加強與國際金融組織之間的合作。此外，還有緊急 情況部參與，負責落實緊急人道主義援助，而政府其他部門，如經濟發展部、工 業和能源部、國防部、教育與科學部、自然資源和環境部、衛生部等也對相應援 助工作負有一定責任（李燕，2019）。

俄羅斯衛生外交雖然有國際發展援助的明確框架，但多部門管理及多機構參 與容易導致協調問題模糊。總的來說，俄羅斯衛生機構同中國一樣，都從屬於外 交部門，兩國都沒有明確的衛生外交戰略，衛生議題始終處於弱勢地位。

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第三節 衛生外交方式

根據上述內容，可以看出中俄兩國的衛生外交主要由政府主導，以國家利益 及安全問題為基本原則來訂立其衛生援助及外交路徑。但在方式上，兩國的選擇 並不相同，筆者將從雙邊及多邊兩個面向進行具體闡述。

從雙邊關係來看，中俄各偏重對其國家利益有密切聯繫的國家及地區， 並 且採取不同合作策略。

中國衛生外交既以「一帶一路」及「南南合作」戰略為基礎，其雙邊合作便 是非洲、亞洲的發展中國家居多。而在這些欠發達國家中，以非洲國家的公共衛 生問題最為嚴重。2000 年起，基於每三年一次的「中非合作論壇」及其部長級 會議，中國與非洲國家開始在衛生領域進行常規化的合作。2015 年 12 月，在約 翰尼斯堡召開的高峰會及第六屆部長會議上，中方發佈其「中國對非洲政策」白 皮書（新華網，2015），其中包括「中非衛生合作計劃」，目的在於完善並機制 化其雙邊醫療合作。2018 年 9 月，北京峰會上進一步發佈《北京行動計畫（2019～

2021 年）》（中國外交部，2018）表示，中非攜手實施「八大行動」，包括重點 建設非洲疾控中心總部、中非友好醫院等代表性專案，並開展公共衛生交流和資 訊合作，實施中非新發再發傳染病、伊波拉、愛滋病等具體疾病項目。而在亞洲 國家方面，中方並沒有上述獨立的機制來主導多面向雙邊合作，而是從推動單個 項目針對性地接觸東南亞國家，2003 年起，中國政府開始推行「光明行」計劃，

先後派醫療隊赴朝鮮、柬埔寨、孟加拉、越南、巴基斯坦等亞洲國家，為當地眼 科疾病患者免費實施治療。此外，中國支持推動與東盟的公共衛生基金專案來深 化衛生領域協作，並且在「一帶一路」框架下推出「健康快車基金會」，旨在為 沿線國家提供免費慈善醫療服務，2016 年，斯里蘭卡成為其第一個海外試點國

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家，值得注意的是，該醫療服務時中方積極宣傳並使用其自主研發製造的醫療產 品，比如人工晶體、手術器械等，可見中國政府通過衛生合作，努力輸出「中國 製造」，以擴大並加強雙邊經濟聯繫（中國政府網，2014）。

同樣的，對於俄羅斯來說，中亞獨協國家、拉美洲及非洲地區國家都在其衛 生外交範圍裡。尤其重要的是與俄羅斯國土最近且政治經濟聯繫最深的中亞國 家。1990 年代，由於阿富汗內戰、貧窮、毒品和愛滋病的傳播，中亞地區衛生 條件遭遇嚴重考驗，俄羅斯國內受到不小影響，吸毒和愛滋病成為亟需解決的問 題。1997 年 3 月，獨協國家簽訂了《為各成員國提供醫療救助協議》（Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств）（Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств，1997），即成員國公民應該享有相對平等的醫療救助 權利。2016 年 6 月獨協國家政府首腦委員會在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克發佈

《獨協各成員國公民健康》戰略（Стратегия «Здоровье народов Содружества Независимых Государств» ） （ Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств，2014），該文件整合了獨協之後 5 年間各類關於糖尿

病、癌症等疾病預防與治療的合作項目及理念。同年，在哈薩克斯坦首都努爾-蘇丹召開的獨協公共衛生合作理事會上，通過了就煙草造成的健康問題以及相關 肺結核病的防治行動計畫。 以上這些項目計劃中，俄羅斯為主要投資方及主導 者，在過 去的幾年間，俄 羅斯向獨協國家提 供了 2800 萬美元的 技術援助

（Rakhmangulov，2010），建立監測傳染病的國家系統，並在之後持續撥款以幫 助獨協計劃實施。此外，俄羅斯在非洲國家的投入也在逐年攀升，如在 2010 年，

俄 羅 斯 曾 援 助 剛 果 民 主 共 和 國 200 萬 美 元 ， 用 於 加 強 其 醫 療 設 施

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對伊波拉病毒擴散；2018 年，津巴布韋發生霍亂疫情時，俄羅斯向其提供第一 批藥品（TASS，2018）。綜上，俄羅斯的衛生外交傾向較為明顯，即始終以中 亞國家為重，而在其他國家方面，之所以雙邊合作較少，很大程度上由於在這一 方面，俄羅斯主要通過多邊機制來輸出援助，因此為更詳細地了解俄方衛生外交 整體面貌，需要從多邊角度審視。

從多邊角度來看，中俄都重視在國際組織中發揮其影響力，積極參與多邊項

從多邊角度來看，中俄都重視在國際組織中發揮其影響力，積極參與多邊項