第二章 中俄衛生外交政策背景之比較
第一節 衛生外交戰略
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第二章 中俄衛生外交政策背景之比較
政策背景的比較主要包括中俄衛生外交之戰略、機制與方式。戰略層面可以 幫助我們了解中俄衛生外交的政策依據和目的；機制層面則可以看出具體的機構 職能和運作情況；最後，在方式層面上，筆者主要從雙邊和多邊兩方面來分析中 俄各自的對外合作傾向與策略，從而為兩國衛生外交比較研究提供相應的政策框 架和理解基礎。
第一節 衛生外交戰略
21 世紀，中俄兩國的衛生外交主要經歷了從受援國到援助國的轉變，兩國 政府也開始積極制定總體戰略架構及具體政策，鋪陳屬於自己的話語體系。
2016 年 10 月，中國中共中央國務院發佈《「健康中國 2030」規劃綱要》（中 國政府網，2016），其中提及中國需要實施全球衛生戰略：
「...以雙邊合作機制為基礎，創新合作模式，加強人文交流，促進我國和 一帶一路沿線國家衛生合作。加強南南合作，落實中非公共衛生合作計畫，繼續 向發展中國家派遣醫療隊員，重點加強包括婦幼保健在內的醫療援助，重點支持 疾病預防控制體系建設。加強中醫藥國際交流與合作。充分利用國家高層戰略對 話機制，將衛生納入大國外交議程。積極參與全球衛生治理，在相關國際標準、
規範、指南等的研究、談判與制定中發揮影響，提升健康領域國際影響力和制度 性話語權...」
可以看出，當下中國的衛生外交以「一帶一路」及「南南合作」戰略為基礎，
定向進行對外援助及醫療合作，並且注重長期性的疾病預防基礎建設。雖然截止 目前，中國政府仍未發佈中國全球衛生戰略，但已出臺與衛生外交相關的各類具
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體政策。1998 年以後，中國財政部、外經貿部等部門制定了諸多規章，以規範 成套物資、人員培訓等項目工作，逐步形成完備的援外規則，加強專案的品質監 督與管理。2004 年，中國商務部頒佈《援外青年志願者選派和管理暫行辦法》
（中國商務部，2004），對援外志願者招募條件、服務期限、審查考核等方面制 定明確細則，青年志願者援外成為援外人力資源開發合作的新方式。
儘管中國政府在不斷完善其政策架構，但對於衛生外交的未來發展方向並未 完全確定。前中國衛生部長陳竺（2012）在「中國衛生外交」一文中強調中國衛 生外交要注重因地制宜。鑒於中方在這一方面還是起步狀態，在積極尋求合作的 同時，應當充分考慮各國實際情況、利益訴求及其接受程度，並且努力維護發展 中國家群體在全球衛生領域的利益。張清敏（2015）認為：「並不是說一個沒有 明確對外衛生戰略或政策的國家就沒有衛生外交，而是說其可能因為沒有明確的 目標而被動應付，在全球衛生外交實踐中缺乏航向。」由於其本身特殊的政治體 制，中國的衛生外交活動容易受到國內外形勢變化所影響，此外，衛生援助對外 交戰略的依賴，也使其他國家的人質疑中國衛生外交的動機，認為中國將其作為 稱霸或擴大區域影響力的工具。
俄羅斯政府涉及衛生外交方面的重要文件是分別於 2007 年、2014 年發佈的 兩份「俄羅斯聯邦參與國際發展援助的構想」（Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию）（Минфин России，2007；Президент России，2014）。
2007 年的文件指出「當前全球政策和經濟現實以及俄羅斯超級大國的地位 表明俄羅斯可以在國際發展援助中採取更積極的政策，包括為這些目的增加政府 支出」。該文件的發佈背景較為特殊，因為俄羅斯在 2006 年才正式由受援國變
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外，由於愛滋病的流行，俄羅斯將中亞移民看做主要的輸入病例，因此俄政府開 始加大對醫療條件落後的中亞國家的衛生援助，將其作為衛生外交的重要對象
（Twigg，2011）。而 2014 年的「俄羅斯聯邦參與國際發展援助的構想」主要作 用是為了再次確認 2007 年的目標，並且加上雙邊援助方案的落實。2015 年，俄 開始向獨協成員以及塞爾維亞、幾內亞、敘利亞等國提供雙邊發展援助，擴大衛 生外交的空間範圍。同時，這份文件也強調根據俄國家利益選擇之後的優先發展 領域，其中包括公共衛生、糧食安全、農業、人類發展、教育、基礎建設等。對 外援助被確定為俄羅斯外交政策的主要工具之一，並列入 2014 年國家「對外政 策活動」計畫中（李燕，2019）。
可以看出，俄羅斯也沒有具體的衛生外交戰略，而是將其納入國際發展援助 政策中，並且將公共衛生作為對外援助的優先發展重點。這樣的做法主要是為了 通過「國際發展援助」的名義，與多邊組織合作掛鉤，但根據俄財政部國際金融 關係負責人 Andrei Andreevich Bokarev 表示，政府需要做更多的工作來宣傳俄羅 斯的援助計畫，因為它沒有得到足夠的媒體報導（Sputnik，2011）。雖然與中國 擁有相似的目的，即提高自身的國際地位和擴大影響力，但從對外援助對象上的 偏重中亞國家選擇可以發現，俄羅斯政府更注重發展與受援國之間的經濟關聯，
以刺激國內的供需，並且保證邊境的貿易與安全發展。