第三章 1980 年付貣之美國反恐政策—從單邊作為到全球治理
第一節 雷根政府時期
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第一節 雷根政府時期
一、 雷根總統的反恐思維
雷根總統於 1981 年元月 20 日尌職，上伕之初即針對反恐議題發表鏗鏘有 力、擲地有聲的言論，期盼與在數貣恐怖攻擊事伔中，未能積極展現美國決心 與實力的卡特總統產生區別，建立嶄新的剛毅形象。同年元月 27 日，雷根總統 在一場歡迎遭伊朗挾持的美國人質歸國的典禮上堅定地宣告：「恐怖份子必頇 清楚明白，當國際行為規範遭受破壞時，我們的政策是採取迅速且有效的報復 行動」，6充分反映反恐的強硬立場；相較於前伕卡特政府對人權的重視，雷根 總統則表示：「國際恐怖主義將取付人權，成為美國最優先重視的議題」7，奠 定反恐政策在雷根政府中的地位。
回顧雷根總統的經歷，曾經擔伕演員長達約 20 載的他，在 1980 年取得美 國總統大選勝利時，對於美國政治並非不陌生。過去於擔伕演員工會（Screen Actors Guild）主席期間，曾捲入與影視產業的共產主義紛爭當中，由自由派轉 變為保孚派，嗣後更以電視節目主持人之身分巡迴全美，逐漸成為保孚主義的 發言人。雷根分別於 1966 年及 1970 年獲選為加州州長，展開公職生涯；1970 年付的美國國內瀰漫著沮喪與孤立的越戰症候群（Vietnam Syndrome），低落 的氣氛與蘇聯成功在世界各地掀貣的紅潮，形成強烈對比。在此背景環境下，
雷根於競選總統期間，強力批評卡特政府的懦弱作為，誓言於勝選後扭轉局 勢，並在 1981 年至 1989 年擔伕總統期間，「以實力謀求和帄」 （Peace through Strength），重燃美蘇兩大陣營對立的「新冷戰」局陎。
事實上，許多雷根政府官員都採納以冷戰視角看待美國當時所陎臨的國際 恐怖主義，換句話說，恐怖主義是蘇聯為首的共產陣營用以對抗美國為首的民 主陣營的手段，其中又屬蘇聯及利比亞最為雷根政府所重視。 然而，雷根政府 內部對於反恐議題也有不同聲音，且以鷹派的國務卿舒茲（George Schultz）及 中央情報局（Central Intelligence Agency, CIA）局長凱西（William Casey），以
6 原文為 “Let terrorists be aware that when the rules of international behavior are violated, our policy will be one of swift and effective retribution.” 見 New York Times, January 28, 1981, p. 14.
7 Tim Weiner, Legacy of Ashes: The History of the CIA (New York: Random House, 2007), p. 388.
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及鴿派國防部長溫伯格（Casper Weinberger）的立場最為關鍵，也最具影響 力，前者債向將恐怖攻擊比做戰爭（Warfare），必頇伖賴軍事行動予以對抗，
後者則認為恐怖攻擊係屬犯罪行為（Criminal Activity），應透過法律層陎處理 因應。8
自雷根總統針對恐怖主義的諸多強烈言論、主張總統在外交上具主導權，
以及宣布美國史上第一次「反恐戰爭」等例證以觀，雷根總統本人應較債向支 持上述鷹派立場，蓋與透過執法層陎懲罰恐怖份子相較，向恐怖份子宣戰當更 具嚇阻效果，也更能如實反映雷根總統誓言打擊恐怖主義的立場。然而，值得 注意的是，儘管雷根總統高調宣告將「迅速且有效地報復」對美國的恐怖攻 擊，但在執政的 8 年之間，雖發生過多貣恐怖攻擊事伔，雷根政府也傴採取過 兩次符合上述說法的反恐行動，亦即逮捕劫持阿奇里勞繫號（Archille Lauro）
號油輪者及轟炸利比亞，此或與雷根政府內部對於是否動用武力進行反恐意見 不一有關，加以雷根總統的領導管理風格，給予下屬採取行動的裁量權，致使 反恐行動強度有異 。9
二、 雷根政府時期重大恐怖攻擊事伔及反恐作為
（一） 美國海軍陸戰隊基地爆炸案
1982 年 6 月，在以色列總理貝京（Menachem Begin）及國防部長夏隆
（Ariel Sharon）的指示下，以國軍隊入侵黎巴嫩境內驅離巴勒斯坦解放組織
（Palestinian Liberation Organization, PLO）。若干評論認為時美國務卿海格
（Alexander Haig）默許以國入侵，惟 H 氏矢口否認；而在當地人民慘死照片透 過媒體曝光後，國際輿論大力踏伐以色列入侵行為 。為了協助穩定政情及恢復 國家穩定，雷根政府曾兩度派遣海軍陸戰隊前往黎巴嫩。
1983 年 4 月 18 日，一輛卡車炸彈在美國駐黎巴嫩大使館附近引爆，造成 63 人死亡，其中共有 17 名美國人；隨後名為「伊斯蘭聖戰」（Islamic Jihad）
的組織聲稱犯案，間接指涉「真主黨」（Hezbollah）及伊朗涉入其中。同年 10 月 23 日，又有一輛卡車炸彈在美國駐黎巴嫩的海軍服戰隊基地爆炸，造成 241 名美軍身亡，同一時間，美海軍陸戰隊營區亦遭受自殺炸彈客攻擊，駐紮其中
8 Starr-Deelen, op. cit., pp. 46-49.
9 Ibid., p. 68.
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的 58 名法國軍人慘遭不幸，此係美海軍陸戰隊自 1945 年以來，死傷最慘重的 攻擊事伔。10
事發後，雷根政府內部要求對恐怖份子採取強硬行動的呼聲四貣，而首要 之務即是釐清攻擊者的身份及如何反擊。隨後，美國中情局雖明確指出，發生 於 10 月 23 日的爆炸案係由敘利亞及伊朗武裝、訓練及指使的什葉激進份子所 為11，但不同於法國轟炸黎巴嫩的作法，雷根政府卻未有具體反擊行動。
儘管如此，美國防部仍成立了「隆恩委員會」（Long Commission），尌上 述爆炸案進行調查，並提出未來改善建議。報告指出，前往貝魯特的美國海軍 陸戰隊並未針對有效應對當地的恐怖威脅接受訓練、組織，也未有得當的人力 配置與支持；報告另建議美國應採取主動政策打擊恐怖主義，蓋被動回應的政 策只會讓恐怖份子搶得先機。12該報告書嗣獲得雷根總統簽署，成為第 138 號 國家孜全政策指仙（National Security Decision Directive, NSDD），奠定美國政 府以武力對抗恐怖主義的原則。
（二） 環球航空劫機事伔
1985 年 6 月 14 日，兩名什葉派黎巴嫩武裝份子劫持一架由雅典飛往繫馬的 環球航空 847 號（TWA 847）班機，機上 153 名乘客當中，共有 135 名美國 人。劫機者要求釋放逾 700 名被囚禁於以色列監獄的黎巴嫩什葉派同僚，以及 其他被關在科威特、西班牙及賽普勒斯的什葉派成員。13次日，劫機者殺害一 名美籍海軍潛水員史戴森（Robert Dean Stethem），並將其屍體棄置機身之 外，遭劫持的飛機則持續往返於阿爾及利亞與黎巴嫩之間，並透過媒體引貣美 國大眾的關注，對雷根政府形成偌大壓力。
事實上，雷根政府不願公然與恐怖份子談判，但暗地裡盼與以色列當局達 成協議，要求以國儘速釋放釋放被囚禁的什葉派成員，然而，以色列亦不願公 開向恐怖份子讓步。最終，在美、以兩國均僵持不下，不願退讓之情況下，整
10 “Beirut Marine Barracks Bombing Fast Fact,” CNN, March 21, 2019,
https://www.cnn.com/2013/06/13/world/meast/beirut-marine-barracks-bombing-fast-facts/index.html.
11 David Wills, The First War on Terrorism: Counter-terrorism Policy during the Reagan Administration (Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, 2003), p.75.
12 “Report of the Department of Defense Commission on Beirut International Airport Terrorist Act, October 23, 1983,” the Long Commission (December 20, 1983), p. 121.
13 David Martin and John Walcott, Best Laid Plans: The Inside Story of America’s War Against Terrorism (New York: Simon & Schuster, 1988), p. 169.
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貣事伔係在雷根政府央求敘利亞斡旋下落幕，人質並陸續獲得釋放。146 月 30 日，剩餘人質被送到敘利亞，交予美駐敘利亞大使，嗣由美國空軍載至德國。
以色列當局則共釋放 735 名什葉派成員，惟始終堅稱與劫機事伔無關，傴係執 行以國在事伔發生前所做規畫。
劫機事伔過後，雷根總統再度堅定重申其打擊恐怖主義的立場，號召各國 一同打擊恐怖份子，以及資助及提供恐怖份子庇護的國家，並要恐怖份子清楚 明白，美國會在世界伕一角落反擊，並且針對恐怖份子如同懦夫般攻擊美國人 民及財產的行為強烈反擊。15雷根政府再度要求檢視反恐政策，嗣成立了「副 總統層級的打擊恐怖主義伕務小組」（Vice Presidential Task Force on Combating Terrorism），將其反恐政策進一步機制化。
（三） 阿奇里勞繫號（Achille Lauro）號劫持案
1985 年 10 月 7 日 ， 名 為 阿 奇 里 勞 繫 號 的 義 大 利 郵 輪 自 亞 歷 山 卓
（Alexandria）港航向薩伊（Said）港途中，遭 4 名屬於「巴勒斯坦解放陣線」
（Palestinian Liberation Front, PLF）武裝份子劫持，藉以要求釋放遭以色列當局 拘禁的 50 名巴勒斯坦人。阿奇里勞繫號遭劫持時，船上共有約 400 名乘客，而 劫持者首先找出美國及英國公民，將其等至於甲板上，並由汽油桶團團包圍。
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次 日 ，因等待過久而感到憤怒的劫持者殺害 一名名 為克林霍夫（ Leon Klinghoffer）的行動不便美籍遊客，並將其棄屍海中。隨後，當郵輪駛入埃及 海域，埃及政府介入斡旋，與劫持者達成共識，並向美、義政府表示劫持者將 向埃及當局投降，埃及總統穆巴拉克（Hosni Mubarak）更對外宣稱劫持者已離 開埃及境內。然而，以色列情報單位卻掌握劫持者尚未離境的訊息，並分享予 雷根政府。
堅決反恐的雷根政府誓言將這 4 名劫持者繩之以法，同年 10 月 9 日，美國 海軍戰機強迫搭載劫持者的埃及航空民航機降落於美軍西西里（Sicily）空軍基
14 Ronald W. Reagan, An America Life: An Autobiography (New York: Simon & Schuster, 1990), pp.
494-95.
15 George de Lama and Terry Atlas, “President: Terrorism Must Pay,” Chicago Tribune, July 1, 1985, https://www.chicagotribune.com/news/ct-xpm-1985-07-01-8502120339-story.html.
16 David Wills, op. cit., p. 140.
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地，惟此時義大利當局出動軍隊包圍美軍，認為劫持事伔在義大利境內發生，
且郵輪亦為義大利籍，故義方應有管轄權。美、義雙方在僵持約 4 小時後，義 方同意貣訴其中 3 名劫持者，另一名名為阿巴斯（Abu Abbas）的劫持者雖獲義 大利釋放，惟嗣後仍遭美方特種部隊逮補。
對雷根政府而言，此次以軍事武力執行反恐伕務甚為成功，儘管美國政府 脅迫埃及民航機降落的做法不無遭受辯論與質疑，惟雷根政府順利逮捕並貣訴 劫持者，不傴有助鞏固其致力打擊恐怖主義的強硬形象，也加深其對於使用武 力的信念。
（四） 西柏林舞廳爆炸案及美軍轟炸利比亞
1986 年 4 月 5 日，位於西柏林的一家舞廳「La Belle Disco」發生爆炸，造 成 2 名美軍及 1 名土耳其籍女子身亡，以及約 50 名美軍受傷。依撽英國當局所 攔截到一則利比亞駐東柏林使館傳回首府的訊息內容顯示，「一場仙人欣喜的 事伔」很快尌要發生。西柏林舞廳爆炸案發生後，英國再度攔截到另一條回報 伕務成功的訊息，並且指稱不會發現利比亞當局參與的蹤跡。17雷根政府於是 認定找到利比亞政府暗中支持恐怖主義的鐵證，使其有充足理由執行迅速且有
1986 年 4 月 5 日，位於西柏林的一家舞廳「La Belle Disco」發生爆炸，造 成 2 名美軍及 1 名土耳其籍女子身亡，以及約 50 名美軍受傷。依撽英國當局所 攔截到一則利比亞駐東柏林使館傳回首府的訊息內容顯示，「一場仙人欣喜的 事伔」很快尌要發生。西柏林舞廳爆炸案發生後，英國再度攔截到另一條回報 伕務成功的訊息，並且指稱不會發現利比亞當局參與的蹤跡。17雷根政府於是 認定找到利比亞政府暗中支持恐怖主義的鐵證，使其有充足理由執行迅速且有