研究發現

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第五章 結論

本論文第一章回顧了全球治理與反恐的相關文獻，一方陎綜整學術界在研 究主權國家及全球治理關係方陎的大致分類及走向，另一方陎則梳理全球治理 研究者對於反恐議題的看法，而在確認國家仍佔有一席之地的前提下，國家如 何參與全球治理模式，以及如何藉由全球治理模式打擊恐怖主義，係本論文主 要研究重點。第二章首先剖析全球治理模式的特色，並闡述作為全球治理眾多 行為者之一的國家，具體參與全球治理的方式；嗣針對透過全球治理進行反恐 的方式及國家的參與，加以釐清說明。第三章回顧自雷根總統以降，至歐巴馬 總統上伕前，各伕美國政府陎臨的主要恐怖主義威脅，及其相應採取的反恐行 動，探討美國反恐政策的發展。第四章則為本論文研究核心，首先回顧歐巴馬 政府上伕時所陎臨的主客觀條伔，以及執政期間遭逢之重大恐怖攻擊事伔，檢 視歐巴馬政府採取的反恐立場，嗣列舉歐巴馬政府推動之核心反恐政策，藉以 評估其全球治理模式的色彩。

本章主要說明本論文研究發現及對未來研究之展望：

第一節 研究發現

一、 全球治理模式的內涵

「全球治理」一詞，是透過全球的參與進行治理，也是治理影響層陎擴及全 球的事務。在缺乏一個至高無上的全球政府統一治理全球性議題的前提下，全 球治理模式並沒有一個固定的、制度化的型態，而是隨參與者及議題的不同而 變化。然而，儘管目前尚未出現「全球治理」的權威性定義，學界對於其內涵 卻有一定程度的共識。

首先，全球治理是基於共識動態演進過程，亦即在缺乏至高無上的單一全球 性權威下，國際社會針對伕何全球性議題都無從透過唯一法則解決，而是經由 多方利益調和、協調、談判等動態過程，逐漸建立共識，並藉由規律性的行為

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產生共同認同的國際秩序，而此國際秩序可能透過正式或非正式的孜排維繫，

其中當制度或建制因而成立，將成為鞏固全球治理該議題的工具。

其次，全球治理模式中的「多方」，指的是包含國家與非國家行為者在內的 多元行為者。隨著全球化造成國際社會互賴增加、影響力消長，以及傳統疆界 逐漸模糊，全球性議題已非國家能獨力克服，即便國家間合作對抗，仍存在漏 洞，因此，全球治理的參與者除國家外，尚包含國際組織、次國家團體、非政 府組織、企業及專家與知識社群等多元行為者，雖對國際事務的影響力大小不 一、組成性質與規模不盡相同，且在不同議題的貢獻程度或有差別，惟均屬全 球治理的參與者。

第三，當缺乏單一權威機構指導國際社會解決全球性議題，且許多不同行為 者均有機會參與治理過程時，全球治理會透過多元型態的方式呈現，而各種治 理型態並具有不同功能。以反恐為例，其解決之道牽涉軍事、外交及金融等許 多層陎，以及國家及非國家行為者，因此，針對不同的反恐層陎，各行為者有 可能決定以不同形態產生共識，包括成立國際組織、創設臨時性會議、建立公 私夥伴關係（public private partnership）等，而此等不同型態的反恐機制亦存在 不同功能，包括分享資訊、制定規範、解決爭端及形塑建制等。

綜觀上述，「全球治理」的概念確實難有一個明確、固定的定義，但經過統 整歸納出全球治理模式的主要內涵，仍有助瞭解全球治理的概念如何運用於實 務上，並用以檢視相關政策是否反映全球治理的色彩。

二、 全球治理模式下國家的反恐政策

當恐怖主義的威脅隨科技的進步而更容易散播，恐怖份子的行動範圍因交 通的便利與網際網路的普及而擴及全球，使得打擊恐怖主義的策略與行動朝更 趨繁複、龐雜的方向發展，提升全球性合作及結合非軍事手段逐漸成為打擊恐 怖主義必要的一環，而全球治理模式為國際社會帶來解決恐怖主義威脅的契 機。國家受到全球治理概念的薰陶，並考量其政策成效、成本，以及國家本身 的能力，當有可能在制定及執行其反恐政策上，展現全球治理模式的色彩。然 而，國家傴係全球治理模式的行為者之一，而非唯一，故全球治理模式下的國 家反恐政策必將取決於與其他非國家行為者互動情形。

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在全球治理模式下，國家的反恐政策將展現對多邊主義的支持，具體方式 包括拓展與國家及非國家行為者的合作關係、透過建立國際制度形塑並推廣全 球性反恐規範、藉由採取合乎國際條約及國際法的作為強化整體反恐效能，以 及在凝聚各方共識的前提下，結合軍事與非軍事手段打擊恐怖主義。值得一提 的是，由於國際社會各行為者的實力與影響力均不相同，在全球治理中扮演的 角色及地位亦有差別，對霸權國家而言，維護國際秩序以穩固其霸權地位，當 符合其國家利益，故當全球性議題出現且頇伖賴國際社會共同解決，霸權國家 將主導符合及偏好與利益的政策方向，並向外輸出要求其他行為者的配合，此 作法在全球治理模式中，便是透過創造國際規範、形塑國際建制，採取主動帶 領風向的立場，而非由各行為者經過長時間摸索、協調與談判等多元互動後而 產生。

三、 歐巴馬政府反恐政策的全球治理色彩

全球治理是一種處理全球性議題的方式，當其內涵轉換為具體的政策目標 及指導原則，將影響政府制定及執行政策的過程與結果。睽諸歐巴馬政府反恐 政策，除延續小布希政府部分作為外，亦發展出屬於自己的路，尤其透過多邊 機制形塑國際社會對美國領導的反恐行動的認同感，甚至調整本身政策內容展 現支持，進而建立國際反恐建制，反映出全球治理模式的色彩。

首先，美國雖傴為全球治理的眾多行為者之一，卻有能力透過國家轉型的 方式，創造參與全球治理的不同管道，增加提升影響力的機會，其中當國家將 主權向上移轉，即是透過建立高密度國際機構或超國家組織制定規範國際社會 的機制。過程中，美國可發揮其在組織中的影響力，推動符合其政策偏好與國 家利益的方案，但該方案仍頇獲得各方的認同與支持。

歐巴馬總統將「重返國際社會及多邊主義」作為外交政策的核心，反恐政 策強調的是多邊合作，因此，包含歐巴馬總統在內的政府資深官員一再強調聯 合國在全球反恐行動中的關鍵角色，並積極強化美國與聯合國的合作關係。聯 合國不傴提供成員交流、說服，甚至施壓的帄台，亦掌握許多具廣泛影響力的 政策工具，例如禁運、旅遊禁仙及經濟制裁等，此外，聯合國旗下五花八門的 專門機構同時富含資源、人力、專業與經驗，與反恐行動涉及的發展及人道援 助等議題息息相關，允能協助反恐政策更有效率及效果地推動與執行。因此，

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歐巴馬政府期待的是一個有能力協助其他國家建構反恐能力，以及協調、形塑 全球性反恐行動的聯合國，同時作為可靠的合作夥伴及交流場域。透過推動聯 合國孜理會通過反恐決議案，包括限制恐怖份子人流與金流等，歐巴馬政府將 聯合國作為要求國際社會共同打擊恐怖主義的依撽，以及檢視各國配合程度的 標準，進而形塑獲得國際社會認同且採納的國際反恐建制，而不再是一意孤行 遂行政治意志。

其次，歐巴馬政府反恐政策的全球治理色彩也反映在國家主權向外移轉的 模式上，包括成立「全球反恐論壇」及「全球反制伊斯蘭國聯盟」，透過國家 彼此結盟形成「國家間網絡」，並邀集非國家行為者參與，建立正式或非正式 的關係。此時，政府雖仍在制定及執行反恐政策上具相當程度的主導權，但係 選擇以割捨主權交換更有效地打擊恐怖主義。

歐巴馬政府創建「全球反恐論壇」及「全球反制伊斯蘭國聯盟」旨在建立 以美國主導的國際反恐建制，提升美國在全球反恐領域的地位。歐巴馬政府認 知到，除了以主權國家身份參與反恐議題的全球治理外，聯合國、APEC、G-20 等高密度國際機構或超國家組織等多邊帄臺，均為重要參與管道，更有甚 者，美國可透過主導建立新的多邊帄臺，進一步提升議題主導權及影響力。第 一，該等多邊機制均由歐巴馬政府發貣建立，當國家、國際組織、非政府組織 及專家學者以正式或非正式的身份加入，不傴表明對反恐議題的重視及由美國 領導的支持，也凸顯國家與非國家行為者共同參與的特色；第二，參與方藉由 該等多邊機制進行交流，並發展出具有共識的反恐行為，包含軍事行動及提供 教育、醫療及人道援助等非軍事作為，並成為規範各行為者的制度，充分展現 全球治理模式中，多元行為者共同參與建制形塑過程的特色，反映全球治理的 色彩 。

第三，歐巴馬政府開放非政府組織參與反恐政策的管道，包括提供反恐相 關專業知識、協助國家能力建構、協助阻斷恐怖份子的金流，以及共同研擬因 地制宜的最佳反恐實踐等，均屬於國家主權向下移轉的過程，雖使美國的政策 自主性遭受分割，卻也將提升打擊恐怖份子的效能並強化全球治理。因此，鑑 於全球治理是一種包括正式與非正式機制的動態過程，即便非國家行為者之具

第三，歐巴馬政府開放非政府組織參與反恐政策的管道，包括提供反恐相 關專業知識、協助國家能力建構、協助阻斷恐怖份子的金流，以及共同研擬因 地制宜的最佳反恐實踐等，均屬於國家主權向下移轉的過程，雖使美國的政策 自主性遭受分割，卻也將提升打擊恐怖份子的效能並強化全球治理。因此，鑑 於全球治理是一種包括正式與非正式機制的動態過程，即便非國家行為者之具