第三章 柯林頓與小布希政府的反恐政策
第二節 小布希總統時期反恐政策
2001 年 1 月小布希（George W. Bush）執政，成立了帶有強烈新現實主義，
並以鮑爾（Colin Powell）、萊斯（Condoleezza Rice）、錢尼（Dick Cheney）、
倫斯斐（Donald Rumsfeld）、伍弗維茲（Paul Wolfwitz）及阿米塔吉（Richard Armitage）等六人為核心的「火神隊」（the Vulcans），他們可稱為出身於冷戰 時期的軍事世代，皆於前共和黨政府中任職。7強化國家安全機制成為美國重要 政策，在全面推動軍事整備下，未顧及國際間反對聲浪，即發展全國飛彈防禦系 統（National Missile Defense, NMD）及加速北約東擴進程。另基於美國國家利益，
單方面宣佈退出一系列國際條約，如拒絕簽署《京都議定書》及拒絕續簽《全面
7 于仁壽，「美伊戰爭的意識型態與歷史動因」，台南應用科技大學通識教育學刊，第 10 期（2011 年 1 月），頁 135~154。
禁止核實驗條約》等。
九一一事件前小布希政府的國家安全戰略重點有以下幾個方面：第一，以「多 層次嚇阻」取代「核武嚇阻」，以美國強大軍力勸阻潛在敵對國家，切勿從事軍 事對抗和發展危險武器；第二、擴大國際聯盟，如加速「北約東擴」進程及擴大
「美日安保條約」內容等；第三，區域戰略重心由歐洲逐漸轉向亞洲。從以上戰 略作為可看出小布希政府「單邊主義」的強勢作風，以及美國超強的獨霸心態。
2001 年 9 月 11 日，美國紐約雙子星大廈及五角大廈分別遭以賓拉登（Osama bin laden）為首之凱達組織（Al-Qaeda）成員，挾持飛機進行毀滅性地恐怖攻擊，
造成 3000 餘人死亡，此係自第二次世界大戰「珍珠港事件」以來，美國本土第 二次遭受重大攻擊。九一一事件後，美國隨即宣佈退出《反導條約》，並拒絕簽 署《地雷公約》及停止《禁止生化武器公約》的各項支援等，反恐與保衛美國本 土安全成為小布希政府國家安全戰略思考的重心。
為達成本土安全防衛之目標，除需國防部規畫外，亦需聯邦各部門、各州及 地方政府相互合作支援，各單位須權責確實區分，此重大整合過程需透過跨單位 元整合程式來執行，且負責監督與協調出全面性的本土安全防衛戰略，因此美國 在 2001 年 10 月通過「愛國者法案」（U.S.A Patriot Act）8，和「國土安全法」
（Home Land Security Act），根據「國土安全法」成立「國土安全部」（Department of Home Land Secure, DHS）9。此兩項法案在美國國會立法歷史上創下空前審查 速度，國會另於 2004 年 12 月通過「情報改革暨反恐怖主義預防法」（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act）10。
8 劉衛東，「愛國者法及其對美國公民權利的影響」，http://merln.ndu/whiteppapers/USnss2002. pdf，
檢閱於 2015 年 5 月 18 日。
9 翁耀南，「認識美國國土安全部成立與運作」，台灣法律網，
http://www.lawtw.com/article.php?template=articlecontent&area=freebrowse&parent_path=,1,188.
&job_id=41985&article_category id=1200&article id=17415，檢閱於 2015 年 5 月 15 日。
10 汪毓瑋，「恐怖分子金融與美國反制作為之研究」，
http://trc.cpu.edu.tw/ezfiles/93/1093/img/325/997213.pdf，檢閱於 2015 年 5 月 15 日。
小布希政府在 2001 年 11 月發表名為「捍衛家園、固我河山」（Securing the Homeland, Strengthening the Nation）之報告，詳述美國遭遇九一一事件後各級政 府與地方私人機構的迅速動員情況、國會反恐立法、國防部的反恐戰爭、白宮與 國務院在外交上尋求盟國合作打擊恐怖主義，最重要的是大幅增加強化國土安全 的預算。11由此可見九一一事件之後，國土安全的重要性在美國已經被推至無限 上綱。有關小布希總統的反恐戰略，說明如次：
壹、 戰略調整規劃
2002 年 5 月，美國國防部長倫斯斐在《外交事務》雜誌發表軍事戰略轉型 的論文，小布希總統在德國議會演說時，宣布「先發制人」新戰略；6 月又重覆 相關的說法。「先發制人」戰略是以武力打擊恐怖主義的延伸，是小布希國家政 策的重大調整，並以「不論美國如何加強安全防範，都無法完全阻止恐怖攻擊」
為假設；而美國不坐視，美國需要未雨綢繆，不僅要「防恐」，更需主動出擊。
美國國家安全事務助理萊斯（Condoleezza Rice）表示：「先發制人不只是 武力攻擊，還包括其他非軍事的手段；如經濟制裁、凍結資產、情報活動等等，
處理潛在的恐怖威脅。」意即可採取武力打擊來施壓，並輔以經濟、外交、情報 等手段，達到消除威脅目標。此一戰略意味美國全球反恐軍事行動將進入新階段，
特點如下：
一、「單邊主義」：美國很可能在沒有盟國或其他國家的支持下，按照自己的 反恐需求直接訴諸武力。
二、手段綜合：除威懾恐怖分子外，也積極採取綜合手段反恐。美國將全球介 入，積極從事策反、綁架、暗殺等行動、瓦解恐怖組織，對支持恐怖活動 的國家，美國將對其進行顛覆或操縱政府等行動。
11 George W. Bush, “Securing the Homeland, Strengthening the Nation,”
http://www.whitehouse.gov/president/, accessed May 20, 2015.
三、進攻性防禦：柯林頓總統對待威脅，側重「預防性防禦」；以外交、軍事 和防衛佈署克服威脅；當方法用盡且無效時，才使用武力。小布希政府改 變這一戰略思想，不擇手段、不惜「先發制人」，消弭威脅於初生之時12。 以上述三點觀之，小布希政府時期，美國必須一方面在現實主義邏輯下與其 他強權進行權力競爭，以維持相對權力地位，另一方面又有賴與其他強權合作，
一起遏制恐怖主義之發展。其次，美國因對伊拉克進行霸權治理，此使得國際社 會於九一一後所籌組的反恐聯盟受到重挫，也造成國際體系的空前危機。再其次，
布希政府對硬權力的強調，讓世界上尤其是中東伊斯蘭世界之反美情緒不減反增；
如何善用軟權力為一重要課題。第二，先制戰略突顯美國霸權的傲慢，也形成反 美主義及恐怖主義的催化劑。第三，政權更替政策之採行，不僅違背國家主權原 則，也更將使國際反美浪潮有增無減，而致產生更多對美國充滿怨恨的「小賓拉 登」。
貳、 反恐戰略內涵
2002 年 6 月 1 日小布希為制止針對美國及盟邦的恐怖攻擊而公開反恐戰略 意圖，將攻擊具有全球活動能力的恐怖組織，打擊他們的庇護所、領導、指揮、
通訊、控制、補給及金融；破壞恐怖組織策劃及運作的能力，降低其組織效能；
加強區域反恐，以壓縮、限制及孤立恐怖分子，使威脅降至區域化，並進一步協 助區內國家所需之軍隊、執法、政治、金融等工具，在各自國家內徹底打擊恐怖 組織。
一、有關小布希的反恐戰略內涵，說明如次13：
（一）擴張民主的理念，消除恐怖主義：
12 George W Bush, The National Security Strategy of the United States of America(Washington：The White House,2002)p.1.
13 George W Bush,‚Statement by the President in His Address to the Nation,” http://www.White House.gov/news/releases/2001/09/20010911-16.html, accessed May 20, 2015.
1.消除極權政治：人人參與社會活動，人人都有抒發己見的管道。
2.消除積怨：講求法治，提供人人和平解決爭端的機制。
3.言論自由：開放獨立、公平、競爭的媒體經營環境，讓不同主張均有 發聲管道。
4.崇尚人權：明定人民權利義務關係。
（二）擊敗恐怖分子與恐怖組織：運用一切手段，追蹤、確定、摧毀恐怖分子 與恐怖組織；防止網路駭客攻擊，保護重要基礎設施。
（三）阻絕恐怖分子的資源和庇護所：任何國家都不得援助恐怖主義，建立全 球反恐的要求與標準；強化國際反恐能力，徹底阻絕恐怖組織的物質支 援，防止流氓國家的支援或庇護恐怖分子。
（四）削弱恐怖主義的思想基礎：國際社會合作反恐，贏得思想戰爭。
（五）保護美國公民：實施本土安全戰略、建設預警制度，保護美國公民及其 利益；整合危機處理的資源，保護重要的民生基礎設施。
小布希政府時期美國國家安全戰略強調要以其軍事與經濟的力量，來鼓勵推 動自由與開放的社會，並且首次強調美國將不容許它的軍事優勢被挑戰，當然 文件中更清楚點出，當涉及到美國的重大利益時，必要的時候美國將單獨行動。
總而言之，美國獨霸、推動價值、先發制人、以及單邊主義。這份報告明確指 出，美國國家安全戰略的最終目標，是希望看到在世界各地出現民主治理的制 度。
二、提出重要戰略報告：小布希政府自 2002 年起提出重要國家安全戰略報告14， 諸如「美國國家安全戰略」、「國家打擊大規模毀滅性武器戰略」（The National Strategy to Combat Weapons Mass Destruction） 、「國家打擊恐怖
14‚張中勇，非傳統安全威脅研究報告第六輯（臺北：國家安全叢書，2007 年 3 月），頁 60-66。
主義戰略」（The National Strategy for Combating Terrorism） 、「國家保 護關鍵基礎建設戰略」（The National Strategy for the Physical Protection Cricital Infrastructure and Key Assets）、「國家確保網路空間戰略」（The National Strategy to Secure Cyberspace,）、「國家海事安全戰略」（The National Strategy for Maritime Security）、「國家反洗錢戰略」（The National Money Laundering Strategy） 及「國土安全戰略」（The National Strategy for Homeland Security）等。
三、建構反恐措施網絡：
（一）建立四層縱深防護網：將美軍跨機構、非政府和多國的反恐武力融為一 體，構築從威脅發生地到美國本土的縱深防禦系統，隨時對恐怖威脅發 起攻擊，這是「先發制人」戰略的另一種委婉說法15。
1.第一層：由派駐海外的外交、情報和軍事力量負責第一線的防禦，打 擊任何可能危害人民、機構、產業的恐怖攻擊。
2.第二層：由海關、海岸巡邏隊和移民局共同組成，是美國本土的第一 線；由「國土安全部」統一指揮，對進入美國本土的人員、貨物進行 嚴格的安檢。
3.第三層：由聯邦、州及地方政府的情治、警察、消防、救難等單位組 成，共同維護本土都市及鄉鎮的安全，並教育民眾避難逃生的必要知 識與技巧。
4.第四層：由政府與民間共同合作，防禦水電、運輸、能源和交通等民 生重要基礎設施。
（二）強化國務院「外國軍事援助」（U.S Foreign Military Assistance）功能16：
15 李偉，反恐背景下美國全球戰略（北京：北京時事出版社，2004 年），頁 109。
16 Office of Homeland Security, white house, “National Strategy for Homeland Security,
提供資金與技術，加強配合國家的反恐能力；將國土防衛推展到配合國 家，美軍與反恐特工也前進部屬到配合國家。
1.國外軍事金援(Foreign Military Financing)：協助國外獲得美國軍事武器、
1.國外軍事金援(Foreign Military Financing)：協助國外獲得美國軍事武器、