歐巴馬時期美國反恐政策及作為研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班論文. 指導教授：邱坤玄博士. 歐巴馬時期美國反恐政策及作為研究. 研究生：李濟威中華民國一○四年七月.

(2) 摘要自九一一事件發生後所引發之恐怖主義的威脅與反恐戰爭，明顯的衝擊全球化發展並造成國際間關係的變動與文明衝突的擴大，全球恐怖主義的能量也並未獲得有效遏止，恐怖攻擊事件仍層出不窮；此一影響的時間究竟會有多久，幅度有多大，視恐怖主義威脅持續的時間與程度而定。. 2003 年美、英兩國盟軍大舉進軍伊拉克，做為 21 世紀的第一場戰役。雖然這場戰役的確有其反恐的面向，去除一個國際恐怖主義運作的潛在基地與切斷期大規模毀滅武器的提供管道。但是，更重要的戰略目標還是在調整中東地區的政治現狀與政治改革，以改變伊斯蘭極端主義。但事後觀之，其結果仍是極其有限，這也可以解釋為何從伊拉克戰役後到現在，恐怖攻擊事件在全球各地仍層出不窮地發生。. 後賓拉登時代的美國全球反恐戰略，隨著賓拉登集團的崩解以及阿富汗戰事的結束，美國所要防範的恐怖組織將更零星，所以美國全球反恐的戰略手段逐漸趨向「先制」與「軟實力」影響並重，以因應大環境的轉變。從當前的對付恐怖主義的成果而言，一味運用軍事打擊手段仍不能完全有效的解決此一問題，必須從根本解決恐怖主義所肇生的政治、經濟、宗教及社會因素，而要降低此一全球安全風險，自然也需要世界各國人力與物力充分的動員與行動、相互協調及資訊、資源的交換，才能有效根絕此一人類共同的威脅。. 關鍵字：九一一事件、恐怖主義、恐怖攻擊、反恐政策.

(3) Abstract After 911, the threat of terrorism and the course of anti-terrorism shakes the development of globalization, alters the international relation, and worsens the conflict between different cultural civilizations. The momentum of global terrorism does not seem to be deterred; conflicts and attacks led by terrorists continue to emerge. The effects and scales of the terrorism legacies depend on how long does terrorism strive and to what extent does it strike. In 2003, the alliance of the U.S. and U.K. sent troops to Iraq, which marked the first warfare in 21st century. Though the purpose of this war was to eliminate a potential terrorism base as well as to destruct the supply chain of nuclear weapon, the more important military agenda of this war was to adjust the governance within Middle East and to revolutionize its political state in order to change the extremist group of Islam in the area. However, the result of this military course was confirmed to be failed afterwards. Terrorist attacks happen restlessly around the globe dated from the Iraq war until now. The anti-terrorism strategy in Post-Bin Laden era emphasizes on the principal of proactive and soft power as the terrorist groups became disorganized and scattered, followed by the fallen of Bin Laden. It made the United States more difficult to prevent and to predict terrorist attack. Take the current result of anti-terrorism as an example, using military action alone on terrorism does not resolve the issue efficiently. To against terrorism, it has to start from the origins of the terrorism, namely the political, economic, religious and social factor. In order to lower the safety risk among the global community, it requires cooperation such as the logistic of goods and services, corresponding movement between states, exchange and share of intelligence information, to eliminate the common enemy of humanity. Keywords: 911 incident, terrorism, terrorist attacks, anti-terrorism policy.

(4) 目錄第一章緒論 ............................................................................................ 1 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究動機與目的 ....................................................................................... 1 文獻探討.................................................................................................... 3 研究途徑與方法 ....................................................................................... 7 研究範圍與限制 ....................................................................................... 8 研究架構與章節安排 ............................................................................... 9. 第二章美國反恐政策之由來 .............................................................. 11 第一節. 後冷戰時期美國國安思維的轉變 .................................................... 11. 第二節第三節. 九一一事件後美國戰略思維之轉變................................................ 15 美國將反恐列為國安主軸之原因 .................................................... 17. 第三章柯林頓與小布希政府的反恐政策 .......................................... 21 第一節第二節第三節. 柯林頓總統時期反恐政策 .................................................................... 21 小布希總統時期反恐政策 .................................................................... 25 美國對九一一事件的危機處理手段 .................................................... 40. 第四章歐巴馬時期美國政府反恐戰略與具體作為 .......................... 49 第一節第二節第三節. 歐巴馬時期美國政府反恐戰略演變 .................................................... 50 歐巴馬政府國際、國內反恐作為與因應策略 ................................... 52 軍事、金融、資訊方面具體作為 ........................................................ 63. 第五章結論 .......................................................................................... 77 第一節第二節. 研究發現.................................................................................................. 78 研究建議.................................................................................................. 83. 參考書目 .................................................................................................. 86 中文部分 .................................................................................................................. 86 英文部分 .................................................................................................................. 89. i.

(5) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的. 壹、研究動機冷戰結束後，許多國家將恐怖主義列為全球性威脅，1970 年代恐怖主義組織形成國際網絡，1990 年代迄今恐怖活動增多，至今成為民主國家主要威脅，且因科技與資訊的發達，恐怖暴力事件更加難以預測與防範。 1九一一事件對於國際安全環境造成相當大程度的波及，導致原本就已存在的安全課題—反恐，一躍成為當前最受國際社會重視的非傳統安全課題之一，各國為此除在國內努力做好各項準備外，國際上尋求與他國合作，以求全面防堵。美國自柯林頓總統就認為恐怖主義是全球化時代美國所面臨的最大威脅之一，因此柯林頓採取「預防性威懾」的反恐戰略，調整雷根、老布希被動、應付性的「個案處理」方式，其具體作法有三，第一是「全面調整反恐體制」：加重軍方反恐的責任，指定國務院、國防部為專責反恐機構，能源部、商務部、交通部、農業部、衛生部共同參與；第二是「頒布反恐、反擴散法」，並對戰略物質實施管制，頒布「武器出口控制法」、「與敵對國家貿易法」、「核不擴散法」、「防止大規模殺傷性武器法案」、「國防生產法」等法律，限制生化武器、導彈技術輸出；第三是「增加反恐怖、反擴散預算」：制裁支持恐怖主義的國家，並對敵對國家進行必要的制裁與干涉。2 小布希執政時期發生的九一一事件是影響美國對外戰略的重大事件，對美國的傳統安全觀及戰略觀產生重大衝擊，因此美國將恐怖主義定位為「敵人」，並基於其「國土安全」（Homeland Security）之維護，整合相關部門與組織成立「國. 1 2. 邱伯浩，恐怖主義與反恐（台北：新文京開發出版社，2006 年），頁 2~3。劉承宗，恐怖主義現勢分析（台中：天空數位圖書出版社，2009 年），頁 94。 1.

(6) 土安全部」（Department of Homeland Security）以求事權統一，將國家整體戰略聚焦於全球反恐戰爭，向恐怖主義宣戰，國家安全戰略置重點於打擊恐怖主義，並將反恐戰爭視為美國擴充權力的機會。「安全」是美國的優先考量，然發動伊拉克戰爭，除了依據美國情報部門掌握其擁有大規模毀滅性武器外，似乎更是為了潛在的石油資源需求，而原先的安全需求反因此失焦，3美國雖派駐軍隊常駐海外，惟卻無法解決恐怖主義活動帶來的威脅，此時期美國維持安全的成本愈來愈高。至歐巴馬執政，其在 2013 年 5 月表示沒有一位總統承諾完全擊潰恐怖主義，但必須做的是消滅構成直接危險的網絡，讓新的恐怖團體不可能取得立足之地。此顯示歐巴馬認為美國反恐戰爭已走到「十字路口」，應尋求新的反恐策略，並對 2001 年九一一事件以來引導反恐政策的法律與道德架構進行修正。4歐巴馬希望在有恐怖主義問題的地方建立穩固的、具有基本民主治理能力的政權，並希望能夠多做少說，以符合歐巴馬政府整體外交政策給世人的印象，即在維護美國國家利益的前提下，以自由多邊主義（例如多邊合作、民主和平等理念）做為外交施政主軸。從美國三位總統應對恐怖主義的態度，可得知美國反恐政策的強弱程度有所消長，尤其是從小布希執政到歐巴馬執政時期，美國反恐戰略出現調整，似由安全性問題轉移至以自由多邊主義維護其國家利益，因此恐怖主義與美國國家安全關係為何、為何美國在三位總統時期有不同的反恐政策，未來美國的反恐政策將如何延續與執行，值得加以研究。. 貳、研究目的美國的全球反恐戰略泰半繫於兩大策略之上，第一是藉由控制或協助管理他國領土以遂行美國打擊恐怖組織力量之戰略目標，第二是透過與相關國家的安全. 3 4. 鄭端耀，「布希政府安全戰略發展評析」，遠景基金會季刊，第 4 卷第 2 期（2003 年），頁 1~33。「歐巴馬重新定調反恐戰宣布減少使用無人機」，自由電子報，2013 年 5 月 25 日。 2.

(7) 協助、情資交換等方式建立長期合作夥伴關係。就目前情勢而言，反美或反西方恐怖主義的勢力應會在各相關國家繼續存在，其他聖戰（Jihadi）組織或恐怖主義團體亦正伺機而動，尤其以「伊拉克和黎凡特伊斯蘭國」（Islamic State of Iraq and al-Levant, ISIL）自 2013 年 4 月領導人阿布·貝克爾·巴格達迪(Abu Abdullah al-rashid al-Baghdadi)宣布成立以來，其規劃力與行動力更勝蓋達組織（Al Qaeda），而蓋達組織甚至因「伊斯蘭國」過於極端、殘忍、野蠻，宣布切斷了與它的所有聯繫。所以在全球多數國家戮力反恐的同時，以美國為首的部分西方國家將繼續在前述各地持續推動美國式民主化，提高經濟發展水準，盡可能的從根消滅恐怖主義的起源與力量。換言之，美國全球反恐戰略的手段似將逐漸的由強力的軍事介入轉向較軟性的政治、外交運用。本研究試從柯林頓總統執政時期的反恐政策開始探討，希望透過此研究，除了瞭解美國反恐政策形成之脈絡，並歸納整理自柯林頓總統執政以來三位總統的反恐政策，評估未來政策之延續與發展，研究問題如次：一、美國反恐政策之由來。二、美國在柯林頓與小布希執政時期的反恐政策。三、歐巴馬執政後美國反恐政策之延續與未來發展。. 第二節文獻探討由於恐怖主義所造成的威脅日趨嚴重，是影響人類生活安全的重大挑戰，美國身為打擊恐怖主義活動的領導國家，有許多專家學者已針對國際與美國的反恐政策進行研究，筆者就本論文之研究重點回顧恐怖主義、反恐、美國反恐政策等相關文獻，並將相關研究資訊分類與整合。有關「國家安全」之研究，其中薩克遜（Sam C. Sarkesian）等人所著之《美國國家安全》一書中，詳述「九一一事件」後的美國必須重新思考其國家安全思維，特別針對恐怖主義這種非傳統式衝突，以及國土安全，加上全球化的催化，使得「國家安全」相關戰略、政策、以及國家利益等關係更趨複雜，更強調有效. 3.

(8) 且廣泛的情報機制需求也檢驗了美國在新世紀的情勢中扮演之角色，美國國家安全體系有效回應當前及未來挑戰之運作方式。5 有關小布希總統時期國家安全決策研究的英文專書則有曼恩（James Mann）所撰之 Rise of the Vulcans: The History of Bush’ s War Cabinet，文中認為「九一一事件」不單粉碎後冷戰時期國際多極體系運作的可能性，亦使美國國家安全戰略考量發生根本性的改變。他強調小布希政府的外交政策，乃是越戰後美國試圖以軍事力量恢復往日光輝的延續伊拉克戰爭並非單純只是美國對「九一一事件」的反應，而是其國家安全團隊面對揮之不去的越戰陰霾所形成的外交策略。本書旨在透過分析其國家安全團隊主要人物，檢視其信念與世界觀，藉此理解小布希總統時期的國家安全決策是如何與為何形成。與以往分析美國外交決策過程不同的是曼恩更專注於美國國家安全決策整體的演變，將重點放在曾於共和黨政府服務且又擔任小布希政府麾下之官員，皆為其國家安全幕僚團隊之要角，包括副總統錢尼（Dick Cheney）、國務卿鮑爾、國防部長倫斯斐（Donald Rumsfeld），國家安全顧問萊斯、副國務卿阿米塔吉（Richard Armitage）和副國防部長伍夫維茲（Paul Wolfowitz）等人。曼恩從伊拉克戰爭具體歸納出小布希政府國家安全團隊的外交哲學即相信美國軍事力量。相較於柯林頓時期極為重視美國的國際經濟角色，小布希政府之國家安全團隊則專注於傳統國家安全議題，即信仰美國軍事力量樂觀評估美國能力，無意與他國協議與調停之單邊主義以及實現「形塑安全環境」的戰略佈局。6 劉恩照於《國際恐怖主義》乙書引用國際反恐法規並列出恐怖活動實例，綜合恐怖主義文獻說明懲治恐怖活動依法有據。說明恐怖主義定義訂定、恐怖主義原因探討及國際反恐政策制訂等是當前國際社會的一個重要任務，反應社會、政治、社會、倫理、法律、政策等的問題，以及解決的途徑與方法。7 王逸舟於《恐怖主義溯源》乙書探討恐怖主義根源、類型、極左組織恐怖襲擊目標的演變、盲目化的大民族主義追求、宗教極端勢力宗教背景下的政治目的. 5 6 7. 國防部史政編譯室譯，美國國家安全（US National Security）（台北：國防部史政編譯室，2005）。 James Mann, Rise of the Vulcan: The History of Bush’s War Cabinet ( New York: Viking, 2004 ). 劉恩照，國際恐怖主義（北京：世界知識出版社，2006 年）。 4.

(9) 等。此書提供恐怖主義之基本概念，是進行恐怖主義相關研究重要文獻之一。8 邱伯浩編著《恐怖主義與反恐》乙書，除概述恐怖主義之定義及所帶來的威脅與危害，亦介紹國際反恐政策、反恐部隊及反恐行動。國際反恐策略基本分為三種，第一為報復行動：政府以強制手段，對於無法以和平手段解決或彌補之損傷加以報復；第二為事前之反制行動：即情報得知有恐怖活動前，採取機先的反制行動，避免恐怖活動之遂行；第三為報仇行動：即成立專責反恐單位，直接攻擊恐怖份子之行動。文中介紹美國、俄羅斯、英國、以色列、法國、日本、歐盟及聯合國之反恐政策與部隊；另在反恐行動暨合作方面，由於國際恐怖份子通常跨越數個國家犯案，若僅由各國單獨對抗，則無法有效防堵，因此在國際上實行反恐合作，例如歐洲反恐公約、美洲國家組織反恐公約、上海合作組織等，以有效打擊恐怖主義活動。針對歐巴馬政府時期強調的全球反恐聯盟，相互協調合作以打擊恐怖活動，實能相互對照與呼應。9 丹尼斯・匹茲奇維克斯（Dennis Piszkiewicz）著《恐怖主義與美國的角力》（Terrorism’s War with America: A History）乙書認為恐怖主義的反美戰爭，早在 40 年前就已展開，且在九一一事件前便已開始攻擊美國公民、損害美國利益，但直到九一一事件的發生，美國才驚覺自己是恐怖份子攻擊的目標卻毫無防備。文中論及美國及全球其他國家因應恐怖活動的相關經驗，闡述恐怖主義對美國展開恐怖活動的動機，通常是反對美國的新殖民主義，反對猶太復國主義及美國對以色列的支持影響以色列周邊國家的利益，而恐怖活動形式在過去幾十年來不斷變遷，並透過類似基地組織這類網絡來溝通和行動，無須國家的支持便能展開恐怖活動，未來即使美國「反恐戰爭」結束，塔利班與基地組織餘黨必定會在變動不居的恐怖組織網絡中找到新盟友。10 吳東野、鄭端耀著《九一一事件與國際反恐》乙書表示冷戰結束後，國際間 8. 王逸舟，恐怖主義溯源（北京：社會科學文獻出版社，2002 年）。邱伯浩，恐怖主義與反恐（台北：新文京開發出版社，2006 年），頁 88~125。 10 丹尼斯・匹茲奇維克斯（Dennis Piszkiewicz），國防部譯印，恐怖主義與美國的角力（Terrorism’s War with America: A History）（台北：國防部部長辦公室，2007 年）。 9. 5.

(10) 出現了許多因應現實政治發展的新理論，包括建構新世界秩序、綜合安全、合作安全概念、多邊主義、接觸與擴大或民主與市場經濟等。若回溯至 1990 年至 2001 年這段所謂後冷戰時代的國際情勢發展，應該可以體驗到美國對外政策所具備的幾個基本前提：首先，美國掌握了獨一無二的優勢，不論軍事、經濟、科技或文化等領域，全球已沒有任何國家的綜合國力足以成為美國的競爭對手。其次，美國或因迷信自身的軍事超強地位，或起因於聯合國和區域性組織的危機處理能力不足，因此白宮面對國際重大的衝突議題時，往往想扮演強勢介入的角色，其他強權根本無力反對。再者，前蘇聯解體也導致了西方盟邦降低與美國採取共同行動來解決區域衝突的意願，某種程度上也更促使美國迷信於單邊主義。11 趙忠傑、管怡聲著「從小布希到歐巴馬時期美國反恐戰略變遷之研究」乙文闡述小布希時期採取「先發制人」、「政權更替」之反恐政策，此時期美國國家安全戰略從「預防性防禦」轉向「預防性干涉」，強調發動第一擊之主動預防效果，而政權更替則是基於美國外交政策中的「民主和評論」，以各種手段將那些無法與美國相容的政權改造成民主化國家。歐巴馬執政時期則是採行「合作性安全」、「新阿富汗戰略」之反恐政策，以與國際社會共同努力方式，來防止任何使用武力或軍事威脅之可能，並透過多邊協調，發揮柔性權利，追求最大國家利益。此外歐巴馬將戰略重心從伊拉克轉移至阿富汗，以打擊塔利班和凱達組織，並協助增強阿富汗政府執政能力及構建其部隊之武裝能力。12 林正義著《美國因應九一一事件的危機處理》，文中聚焦於白宮決策核心之運作，並將視野放寬到美國外交政策的改變，對美國在遭遇九一一事件恐怖攻擊後，政策與戰略思維的調整改變多有著墨，見解廣泛全面。13 張中勇著，「美國對恐怖主義的對策」，分析學者與美國政府機關對恐怖主義定義之異同，針對美國境內左右派恐怖組織的消長，最後提出以社會科學方法， 11 12. 13. 吳東野、鄭端耀，九一一事件與國際反恐（台北：遠景基金會，2003 年），頁 7~9。趙忠傑、管怡聲，「從小布希到歐巴馬時期美國反恐戰略變遷之研究」，國防雜誌，第 26 卷第 3 期（2011 年 6 月），頁 83~87。林正義，「美國因應九一一事件事件的危機處理」，戰略與國際研究季刊，第 4 卷第 1 期（2001 年 1 月），頁 108~127。 6.

(11) 有系統的將恐怖主義及其行為視為「衝突研究」的理論分析。14 美國國務院，「2001 年全球恐怖主義型態報告」（Pattern of Global Terrorism 2001）。15針對美國遭受九一一事件恐怖攻擊事件後的相關軍事、政治、外交作為有具體說明，並再次提出當時美國反恐的四大原則，以及論述從情報、執法、經濟三大層面，來阻絕恐怖組織威脅的具體措施。小布希「國土安全部提案說明書」16（The Department of Homeland Security）對美國合併 22 個直接和非直接與國土安全有關部會員額與預算之提案，說明清楚易懂，並對整合後的目的、功能運作簡單闡述，文後還附錄九一一事件發生後，美國政府高層重要措施大事紀，便於查考。綜合上開文獻書籍所述，不同政府執政的各時期，在反恐議題上，有著不同思考方向，以美國新保守派當家主導下的國際反恐主張，主要以現實主義、單邊主義、霸權主義、軍事武裝力量為打擊恐怖主義之依據，並採取「以暴制暴」的戰略與戰術，其結果不但未能消弭恐怖主義及其暴力活動，更造成全球恐怖主義滋長的潛在威脅。另一種思考方向則是採取全球共同合作，在聯合國的主導下，深入探討國際恐怖主義的根源問題，共同以國際建制與和平手段，共謀解決恐怖主義問題，採取那一種思考方向與解決方案，最能有效解決恐怖主義所帶來的棘手問題，有待決策團隊審慎評估與精確的判斷與決擇。. 第三節研究途徑與方法. 壹、研究途徑本研究採「歷史研究途徑」（Historical Approach），運用美國近三任總統執政. 14 15. 16. 張中勇，「美國對恐怖主義的對策」，美國月刊，第 8 卷第 2 期（1993 年 2 月），頁 101~114。 U.S Department of State, “Pattern of Global Terrorism 2001,” http://www.revistainterforum.com/english/articles/050503pol_pattern-terrorism.html, accessed November 2, 2014 George W. Bush,“The Department of Homeland Security,” http//www.witehouse.gov/deptofhomeland/book.pdf, accessed May 4, 2003. 7.

(12) 時期與恐怖主義活動及其反恐政策相關的決策內容、歷史資料，將事件發生及演變的過程做一有系統地歸納整理，並藉分析因果關係及印證與該問題相關的資料，歸納出可供解釋的論述與預測未來反恐政策發展趨勢。17. 貳、研究方法本研究主要採非實驗性的文獻分析法（Document Analysis）。文獻分析法是「以系統而客觀的界定、評鑑、並綜括證明的方法，以確定過去事件的確實性和結論。其主要目的，在於瞭解過去、洞察現在、預測將來」。18本研究將廣泛蒐集與國家安全、恐怖主義、美國反恐政策與作為相關之國內外專書、官方文件、學術期刊、論文、官方網路資訊，運用歸納方式將資料加以綜整與相互印證，作為內容論述之依據與參考。. 第四節研究範圍與限制. 壹、研究範圍一、時間範圍：本篇論文研究時間點，主要以美國近三任總統執政時期為研究範圍，在柯林頓總統時期，美國本土尚無受到直接襲擊之經驗，主要以小布希總統時期發生九一一事件恐怖攻擊事件，至歐巴馬政府面對恐怖主義的立場、態度為研究範圍。二、議題範圍：本篇論文探討恐怖主義與國家安全間的關係，並以美國為研究對象，探討美國在經歷柯林頓、小布希及歐巴馬三任總統，其國家整體反恐政策之形成與具體反恐措施之實踐、延伸、創新等，以進一步推測美國未來的發展。. 17 18. 王玉民，社會科學研究方法原理（台北：洪葉文化出版社，1994 年），頁 244~246。葉至誠、葉立誠，研究方法與論文寫作（台北：商鼎文化出版社，2000 年），頁 138~156。 8.

(13) 貳、研究限制一、空間、時間的限制：研究此一議題最為困難之處即是未能進行實地研究，恐怖主義之發展隨時都在變化，有關美國國家反恐政策與作為之官方資料因牽涉其國家安全，不能全然公諸於世，且論文撰寫受限於修業時間的短促，無法做長時間的觀察，故未能深入研究，而有疏漏之處。二、能力的限制：因個人語文能力有限，僅能以美中臺各方專書、期刊、論文、官方文件等文獻相互對照檢視，無法再以中英以外語言增加參考資料之廣度與深度，而翻譯者的專業素養與個人主觀認知等問題亦可能造成筆者撰寫論文時觀點稍有偏頗；另個人學術涵養及對國際關係學能有限，對於問題之探討與研析亦有未臻成熟之處，此亦為研究限制之一。. 第五節研究架構與章節安排本研究論文基本架構與章節安排區分五章；第一章緒論，主要以說明本篇論文研究之動機與目的為主軸，藉由文獻探討與研究途徑、方法等手段，並提出本篇論文之研究架構與章節安排，明確指出研究方向。第二章以後冷戰時期與九一一事件發生後，此兩段重要時間點為區分，探討美國反恐政策之由來；美國在後冷戰時期整體的國安思維，以及九一一事件後美國戰略思維之轉變，其中原因及改變之關鍵，造成美國將反恐列為其國家安全主軸，為第二章研究之重點。第三章針對柯林頓與小布希政府的反恐政策進行歸納分析與比較，以不同時期不同的國內、國際氛圍，對反恐政策亦出現不同之制定與執行狀況，並探討美國對面對九一一事件的發生，第一時間之危機處理與後續的處置作為。第四章則探討歐巴馬時期美國政府的反恐戰略與具體作為，包含歐巴馬政府的國際、國內反恐行動與因應策略，以及其在軍事、金融、資訊等方面之打擊手段，藉以瞭解歐巴馬時期美國政府反恐戰略的演變與走向。 9.

(14) 最後在第五章結論中，歸納整理美國自柯林頓起三任總統以來的反恐政策、作為，並提出研究發現與建議，據以評估未來美國政府面對恐怖活動、組織其因應之道。. 10.

(15) 第二章. 美國反恐政策之由來. 二次世界大戰後，歷經過冷戰與後冷戰時代，美國國家安全概念經歷許多重大轉折，戰爭架構了美國對「國家安全」基本概念。美蘇兩極對抗、圍堵以及相互軍備競賽的恐怖平衡局勢，開啟美國初始的國家安全戰略，強大的軍事力量幾乎代表當時的國家安全概念。 2001 年發生的九一一事件，衝擊美國原有的國家安全概念。九一一事件代表全球化趨勢不可擋，高科技帶來新的戰爭型態與新的威脅，需要新的國家安全架構，因此激起美國重新思考「國家安全」的意義。. 第一節. 後冷戰時期美國國安思維的轉變. 美國的冷戰後大戰略，首要目標是防止新的敵手出現，將戰略目標的焦點再次凝聚在防止任何可能潛在性的、全球性的競爭對手崛起，甚至進一步主宰全球，繼續保持美國獨佔鰲頭的格局。1 壹、非傳統安全威脅的發生冷戰的結束，並未帶來緩和的安全氣氛，國際關係仍然發生一系列的重大變化，最為明顯的就是以美蘇對抗為標誌之兩極格局的瓦解，及隨之而來的非傳統安全威脅。冷戰後雖然大國軍事對抗威脅逐漸下降，惟長期被冷戰所掩蓋的矛盾問題卻逐漸併發，並對國際政治議事日程影響漸升。由於冷戰的解凍，在 20 世紀 90 年代全球化帶動下的跨國性議題日增，經濟全球化更成為國際社會發展的主要標誌性特徵，全球化的發展進一步加強各國的相互依存，惟隨之而來的負面效應已隨之逐漸浮出檯面，恐怖主義、武器擴散、組織犯罪、生態和環境問題、民族宗 1. 林添貴譯，大棋盤：全球戰略大思考（The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperative, by Zbigniew Brzeziski）（台北：立緒文化事業有限公司，1998 年），頁 4~5。 11.

(16) 教衝突、金融犯罪問題、網路資訊攻擊、非法移民、洗錢犯罪、毒品走私、資源安全、流行疾病漫延、跨國犯罪、海盜問題等一系列的「非傳統安全威脅」不斷加劇，在這種新的國際情勢下，世界各國所面對的安全威脅雖仍然沒有完全從軍事威脅中擺脫出來，但所關注的重心卻已發生極大的變化。其後隨著九一一事件的發生及 2003 年 SARS 疫情的大規模傳播，「非傳統安全威脅」更引起國際社會廣泛的關注與迴響。2 承上所述，冷戰後的世界並未因冷戰的結束而走向和平，反倒因冷戰僵局的打破，牽動全球化效應，繼而改變整個世界的互動模式，惟新的國際秩序仍待重整與建構，此對於世界唯一超強的美國提出新的挑戰，美國必須重新轉移、建構新的國家安全戰略，以啟動後冷戰時期對外政策指南，方能從此一混亂無序的國際社會突圍而出，繼而全面掌控。貳、一超多強的世界局勢老布希政府針對冷戰結束後的國際整體情勢，提出了「超越遏制戰略」，據以建構以「世界新秩序」（new world order）爲目標的對外政策。1991 年 8 月《美國國家安全戰略》的提出較有系統闡述美國新世紀的對外政策，即建立一個政治自由、經濟自由、人權與民主制度盛行的穩定世界。後冷戰時期，世界體系轉變成「一超多強」，美國位於其中超強地位，在歷經越戰及韓戰的失敗後，美國國內乃至國際社會反戰思維高漲，柯林頓（Bill Clinton）總統上任後以經濟為主要訴求，意謂著全球化經濟時代的來臨，也顯示後冷戰時期美國國家安全思維之轉變。由於美國已是世界超級強權，軍事及經濟日益互賴的全球化時代伴隨而來的高科技時代也改變了現代戰爭型態，國家安全戰略轉移至經貿議題與文化等柔性國力的展現，後冷戰時期的「國家安全」意義涵蓋更多層次意義。. 2. 陸忠偉，非傳統安全論（北京：北京時事出版社，2003 年），頁 38~43。 12.

(17) 冷戰結束後，美國成為世界唯一超強，無論政治、經濟，軍事和科技等方面，均扮演核心主導國的角色。美國一方面沈浸於和平的希望氛圍中，一方面卻開始憂心將有新的強權出現以遞補蘇聯所留下的權力中空。因此，建立一個新的國際秩序，成為這個時期內各國所急欲追求的目標，而美國的目標即是建立一個由美國單極霸權所主導的新國際秩序。布里辛斯基認為：「在未來，至少是一個世代以上，美國做為世界盟主的地位不太可能受到單一國家的挑釁；目前還沒有任一國家能在軍事、經濟、技術和文化上望美國之項背。」3 冷戰時期，美國為對抗和遏制蘇聯向中東的滲透與擴張、確保以色列安全，以及保障中東地區石油的正常生產和向世界市場穩定供應之重要戰略利益，因此容忍阿拉伯世界專制和極權政府的存在「中東民主例外論」（Middle- East Exceptionalism）成為這個時期美國為維護利益而做的政策選擇。4 而後隨著冷戰的結束，蘇聯在中東地區勢力的淡出，又使得地區強國伊拉克、伊朗尋求坐大，對美國霸權地位形成挑戰，美國為在地緣政治上給予牽制，也為了能順利推動中東和談問題，對於與阿拉伯國家的交往，只要阿拉伯國家的對外政策能夠符合美國的利益，其內部的民主問題，美國也總是採取「睜一隻眼、閉一隻眼」的態度，甚至屢屢施以軍事或經濟援助，幫助這些阿拉伯國家對付來自於內部政治、宗教的挑戰。5 參、後冷戰時期美國戰略趨勢美俄關係經過冷戰後的大起大落，進入所謂的「新冷戰」（New Cold War）狀態，雙方對外戰略取向的潛在衝突、結構性矛盾逐步凸顯，顯現出美俄關係回暖的難度很大；美中關係正步入新的階段，但掩飾不了美國對華戰略的潛在矛盾，一方面美國不得不面對中國迅速崛起的現實，採取接納中國並期待中國成為「負責任的利益攸關方」的作法，但另一方面，美國心裡對中國的前景仍將信將疑，. 3. 4. 5. 林添貴譯，大棋盤：全球戰略大思考（The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperative, by Zbigniew Brzeziski）（台北：立緒文化事業有限公司，1998年），頁 257。 P.W. Singer, “America and the Islamic World,” Current History, Vol.101, No. 658 ( November 2002 ), pp. 355-356. 盧陵，「美國改造中東的戰略構想」，西亞非洲，2001 年第 4 期，頁 22~23。 13.

(18) 所謂接納的背後又伸出「牽制」的手，其結果是美中關係仍面臨某種不確定性；更令人擔憂的是美國同時與北韓、伊朗、敘利亞、委內瑞拉等「敵對國家」關係緊張，導致狀況不斷的戰略尷尬。美國與同盟國及潛在競爭對手的關係同時處在不確定狀態，與敵國關係全面緊張，這在冷戰結束後還是首次，更何況，「伊斯蘭法西斯主義」（Islamofascism）的新提法是否將導致美國與整個伊斯蘭世界關係的新變局，也屬於未定之數。6而美國對於伊斯蘭世界的敵視態度如果沒有改觀，伊斯蘭世界的激進組織可能因此不斷發展、茁壯，對於美國將是重大威脅。冷戰結束後，美俄兩極矛盾蛻變為美國與多強之間的矛盾，近年來美國反恐與在伊拉克的軍事行動受挫以致硬實力作用下降，軟實力明顯受損；歐盟一體化進程顛簸；俄羅斯借助油氣價格上漲，在重振國力方面成效顯著；日本藉結構調整擺脫長期景氣低迷；中國崛起態勢強勁引起世界的關注；印度展現巨大的發展潛力大國力量對比形成「猛虎對上狼群」的態勢，大國關係表現得異常複雜。歐美實力地位不同，雙方的戰略觀與安全觀出現根本上的差異，歐洲大國對美國武力反恐頗有微詞；美國借助阿富汗戰爭進駐中亞，並策動中亞與高加索地區的「顏色革命」（Color Revolution），對俄國傳統勢力範圍形成擠壓；中國崛起與日本謀求成為正常化大國，使東亞形成兩強並立的態勢，兩國政治戰略關係陷入谷底；不過，美國近年對外戰略適度回歸多邊協調，讓大國關係基本框架穩定，大國合作共同應對重大安全挑戰的意願及能力也在增強當中。近年來，美國高度關注中國的加速崛起，強化亞太地區軍事佈署、提升對印度關係、鞏固美日同盟等對華戰略防範力度明顯加大，也更加重視發展美中關係，期待中國成為「負責任的利益攸關方」（responsible stakeholder），中美關係進入深度的相互依賴、高端利益競爭與高度戰略敏感的新時期。整體而言，大國關係相對穩定與均衡發展的態勢有望繼續。7. 6 7. 袁鵬，「美國站在戰略十字路口」，現代國際關係，2006 年第 9 期，頁 35。王在邦，「世界三大主要矛盾及其變化」，現代國際關係，2006 年第 9 期，頁 16。 14.

(19) 第二節. 九一一事件後美國戰略思維之轉變. 壹、美國國安戰略調整之原因九一一事件改變長久以來美國本土不會遭受外來武力攻擊之思維，迫使美國體認到非國家行為者與國際恐怖攻擊活動對美國本土造成迫切的危機，甚至危害到世界和平。恐怖攻擊手段顛覆戰爭傳統形式，亦脫離使用武力或威脅嚇阻方式，取而代之的是一種宗教狂熱、極端主義的自殺攻擊，使得維護國家安全的傳統思維與方式面臨嚴峻挑戰，不僅終結1991年波灣戰爭後的「後冷戰時代」，同時也證明人類進入新世紀將面臨更多不可預知的衝突。8 從2002年《美國國家安全戰略》所揭櫫的戰略目標可知，九一一事件後的美國國家安全戰略更加積極於美式自由、民主價值的宣揚，以及市場經濟的推行，在強調國土安全的同時，也力求塑造一個有利於美國的安全環境。基於「民主和平」的假定，美國認為民主國家比較願意維持與遵守國際承諾，彼此之間也比較不會發生戰事，因此一個有利於美國的安全環境，就是一個具有民主、自由色彩的國際環境，為了推動這個目標，即便是運用軍事手段也是無可厚非。九一一事件後，國際間仍維持「美國單極與多強並存」的國際體系權力格局，但是此事件突顯美國在非傳統安全領域的維護相當不足，同時美國的霸權地位也受到恐怖主義勢力的嚴厲挑戰；於是美國為維繫其霸權地位而將戰略重心放在反恐領域，且由於恐怖主義的溫床位於中東地區，因此將戰略重心由歐洲轉向亞洲，同時為了防範與恐怖主義勢力勾結的勢力，就是所謂的「非西方崛起」 ﹙non-west rise﹚，轉變了傳統的安全戰略，由「威攝」（deterrence）轉向「先發制人」（preemption），而在針對阿富汗及伊拉克所採取的反恐戰爭行動後，美國順勢讓其勢力深入了中東地區，擴大了「硬實力」（hard power）。美國開始反思與阿拉伯國家和伊斯蘭世界的關係，也認知到昔日中東政策所帶來的危機。少數人對國家權力的壟斷，使得政治專制、經濟社會落後、人民缺少最基本的政治權利和人身保障，落後滋生極端主義，而極端主義的發展則爆發恐怖活動。恐怖活動. 8. 翁明賢，全球化時代的國家安全（台北：創世文化世界出版社，2003 年），頁 1。 15.

(20) 中的反美傾向，對美國國家安全利益構成越來越大的威脅，因此調整中東戰略對美國而言已是事不容緩的計畫，而伊拉克戰爭則是美國實現中東民主化的開端。貳、恐怖攻擊對美國之威脅九一一事件的攻擊行動中，恐怖分子把劫機、爆炸等自殺性行動結合在一起，是前所未見的，學界將此視做「新恐怖主義」(New Terrorism)，亦即一種連續性的攻擊行動，超越傳統的攻擊模式，是一種有計劃的集體謀殺。9這種新類型的恐怖主義有能力且建立起網絡狀的組織架構，可比擬企業經營模式。資訊科技的革命使企業運作模式脫離傳統中央控制式的階層架構，企業的組織架構因此得以扁平化並朝向網絡狀發展，各單位因此擁有更大的自主權、更分散的成員，並以先進之通信系統建立聯絡管道。由於恐怖分子亦採取此種網絡狀的組織架構，擴大其對美國政府的優勢地位，美國政府因階層式的龐大組織架構，反而難以應付短小精幹的恐怖組織所策動的零星恐怖行為。10此種網絡狀組織所產生的現象是，業餘恐怖分子與臨時恐怖團體不斷擴散，志同道合的業餘恐怖分子集結在一起執行恐怖攻擊後立即解散，無需接受恐怖主義贊助國任何訓練或其他後勤支援，僅需從公開的刊物或網際網路，方可能從被遣散的軍人之處學習到少數所需了解的事務。由於這種散兵游勇沒有組織或固定的住處，因此政府很難發現此類團體的蹤跡並採取反制行動，且其屬於臨時性組合，因此不必擁有基礎設施，亦無需利用贊助國的基礎設施。「恐怖主義」的新特質乃使用大規模毀滅性武器的可能性升高，評估恐怖團體對美國所構成之威脅時，最重要的因素並非這類組織架構是否屬於網絡狀或階層式，因網絡組織與階層組織各有其不同的優缺點，因此可分別適用於各種不同的環境與任務，最重要的是，恐怖分子是否能夠因環境（包括敵對政府所施加各種不同程度與類型的壓力）而自我調整其組織架構與策略。近年美國是許多恐怖活動的首要目標，也是恐怖勢力襲擊的主要受害者，因此美國出兵反恐得以「正義之師」自居。事實上，美國也是反恐怖活動的主力軍，國際社會只有它才有能力發動和進行一場全球性的反恐戰爭。小布希總統的國會演說即表明，美國要以軍事消滅恐怖勢力；要聯合大多數國家，在美國統領下進 9. 王崑義，「美國的反恐怖主義與國際安全---兼論九一一事件事件以後台海兩岸的處境」，遠景基金會季刊，第 3 卷第 2 期（2002 年 1 月），頁 137。 10 謝豐安、吳福生、Smith, J. A., & Thomas, W. C.，恐怖主義威脅與美國政府的回應（台北：國防部史政編譯局，2002 年），頁 161~190。 16.

(21) 行一場以「正義」討伐「邪惡」的全球反恐怖戰爭。因此美國的基本策略，可說是用武力橫掃恐怖主義活動，挾「正義」為名領導反恐活動。11 參、美國對抗恐怖攻擊之戰略手段九一一事件的震撼迫使美國必須重新評估後冷戰時代的國家安全戰略，新的環境因素，同時因應新型態的安全挑戰，美國必須在全球戰略上進行根本的調整。恐怖主義雖可根據恐怖活動成員或地理範圍等因素，區分為國際恐怖活動及國內恐怖活動，然而當前恐怖組織之成員組合、訴求內容、活動範圍、支持力量、技術資金來源及其他因素等，早已超出單一國家所能關切領域之外，故恐怖主義實際上已屬於跨國性質之國際恐怖主義。12打擊恐怖主義此類非傳統威脅的挑戰，不是單一國家的能力所能達到，必須透過國家安全意識加強與國際社會具體的合作，才能有效加以打擊。在美國全力主導推動下已有一百多個國家願意提供美國各種形式的軍事援助，或是在財政上支援美國軍事行動，或是願意凍結恐怖組織的資產，更有數十個國際組織聲明支持美國的反恐行動，從這樣的國際合作反恐行動看來，不只落實了美國「一超多強」的國際架構，也是超大國家聯盟對抗非國家行為者的恐怖組織，這種情形前所未見。然而，在全球恐怖主義與大規模毀滅性武器的威脅徹底剷除前，美國勢必不會改變其反恐戰略與決心，以美國為領導的國際反恐合作也不會停止，反恐仍是今後國際關係中的主要課題。13. 第三節. 美國將反恐列為國安主軸之原因. 壹、恐怖主義是美國安全戰略設定的首要目標九一一事件使世人對恐怖攻擊徹底改觀，過去恐怖攻擊只是有限度的恐怖行動，但此次恐怖攻擊事件不僅損害了生命財產，更嚴重打擊美國民心士氣。美國 11. 12 13. 陳有為，「布希發動反恐怖戰爭的兩手策略」， http://www.zaobao.com/cgi-bin/asianet/gb2big5/g2b.pl?/special/us/pages1/attack280901t.html，檢閱於 2015 年 4 月 2 日。張中勇，「國際恐怖主義的演變與發展」，戰略與國際研究季刊，第 4 卷第 1 期，頁 12~15。郭憲綱，「美國全球戰略的重心轉移」，國際問題研究，2003 年第 2 期，頁 17~22。 17.

(22) 副總統錢尼也表示：九一一事件是美國建國兩百多年來的分水嶺，從今美國不可能遭到攻擊的說法不再成立14。九一一事件最重要的教訓是證明恐怖組織對美國的威脅，遠比「流氓國家」飛彈威脅更為嚴重，美國勢必因此對其國家安全決策機制的設計有所調整。15 恐怖主義是美國安全戰略設定的首要目標，根據美國 2002 年 7 月的《國土安全的國家戰略》中陳述，「美國政府並沒有比確保人民安全與維護民主生活方式的更高目標。恐怖主義直接威脅國家的基礎－我們的人民、我們民主生活方式，以及我們經濟的繁榮。對抗恐怖主義的戰爭，如同所有的戰爭，我們對敵人瞭解的愈多，就愈能夠打敗我們的敵人，我們知道自己的弱點愈多，我們就愈能夠保護我們自己。」16美國對抗恐怖主義的對策，是儘可能預防恐怖活動攻擊，不論來自國內與國外的威脅，加強該國境內各項安全措施。2002 年 9 月小布希總統公佈的「國家安全戰略報告」中明確指出：「美國安全最大威脅為極端主義與科技結合，最迫切的任務就是摧毀全球恐怖組織，任何試圖獲得大規模毀滅性武器之恐怖份子，以及支持恐怖主義之國家，美國將使用各種可能手段擊敗恐怖主義對美國之威脅，強調『先發制人』。為了因應未來國際安全情勢變化，美國將改革國家安全制度，革新情報制度，建立新的情報能力，推動綜合國土安全計畫，重新建立美國國防優勢，以遏止潛在敵人」。17 貳、美國反恐行動具體作法在美國境內，針對如何建構合法行動，並促進國家對付恐怖主義作戰的能力，不以新聯邦法律為優先適用，其構想亦即不必過度的將恐怖主義戰爭聯邦化。因此國土安全戰略定位為美國國家內部安全的維護，設定三個戰略目標分別為：第. 14 15 16. 17. 「錢尼表示戰爭 9 月 12 日就此展開」，聯合報，2001 年 10 月 14 日，A6 版。熊玠，「美國開戰後的安全戰略走向」，中國評論，第 47 期（2001 年 11 月），頁 13。 Office of Homeland Security, “National Strategy for Homeland Security,” http://www.dhs.gov/xlibrary/ assets/nat_strat_hls.pdf, accessed May 15, 2015. George W. Bush, “The National Security Strategy of the United States of America,” http://www.mtholyoke.edca/intrel/bush/doctrine.htm, accessed May15, 2015. 18.

(23) 一，防止恐怖份子在美國境內攻擊；第二，針對恐怖主義，減少美國的弱點；第三，攻擊發生時將損失降到最小並從攻擊中復原。18 在國外，美國希望在恐怖份子橫行的國家，建立一套民主機制，以瓦解可能對恐怖主義的發展有利的因素。在 2006 年 9 月的「對抗恐怖主義的國家戰略」（National Strategy for Combating Terrorism）即提出長期戰略在建立有效民主制度；短期戰略則採取四項優先行動：1.防止（Prevent）恐怖份子網路攻擊、2.拒絕（Deny）恐怖份子結合具有大規模毀滅武器的流氓國家、3.拒絕（Deny）流氓國家援助和庇護恐怖份子、4.拒絕（Deny）恐怖份子控制任何他們可以利用作為恐怖攻擊基地的國家。19美國國土安全戰略所採取的反恐行動，乃預防來自「恐怖份子」的攻擊，而不是「恐怖主義」的攻擊。因為恐怖主義的定義指的是某種暴力形式或意識型態如上文所述，而恐怖份子則指涉具有「恐怖主義」觀點的個人、團體或組織。2007 年 10 月第二版的「國土安全的國家戰略」除了堅持上述的反恐觀點之外，亦提出美國國土安全的願景，指出美國人民擁有的自由、機會和開放性的生活基礎，雖可能受到蓋達組織及其同僚的破壞，但將透過國家力量的整合，發動聯邦、各州、地方政府以及私人非營利組織，配合國際社會的夥伴一起努力保護美國安全，以持續維持人民自由繁榮的生活方式。據此，美國將運用所有國家權力與影響力，從外交、資訊、軍事、經濟、財務、情報和執法等面向來達成以下三項目標：第一，預防和瓦解恐怖份子的攻擊行動；第二，保護美國人民、重要基礎建設和關鍵資源；第三，回應並從意外事件中復原。因此，2007 年之國家戰略的目標已經有所調整，除了預防恐怖份子攻擊為重要目標之外，亦聚焦於重要基礎建設、資源與人民的保護。在 2010 年「四年期國土安全戰略檢討報告」（Quadrennial Homeland Security Review Report, QHSR）中，重申上述的戰略目標。 18. 19. Office of Homeland Security, “National Strategy for Homeland Security,” http://www.dhs.gov/xlibrary/ assets/nat_strat_hls.pdf, accessed May 15, 2015. The White House, “National Strategy for Combating Terrorism,” http://www.globalsecurity.org/security/library/policy/national/nsct_sep2006.pdf, accessed May 16, 2015. 19.

(24) 小結九一一事件此一罕見和備受矚目的攻擊事件，無疑將是人類歷史上的一個重要分水嶺，小布希政府在事發之後隨即向恐怖主義宣戰。依據小小布希總統的說法，反恐戰爭(War on Terrorism)係以恐怖主義為目標，並以賓拉登(Usama bin Laden)的「基地」(Al Queda)組織為起始，在所有國際性恐怖集團被找出、阻止和摧毀前不會停止20。這件恐怖攻擊事件目標直接指向美國，除了造成世貿大樓倒塌和人民生命財產的嚴重損失外，金融、商務和經濟所蒙受的打擊亦相當沈重，特別是航空、旅遊業尤其嚴重。根據最近一項調查統計資料，僅紐約市在事件發生一年內的損失即高達 950 億美元。此外，美國全球的軍事行動及軍事支出的增加、情報系統和作業流程的整頓、國土安全部的創設，以及政府與民間為因應核生化大規模毀滅性武器所採取的防範措施等，也都是因應此一事件而生。目前所見，恐怖攻擊和反恐戰爭除了延緩美國和全球的經濟復甦外，其他方面如因加強安全措施所增加的額外花費，以及因加強安全檢查帶來的對人民自由限制和時間的耗費；行政部門藉由反恐，希望立法機構減少對部分法案或行動的審查監督；族群對立現象升高等方面，其所帶來的各種實質和社會成本，雖尚無具體統計數字公佈，然其代價之大難以想像。21. 20. 21. George W. Bush, “President Bush's Address on Terrorism Before a Joint Meeting of Congress,” The New York Times, September 21, 2001. “For Whom the Liberty Bell Tolls,” The Economist, http://www.economist.com/node/1301751, accessed May 16, 2015. 20.

(25) 第三章. 柯林頓與小布希政府的反恐政策. 柯林頓政府時期的相關戰略報告所提出的戰略構想和目標，已一改冷戰初期布希政府軍事收縮的戰略思維。首先他從美國經濟的改革著手，並在經濟情勢好轉的前題下，於 1996 年連任後，轉而積極的全面介入全球事務，以最大限度地謀求美國國家利益，成為帶領美國邁入 21 世紀的領導人。1綜觀柯林頓政府所有國家安全戰略思考，仍不脫渠對於美國國家利益的清楚認定上，並且確實的貫徹履行。小布希政府上台後，面對全球戰略的變化，一向以政治、經濟、軍事實力作為後盾、勵行「現實主義」外交政策的美國，仍持續其單邊主義（Unilateralism）運用超強軍事力量，加速美國全球軍事戰略東移的進程，另外交政策則朝「多邊主義」（Muiltilateralism）發展，逐漸將關注焦點從歐洲轉向東南亞，九一一事件則成為美國全球戰略佈局的一個分界點，而其後美國對東南亞地區所採行的安全戰略，也使得該區域在某種程度上逐漸受到美國的支配，從而影響了地區內的權力分配，最後形成了美國全球戰略利益的擴張。. 第一節柯林頓總統時期反恐政策柯林頓政府時期，把「確保安全、發展經濟和推廣民主價值觀」作爲美國新時期對外安全戰略的三大支柱。 1995 年，柯林頓政府提出「擴大與交往」（Enlargement and Engagement）的國家安全戰略報告，提及「美國確保國家安全的途徑是維持強大的國防實力、促進國內繁榮、致力於開發外國市場、強化全球經濟合作、助長海外民主風潮及促進區域的合作性安全等」，此報告進一步指出美國國家安全戰略的主要目標，即強化美國安全、促進國內民主及經濟繁榮等三個目標；21997年2月，柯林頓在國情諮文中提出6項跨世紀國家安全戰略目標，同年5月至7月提出《新世紀國家安全戰略》，美國國防部發表了《四年國防檢討 1 2. 林麗香，國際關係與現勢（台北：晶典出版社，2004 年），頁 13~14。同上註，頁 15。 21.

(26) 報告》（Quadrennial Defence Review, QDR）和《國家軍事戰略報告》。1999年，柯林頓在其「新世紀國家安全戰略」（A National Security Strategy For A New Century）報告中另指出，由於有許多需要美國參與行動的需求，因此美國的國家利益必須要清楚認定，並區分三個範疇，第一類別為「重大利益」（important interests），此關係國家生存、安全與活力；第二類別為「重要國家利益」（important national interests），此利益非影響國家生存，但會影響美國福祉及世界秩序；第三類別為「人道與其他利益」（humanitarian and other interests），就是美國在某些環境下可能必須行動，主要是因為符合美國的價值需求。綜觀柯林頓政府時期的相關戰略報告所提出的戰略構想和目標，已一改冷戰初期布希政府軍事收縮的戰略思維，他從美國經濟改革著手，在經濟情勢好轉前提下，於1996年連任後，全面積極介入全球事務，以最大限度謀求美國國家利益，成為帶領美國邁入21 世紀的領導人。3柯林頓政府之國家安全戰略思考，不脫對美國國家利益的清楚認定，並貫徹執行。有關柯林頓執政時期之反恐戰略，分述如下：4 壹、戰略調整柯林頓最大的功績之一是確立美國的全球戰略，1997年後，柯林頓政府提出一系列的戰略報告；加上未來15年的危機預估，建構出美國全新的戰略架構。該架構分3個層次，第一層次，全球化為世界新趨勢，美國必須面對新的挑戰與威脅；第二層次，美國的戰略目標是建立民主同盟的國際體系；第三層次：接觸、參與並領導國際體系，以實力達成目標。5柯林頓上任後，大力整頓經濟，美國政府赤字逐年減少，國家財政日趨健全。美國把世界各國分為四類：同盟國家、無賴國家、邊緣國家、和中、俄、印這樣的轉型國家。已建立起民主和市場經濟的核心國家，要加強團結和同盟關係；如北約、美日條約等，他們不會挑戰美國。接觸、打壓、和遏制無賴國家，也不會構成威脅。在戰略真空的非洲邊緣國家，要用心和拉攏。對伊朗，要採懲罰和孤立的方法。在建立民主和市場經濟的國家，如俄羅斯和東歐各國，要幫助和支. 3 4 5. 同上註，頁 15。劉承宗，恐怖主義現勢分析（台中：天空數位圖書出版社，2010 年），頁 93~96。接觸原則：不僅接觸盟國、也接觸中、俄、印、北韓，和所謂「無賴國家」也接觸；參與、領導原則：放棄孤立主義，選擇國際主義，此係冷戰後美國外交的大方向，且不僅參與，還須領導，領導取決於實力、利益與正義三個基本價值。 22.

(27) 持。對中國，要接觸建立反映美國價值與利益的關係。對美國而言，中共既是敵、又是友；美國不妨軟硬兼施，以趨利避害。一個繁榮穩定的中國，符合美國的利益；因此美國要與中國「廣泛的接觸」。貳、反恐戰略一、具體作法：柯林頓總統認為「恐怖主義是全球化時代美國所面臨的最大威脅之一」，採取「預防性威懾」的反恐戰略，調整雷根、老布希時期被動、應付性的「個案處理」方式，作法有三6：（一）全面調整反恐體制：加重軍方反恐的責任，指定國務院、國防部為國外、國內專責的反恐機構，能源部、商務部、交通部、農業部、衛生部要協同參與反恐。（二）頒布反恐、反擴散法：為保護美國、推展對外政策，要限制生化武器、導彈技術，對戰略物資實施管制；國務院負責管制國防產品和服務，「武器出口控制法」、「與敵對國家貿易法」、「核不擴散法」、「防止大規模殺傷性武器法案」「國防生產法」等，均為其依據的法律。（三）增加「反恐怖」、「反擴散」的預算，制裁支持恐怖主義的國家；並對敵對國家，進行必要的制裁與干涉。二、成立反恐政府組織：為強化反情報，中情局及聯邦調查局合作成立「國際反恐中心」（International Counterterrorism Opreations Center）。1998年美國駐非洲大使館遭恐怖爆炸攻擊後，司法部與聯邦調查局即合組「國家防衛準備局」（National Defense Preparedness Office），加強因應恐怖攻擊能力；1998年2月，聯邦調查局總部設立「國家基礎建設保護中心」（National Infrastructure Protection Center）；同年5月柯林頓總統發佈PDD-63號指令，賦予該中心保護政府及民間電腦網路；為加強反恐及反情報工作，聯邦調查局編制亦由1992年的224人，增加至1025人。另外國家安全局宣布開發「追蹤者計畫」（Project Trailblazer），破解加密通訊，增加光纖通訊電 6. 潘進章，〈九一一事件對美國戰略思維影響之研析－兼論對我之啟示〉，收錄《對美國九一一事件及反恐戰爭研究論文專輯》，國防大學編輯（台北：國防部史政編譯室出版，民國 91 年 10 月），頁 7－8。 23.

(28) 纜、手機通訊的情蒐能力；為因應資訊科技的挑戰，中情局推動組織改革，防堵網路或大規模毀滅性武器的恐怖攻擊。2001年5月，中情局「行政管理處」（Directorate of Administration）調整為資訊科技、財務、安全、全球支援及人力資源等五單位，強化秘密情蒐、研析、運用及科技的支援。參、反恐法規一、1992年4月「聯邦因應計畫暨恐怖主義事件的附件」（Federal Response and Terrorism Incident Annex）、1997年2月「恐怖主義事件附件」（Terrorism Incident Annex）計畫。計畫主要管轄：（一）「危機處理」（Crisis Managerment）：聯邦調查局負責整合所有資源，防止、解決恐怖主義的威脅與攻擊。（二）「破壞處理」（Consequence Management）：聯邦緊急管理局（Federal Emergency Management Agency）負責壓縮、抑制、降低恐怖攻擊的破壞效果，協助州及地方的後續處理。二、1995年6月「總統第39號決策指令〈PDD-39〉」：對聯邦機構的反恐任務加以分工，將防護、預防、因應、與處置融為一體。三、1996年國會「防衛大規模毀滅性武器法」（Defense Against Weapons of Mass Destruction Act of 1996，又稱Nunn-Lugar-Domenici Act）：指定國防部為因應大規模毀滅性武器攻擊之機關，負責擬定因應計畫，提供聯邦、州、及地方反恐所需之諮商及訓練。四、1998年5月「總統第62、63號決策指令〈PDD-62、 PDD-63〉」：重申與細分聯邦機構之反恐權責，「國家安全會議」下設「全國安全、基礎建設防護暨反協調辦公室」（ Office of National Coordinator for Security, Infrastructure Protection, and Counterterrorism）統合反恐政策與作為。五、1998年12月「司法跨部會反恐暨科技犯罪五年計畫」（Attorney General’s Five-Years Interagency Counterterrorism and Technology Crime Plan）：協調各部會反恐政策及行動。. 24.

(29) 肆、執行檢討在九一一事件發生前，美國反恐怖主義作為主要以政策協調、任務分工、部會合作等途徑，整合相關反恐部會。柯林頓執政時，於1995年6月至1998年6月期間，即實施201次演習和演練，惟依美國國會審計處所公布之報告，美國反恐政策、機制、及措施仍有待解決的若干問題，如觀念溝通不足、本位主義待破除、指揮控制未協調、演練缺失未改善、演習重國際輕國內、善後處理有盲點等。由於國安會之「全國安全、基礎建設防護暨反恐協調辦公室」權責未釐清，故功效不彰；除聯邦緊急管理局，其他機關的反恐協調未完成；如聯邦調查局負責協調國防部、能源部、聯邦緊急管理局、健康暨人民服務部、環保署等單位，共同制定「國內綱領」及「反恐行動計畫概念」。但九一一事件攻擊前，「國內綱領」及「反恐行動計畫概念」均未完成。此外，聯邦調查局也尚未與財政部、核能管制委員會、交通部、農業部等單位進行必要之協商。國務院負責之「國際綱領」，亦未獲認可，且國務院與司法院對海外逮捕的法律見解仍未統一。情報改革雖提升情報效能，情報策略仍欠缺整體性、整合性及中央指導性；情報治安為各自為政、各行其是、互相制肘的情形，仍十分普遍。. 第二節小布希總統時期反恐政策. 2001 年 1 月小布希（George W. Bush）執政，成立了帶有強烈新現實主義，並以鮑爾（Colin Powell）、萊斯（Condoleezza Rice）、錢尼（Dick. Cheney）、. 倫斯斐（Donald Rumsfeld）、伍弗維茲（Paul Wolfwitz）及阿米塔吉（Richard Armitage）等六人為核心的「火神隊」（the Vulcans），他們可稱為出身於冷戰時期的軍事世代，皆於前共和黨政府中任職。7強化國家安全機制成為美國重要政策，在全面推動軍事整備下，未顧及國際間反對聲浪，即發展全國飛彈防禦系統（National Missile Defense, NMD）及加速北約東擴進程。另基於美國國家利益，單方面宣佈退出一系列國際條約，如拒絕簽署《京都議定書》及拒絕續簽《全面 7. 于仁壽，「美伊戰爭的意識型態與歷史動因」，台南應用科技大學通識教育學刊，第 10 期（2011 年 1 月），頁 135~154。 25.

(30) 禁止核實驗條約》等。九一一事件前小布希政府的國家安全戰略重點有以下幾個方面：第一，以「多層次嚇阻」取代「核武嚇阻」，以美國強大軍力勸阻潛在敵對國家，切勿從事軍事對抗和發展危險武器；第二、擴大國際聯盟，如加速「北約東擴」進程及擴大「美日安保條約」內容等；第三，區域戰略重心由歐洲逐漸轉向亞洲。從以上戰略作為可看出小布希政府「單邊主義」的強勢作風，以及美國超強的獨霸心態。 2001 年 9 月 11 日，美國紐約雙子星大廈及五角大廈分別遭以賓拉登（Osama bin laden）為首之凱達組織（Al-Qaeda）成員，挾持飛機進行毀滅性地恐怖攻擊，造成 3000 餘人死亡，此係自第二次世界大戰「珍珠港事件」以來，美國本土第二次遭受重大攻擊。九一一事件後，美國隨即宣佈退出《反導條約》，並拒絕簽署《地雷公約》及停止《禁止生化武器公約》的各項支援等，反恐與保衛美國本土安全成為小布希政府國家安全戰略思考的重心。為達成本土安全防衛之目標，除需國防部規畫外，亦需聯邦各部門、各州及地方政府相互合作支援，各單位須權責確實區分，此重大整合過程需透過跨單位元整合程式來執行，且負責監督與協調出全面性的本土安全防衛戰略，因此美國在 2001 年 10 月通過「愛國者法案」（U.S.A Patriot Act）8，和「國土安全法」（Home Land Security Act），根據「國土安全法」成立「國土安全部」（Department of Home Land Secure, DHS）9。此兩項法案在美國國會立法歷史上創下空前審查速度，國會另於 2004 年 12 月通過「情報改革暨反恐怖主義預防法」（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act）10。. 8. 劉衛東，「愛國者法及其對美國公民權利的影響」，http://merln.ndu/whiteppapers/USnss2002. pdf，檢閱於 2015 年 5 月 18 日。 9 翁耀南，「認識美國國土安全部成立與運作」，台灣法律網， http://www.lawtw.com/article.php?template=articlecontent&area=freebrowse&parent_path=,1,188. &job_id=41985&article_category id=1200&article id=17415，檢閱於 2015 年 5 月 15 日。 10 汪毓瑋，「恐怖分子金融與美國反制作為之研究」， http://trc.cpu.edu.tw/ezfiles/93/1093/img/325/997213.pdf，檢閱於 2015 年 5 月 15 日。 26.

(31) 小布希政府在 2001 年 11 月發表名為「捍衛家園、固我河山」（Securing the Homeland, Strengthening the Nation）之報告，詳述美國遭遇九一一事件後各級政府與地方私人機構的迅速動員情況、國會反恐立法、國防部的反恐戰爭、白宮與國務院在外交上尋求盟國合作打擊恐怖主義，最重要的是大幅增加強化國土安全的預算。11由此可見九一一事件之後，國土安全的重要性在美國已經被推至無限上綱。有關小布希總統的反恐戰略，說明如次：壹、戰略調整規劃 2002 年 5 月，美國國防部長倫斯斐在《外交事務》雜誌發表軍事戰略轉型的論文，小布希總統在德國議會演說時，宣布「先發制人」新戰略；6 月又重覆相關的說法。「先發制人」戰略是以武力打擊恐怖主義的延伸，是小布希國家政策的重大調整，並以「不論美國如何加強安全防範，都無法完全阻止恐怖攻擊」為假設；而美國不坐視，美國需要未雨綢繆，不僅要「防恐」，更需主動出擊。美國國家安全事務助理萊斯（Condoleezza Rice）表示：「先發制人不只是武力攻擊，還包括其他非軍事的手段；如經濟制裁、凍結資產、情報活動等等，處理潛在的恐怖威脅。」意即可採取武力打擊來施壓，並輔以經濟、外交、情報等手段，達到消除威脅目標。此一戰略意味美國全球反恐軍事行動將進入新階段，特點如下：一、「單邊主義」：美國很可能在沒有盟國或其他國家的支持下，按照自己的反恐需求直接訴諸武力。二、手段綜合：除威懾恐怖分子外，也積極採取綜合手段反恐。美國將全球介入，積極從事策反、綁架、暗殺等行動、瓦解恐怖組織，對支持恐怖活動的國家，美國將對其進行顛覆或操縱政府等行動。. 11. George W. Bush, “Securing the Homeland, Strengthening the Nation,” http://www.whitehouse.gov/president/, accessed May 20, 2015. 27.

(32) 三、進攻性防禦：柯林頓總統對待威脅，側重「預防性防禦」；以外交、軍事和防衛佈署克服威脅；當方法用盡且無效時，才使用武力。小布希政府改變這一戰略思想，不擇手段、不惜「先發制人」，消弭威脅於初生之時12。以上述三點觀之，小布希政府時期，美國必須一方面在現實主義邏輯下與其他強權進行權力競爭，以維持相對權力地位，另一方面又有賴與其他強權合作，一起遏制恐怖主義之發展。其次，美國因對伊拉克進行霸權治理，此使得國際社會於九一一後所籌組的反恐聯盟受到重挫，也造成國際體系的空前危機。再其次，布希政府對硬權力的強調，讓世界上尤其是中東伊斯蘭世界之反美情緒不減反增；如何善用軟權力為一重要課題。第二，先制戰略突顯美國霸權的傲慢，也形成反美主義及恐怖主義的催化劑。第三，政權更替政策之採行，不僅違背國家主權原則，也更將使國際反美浪潮有增無減，而致產生更多對美國充滿怨恨的「小賓拉登」。貳、反恐戰略內涵 2002 年 6 月 1 日小布希為制止針對美國及盟邦的恐怖攻擊而公開反恐戰略意圖，將攻擊具有全球活動能力的恐怖組織，打擊他們的庇護所、領導、指揮、通訊、控制、補給及金融；破壞恐怖組織策劃及運作的能力，降低其組織效能；加強區域反恐，以壓縮、限制及孤立恐怖分子，使威脅降至區域化，並進一步協助區內國家所需之軍隊、執法、政治、金融等工具，在各自國家內徹底打擊恐怖組織。一、有關小布希的反恐戰略內涵，說明如次13：（一）擴張民主的理念，消除恐怖主義：. 12. 13. George W Bush, The National Security Strategy of the United States of America(Washington：The White House,2002)p.1. George W Bush,‚Statement by the President in His Address to the Nation,” http://www.White House.gov/news/releases/2001/09/20010911-16.html, accessed May 20, 2015. 28.

(33) 1.消除極權政治：人人參與社會活動，人人都有抒發己見的管道。 2.消除積怨：講求法治，提供人人和平解決爭端的機制。 3.言論自由：開放獨立、公平、競爭的媒體經營環境，讓不同主張均有發聲管道。 4.崇尚人權：明定人民權利義務關係。（二）擊敗恐怖分子與恐怖組織：運用一切手段，追蹤、確定、摧毀恐怖分子與恐怖組織；防止網路駭客攻擊，保護重要基礎設施。（三）阻絕恐怖分子的資源和庇護所：任何國家都不得援助恐怖主義，建立全球反恐的要求與標準；強化國際反恐能力，徹底阻絕恐怖組織的物質支援，防止流氓國家的支援或庇護恐怖分子。（四）削弱恐怖主義的思想基礎：國際社會合作反恐，贏得思想戰爭。（五）保護美國公民：實施本土安全戰略、建設預警制度，保護美國公民及其利益；整合危機處理的資源，保護重要的民生基礎設施。小布希政府時期美國國家安全戰略強調要以其軍事與經濟的力量，來鼓勵推動自由與開放的社會，並且首次強調美國將不容許它的軍事優勢被挑戰，當然文件中更清楚點出，當涉及到美國的重大利益時，必要的時候美國將單獨行動。總而言之，美國獨霸、推動價值、先發制人、以及單邊主義。這份報告明確指出，美國國家安全戰略的最終目標，是希望看到在世界各地出現民主治理的制度。二、提出重要戰略報告：小布希政府自 2002 年起提出重要國家安全戰略報告14，諸如「美國國家安全戰略」、「國家打擊大規模毀滅性武器戰略」（The National Strategy to Combat Weapons Mass Destruction）、「國家打擊恐怖 14. ‚張中勇，非傳統安全威脅研究報告第六輯（臺北：國家安全叢書，2007 年 3 月），頁 60-66。 29.

(34) 主義戰略」（The National Strategy for Combating Terrorism）、「國家保護關鍵基礎建設戰略」（The National Strategy for the Physical Protection Cricital Infrastructure and Key Assets）、「國家確保網路空間戰略」（The National Strategy to Secure Cyberspace,）、「國家海事安全戰略」（The National Strategy for Maritime Security）、「國家反洗錢戰略」（The National Money Laundering Strategy）及「國土安全戰略」（The National Strategy for Homeland Security）等。三、建構反恐措施網絡：（一）建立四層縱深防護網：將美軍跨機構、非政府和多國的反恐武力融為一體，構築從威脅發生地到美國本土的縱深防禦系統，隨時對恐怖威脅發起攻擊，這是「先發制人」戰略的另一種委婉說法15。 1.第一層：由派駐海外的外交、情報和軍事力量負責第一線的防禦，打擊任何可能危害人民、機構、產業的恐怖攻擊。 2.第二層：由海關、海岸巡邏隊和移民局共同組成，是美國本土的第一線；由「國土安全部」統一指揮，對進入美國本土的人員、貨物進行嚴格的安檢。 3.第三層：由聯邦、州及地方政府的情治、警察、消防、救難等單位組成，共同維護本土都市及鄉鎮的安全，並教育民眾避難逃生的必要知識與技巧。 4.第四層：由政府與民間共同合作，防禦水電、運輸、能源和交通等民生重要基礎設施。（二）強化國務院「外國軍事援助」（U.S Foreign Military Assistance）功能16： 15 16. 李偉，反恐背景下美國全球戰略（北京：北京時事出版社，2004 年），頁 109。 Office of Homeland Security, white house, “National Strategy for Homeland Security, 30.

(35) 提供資金與技術，加強配合國家的反恐能力；將國土防衛推展到配合國家，美軍與反恐特工也前進部屬到配合國家。 1.國外軍事金援(Foreign Military Financing)：協助國外獲得美國軍事武器、裝備和訓練。 2.經濟援助基金(Economic Support Fund)：在美國利益攸關的戰略地區，提供援助促進其政、經穩定；本援助准許部分基金用於加強軍事安全。 3.外國軍事教育與訓練(International Military Education and Training)：提供外國政府專業軍事教育及使用美製武器的相關知識；透過軍事交流，讓外國軍官認識美國價值與精神。 4.反麻醉毒品援助(Counter-Narcotics Assistance)：提供軍隊、警察反毒訓練、提供反毒軍事裝備，也提供各式運輸機、直升機及偵察機以機動反毒。 5. 反擴散、反恐怖主義、除雷及其他計畫（ Non-Proliferation Anti-terrorism ,Demining ,and Related Programs）：指小型或輕便武器的管制計畫。 6.和平任務（Peacekeeping Operation）：由美軍或國際區域組織共同合作，執行和平維護任務。 7.前蘇聯附庸國獨立協助（Assistance for the Independent States of the Former Soviet Union）：協助前蘇聯附庸國獨立，從極權、專制轉為民主、自由政體，協助管理、摧毀核生化武器，協助獲得糧食、武器以及加強邊境的安全。（三）加強情報蒐集與調整： “ http://www.whitehouse.gov/homeland/book/nat_start_hls.pdf., accessed May 12, 2015. 31.