柯林頓總統時期反恐政策

柯林頓政府時期，把「確保安全、發展經濟和推廣民主價值觀」作爲美國新 時期對外 安全 戰略的 三大支柱 。 1995 年， 柯林頓政 府提 出「擴 大與交往」

（Enlargement and Engagement）的國家安全戰略報告，提及「美國確保國家安全 的途徑是維持強大的國防實力、促進國內繁榮、致力於開發外國市場、強化全球 經濟合作、助長海外民主風潮及促進區域的合作性安全等」，此報告進一步指出 美國國家安全戰略的主要目標，即強化美國安全、促進國內民主及經濟繁榮等三 個目標；²1997年2月，柯林頓在國情諮文中提出6項跨世紀國家安全戰略目標，

同年5月至7月提出《新世紀國家安全戰略》，美國國防部發表了《四年國防檢討

1 林麗香，國際關係與現勢（台北：晶典出版社，2004 年），頁 13~14。

2 同上註，頁 15。

報告》（Quadrennial Defence Review, QDR）和《國家軍事戰略報告》。1999年，

柯林頓在其「新世紀國家安全戰略」（A National Security Strategy For A New Century）報告中另指出，由於有許多需要美國參與行動的需求，因此美國的國 家利益必須要清楚認定，並區分三個範疇，第一類別為「重大利益」（important interests），此關係國家生存、安全與活力；第二類別為「重要國家利益」（important national interests），此利益非影響國家生存，但會影響美國福祉及世界秩序；第 三類別為「人道與其他利益」（humanitarian and other interests），就是美國在某 些環境下可能必須行動，主要是因為符合美國的價值需求。綜觀柯林頓政府時期

持。對中國，要接觸建立反映美國價值與利益的關係。對美國而言，中共既是敵、

又是友；美國不妨軟硬兼施，以趨利避害。一個繁榮穩定的中國，符合美國的利 益；因此美國要與中國「廣泛的接觸」。

貳、 反恐戰略

一、具體作法：柯林頓總統認為「恐怖主義是全球化時代美國所面臨的最大威 脅之一」，採取「預防性威懾」的反恐戰略，調整雷根、老布希時期被動、

應付性的「個案處理」方式，作法有三⁶：

（一） 全面調整反恐體制：加重軍方反恐的責任，指定國務院、國防部為國外、

國內專責的反恐機構，能源部、商務部、交通部、農業部、衛生部要協 同參與反恐。

（二） 頒布反恐、反擴散法：為保護美國、推展對外政策，要限制生化武器、

導 彈技術，對戰略物資實施管制；國務院負責管制國防產品和服務，「武 器出口控制法」、「與敵對國家貿易法」、「核不擴散法」、「防止大 規模殺傷性武器法案」「國防生產法」等，均為其依據的法律。

（三） 增加「反恐怖」、「反擴散」的預算，制裁支持恐怖主義的國家；並對 敵對國家，進行必要的制裁與干涉。

二、成立反恐政府組織：為強化反情報，中情局及聯邦調查局合作成立「國際 反恐中心」（International Counterterrorism Opreations Center）。1998年美 國駐非洲大使館遭恐怖爆炸攻擊後，司法部與聯邦調查局即合組「國家防 衛準備局」（National Defense Preparedness Office），加強因應恐怖攻擊 能力；1998年2月，聯邦調查局總部設立「國家基礎建設保護中心」（National Infrastructure Protection Center）；同年5月柯林頓總統發佈PDD-63號指令，

賦予該中心保護政府及民間電腦網路；為加強反恐及反情報工作，聯邦調 查局編制亦由1992年的224人，增加至1025人。另外國家安全局宣布開發

「追蹤者計畫」（Project Trailblazer），破解加密通訊，增加光纖通訊電

6 潘進章，〈九一一事件對美國戰略思維影響之研析－兼論對我之啟示〉，收錄《對美國九一一事

件及反恐戰爭研究論文專輯》，國防大學編輯（台北：國防部史政編譯室出版，民國 91 年 10

月），頁 7－8。

纜、手機通訊的情蒐能力；為因應資訊科技的挑戰，中情局推動組織改革，

防堵網路或大規模毀滅性武器的恐怖攻擊。2001年5月，中情局「行政管 理處」（Directorate of Administration）調整為資訊科技、財務、安全、全 球支援及人力資源等五單位，強化秘密情蒐、研析、運用及科技的支援。

參、 反恐法規

一、1992年4月「聯邦因應計畫暨恐怖主義事件的附件」（Federal Response and Terrorism Incident Annex）、1997年2月「恐怖主義事件附件」（Terrorism Incident Annex）計畫。計畫主要管轄：

（一）「危機處理」（Crisis Managerment）：聯邦調查局負責整合所有資源，

防止、解決恐怖主義的威脅與攻擊。

（二）「破壞處理」（Consequence Management）：聯邦緊急管理局（Federal Emergency Management Agency）負責壓縮、抑制、降低恐怖攻擊的破 壞效果，協助州及地方的後續處理。

二、1995年6月「總統第39號決策指令〈PDD-39〉」：對聯邦機構的反恐任務 加以分工，將防護、預防、因應、與處置融為一體。

三、1996年國會「防衛大規模毀滅性武器法」（Defense Against Weapons of Mass Destruction Act of 1996，又稱Nunn-Lugar-Domenici Act）：指定國防部為 因應大規模毀滅性武器攻擊之機關，負責擬定因應計畫，提供聯邦、州、

及地方反恐所需之諮商及訓練。

四、1998年5月「總統第62、63號決策指令〈PDD-62、 PDD-63〉」：重申與 細分聯邦機構之反恐權責，「國家安全會議」下設「全國安全、基礎建設 防 護 暨 反 協 調 辦 公 室 」 （ Office of National Coordinator for Security, Infrastructure Protection, and Counterterrorism）統合反恐政策與作為。

五、1998年12月「司法跨部會反恐暨科技犯罪五年計畫」（Attorney General’s Five-Years Interagency Counterterrorism and Technology Crime Plan）：協調 各部會反恐政策及行動。

肆、執行檢討

在九一一事件發生前，美國反恐怖主義作為主要以政策協調、任務分工、部 會合作等途徑，整合相關反恐部會。柯林頓執政時，於1995年6月至1998年6月期 間，即實施201次演習和演練，惟依美國國會審計處所公布之報告，美國反恐政 策、機制、及措施仍有待解決的若干問題，如觀念溝通不足、本位主義待破除、

指揮控制未協調、演練缺失未改善、演習重國際輕國內、善後處理有盲點等。

由於國安會之「全國安全、基礎建設防護暨反恐協調辦公室」權責未釐清，

故功效不彰；除聯邦緊急管理局，其他機關的反恐協調未完成；如聯邦調查局負 責協調國防部、能源部、聯邦緊急管理局、健康暨人民服務部、環保署等單位，

共同制定「國內綱領」及「反恐行動計畫概念」。但九一一事件攻擊前，「國內 綱領」及「反恐行動計畫概念」均未完成。此外，聯邦調查局也尚未與財政部、

核能管制委員會、交通部、農業部等單位進行必要之協商。國務院負責之「國際 綱領」，亦未獲認可，且國務院與司法院對海外逮捕的法律見解仍未統一。情報 改革雖提升情報效能，情報策略仍欠缺整體性、整合性及中央指導性；情報治安 為各自為政、各行其是、互相制肘的情形，仍十分普遍。