美國將反恐列為國安主軸之原因

壹、恐怖主義是美國安全戰略設定的首要目標

九一一事件使世人對恐怖攻擊徹底改觀，過去恐怖攻擊只是有限度的恐怖行 動，但此次恐怖攻擊事件不僅損害了生命財產，更嚴重打擊美國民心士氣。美國

11 陳有為，「布希發動反恐怖戰爭的兩手策略」，

http://www.zaobao.com/cgi-bin/asianet/gb2big5/g2b.pl?/special/us/pages1/attack280901t.html，檢閱 於 2015 年 4 月 2 日。

12 張中勇，「國際恐怖主義的演變與發展」，戰略與國際研究季刊，第 4 卷第 1 期，頁 12~15。

13 郭憲綱，「美國全球戰略的重心轉移」，國際問題研究，2003 年第 2 期，頁 17~22。

副總統錢尼也表示：九一一事件是美國建國兩百多年來的分水嶺，從今美國不可 能遭到攻擊的說法不再成立¹⁴。九一一事件最重要的教訓是證明恐怖組織對美國 的威脅，遠比「流氓國家」飛彈威脅更為嚴重，美國勢必因此對其國家安全決策 機制的設計有所調整。¹⁵

恐怖主義是美國安全戰略設定的首要目標，根據美國 2002 年 7 月的《國土 安全的國家戰略》中陳述，「美國政府並沒有比確保人民安全與維護民主生活方 式的更高目標。恐怖主義直接威脅國家的基礎－我們的人民、我們民主生活方式，

以及我們經濟的繁榮。對抗恐怖主義的戰爭，如同所有的戰爭，我們對敵人瞭解 的愈多，就愈能夠打敗我們的敵人，我們知道自己的弱點愈多，我們就愈能夠保 護我們自己。」¹⁶美國對抗恐怖主義的對策，是儘可能預防恐怖活動攻擊，不論 來自國內與國外的威脅，加強該國境內各項安全措施。2002 年 9 月小布希總統 公佈的「國家安全戰略報告」中明確指出：「美國安全最大威脅為極端主義與科 技結合，最迫切的任務就是摧毀全球恐怖組織，任何試圖獲得大規模毀滅性武器 之恐怖份子，以及支持恐怖主義之國家，美國將使用各種可能手段擊敗恐怖主義 對美國之威脅，強調『先發制人』。為了因應未來國際安全情勢變化，美國將改 革國家安全制度，革新情報制度，建立新的情報能力，推動綜合國土安全計畫，

重新建立美國國防優勢，以遏止潛在敵人」。¹⁷ 貳、美國反恐行動具體作法

在美國境內，針對如何建構合法行動，並促進國家對付恐怖主義作戰的能力，

不以新聯邦法律為優先適用，其構想亦即不必過度的將恐怖主義戰爭聯邦化。因 此國土安全戰略定位為美國國家內部安全的維護，設定三個戰略目標分別為：第

14 「錢尼表示戰爭 9 月 12 日就此展開」，聯合報，2001 年 10 月 14 日，A6 版。

15 熊玠，「美國開戰後的安全戰略走向」，中國評論，第 47 期（2001 年 11 月），頁 13。

16 Office of Homeland Security, “National Strategy for Homeland Security,”

http://www.dhs.gov/xlibrary/ assets/nat_strat_hls.pdf, accessed May 15, 2015.

17 George W. Bush, “The National Security Strategy of the United States of America,”

http://www.mtholyoke.edca/intrel/bush/doctrine.htm, accessed May15, 2015.

一，防止恐怖份子在美國境內攻擊；第二，針對恐怖主義，減少美國的弱點；第 三，攻擊發生時將損失降到最小並從攻擊中復原。¹⁸

在國外，美國希望在恐怖份子橫行的國家，建立一套民主機制，以瓦解可能 對恐怖主義的發展有利的因素。在 2006 年 9 月的「對抗恐怖主義的國家戰略」

（National Strategy for Combating Terrorism）即提出長期戰略在建立有效民主制 度；短期戰略則採取四項優先行動：1.防止（Prevent）恐怖份子網路攻擊、2.拒 絕（Deny）恐怖份子結合具有大規模毀滅武器的流氓國家、3.拒絕（Deny）流氓 國家援助和庇護恐怖份子、4.拒絕（Deny）恐怖份子控制任何他們可以利用作為 恐怖攻擊基地的國家。¹⁹美國國土安全戰略所採取的反恐行動，乃預防來自「恐 怖份子」的攻擊，而不是「恐怖主義」的攻擊。因為恐怖主義的定義指的是某種 暴力形式或意識型態如上文所述，而恐怖份子則指涉具有「恐怖主義」觀點的個 人、團體或組織。2007 年 10 月第二版的「國土安全的國家戰略」除了堅持上述 的反恐觀點之外，亦提出美國國土安全的願景，指出美國人民擁有的自由、機會 和開放性的生活基礎，雖可能受到蓋達組織及其同僚的破壞，但將透過國家力量 的整合，發動聯邦、各州、地方政府以及私人非營利組織，配合國際社會的夥伴 一起努力保護美國安全，以持續維持人民自由繁榮的生活方式。據此，美國將運 用所有國家權力與影響力，從外交、資訊、軍事、經濟、財務、情報和執法等面 向來達成以下三項目標：第一，預防和瓦解恐怖份子的攻擊行動；第二，保護美 國人民、重要基礎建設和關鍵資源；第三，回應並從意外事件中復原。因此，2007 年之國家戰略的目標已經有所調整，除了預防恐怖份子攻擊為重要目標之外，亦 聚焦於重要基礎建設、資源與人民的保護。在 2010 年「四年期國土安全戰略檢 討報告」（Quadrennial Homeland Security Review Report, QHSR）中，重申上述的 戰略目標。

18 Office of Homeland Security, “National Strategy for Homeland Security,”

http://www.dhs.gov/xlibrary/ assets/nat_strat_hls.pdf, accessed May 15, 2015.

19 The White House, “National Strategy for Combating Terrorism,”

http://www.globalsecurity.org/security/library/policy/national/nsct_sep2006.pdf, accessed May 16, 2015.

小結

九一一事件此一罕見和備受矚目的攻擊事件，無疑將是人類歷史上的一個重 要分水嶺，小布希政府在事發之後隨即向恐怖主義宣戰。依據小

小布希總統的說法，反恐戰爭(War on Terrorism)係以恐怖主義為目標，並以 賓拉登(Usama bin Laden)的「基地」(Al Queda)組織為起始，在所有國際性恐怖 集團被找出、阻止和摧毀前不會停止²⁰。這件恐怖攻擊事件目標直接指向美國，

除了造成世貿大樓倒塌和人民生命財產的嚴重損失外，金融、商務和經濟所蒙受 的打擊亦相當沈重，特別是航空、旅遊業尤其嚴重。根據最近一項調查統計資料，

僅紐約市在事件發生一年內的損失即高達 950 億美元。此外，美國全球的軍事行 動及軍事支出的增加、情報系統和作業流程的整頓、國土安全部的創設，以及政 府與民間為因應核生化大規模毀滅性武器所採取的防範措施等，也都是因應此一 事件而生。目前所見，恐怖攻擊和反恐戰爭除了延緩美國和全球的經濟復甦外，

其他方面如因加強安全措施所增加的額外花費，以及因加強安全檢查帶來的對人 民自由限制和時間的耗費；行政部門藉由反恐，希望立法機構減少對部分法案或 行動的審查監督；族群對立現象升高等方面，其所帶來的各種實質和社會成本，

雖尚無具體統計數字公佈，然其代價之大難以想像。²¹

20 George W. Bush, “President Bush's Address on Terrorism Before a Joint Meeting of Congress,” The New York Times, September 21, 2001.

21 “For Whom the Liberty Bell Tolls,” The Economist, http://www.economist.com/node/1301751, accessed May 16, 2015.