第二章 美國反恐政策之由來
第一節 後冷戰時期美國國安思維的轉變
美國的冷戰後大戰略，首要目標是防止新的敵手出現，將戰略目標的焦點再 次凝聚在防止任何可能潛在性的、全球性的競爭對手崛起，甚至進一步主宰全球，
繼續保持美國獨佔鰲頭的格局。1
壹、非傳統安全威脅的發生
冷戰的結束，並未帶來緩和的安全氣氛，國際關係仍然發生一系列的重大變 化，最為明顯的就是以美蘇對抗為標誌之兩極格局的瓦解，及隨之而來的非傳統 安全威脅。
冷戰後雖然大國軍事對抗威脅逐漸下降，惟長期被冷戰所掩蓋的矛盾問題卻 逐漸併發，並對國際政治議事日程影響漸升。由於冷戰的解凍，在 20 世紀 90 年代全球化帶動下的跨國性議題日增，經濟全球化更成為國際社會發展的主要標 誌性特徵，全球化的發展進一步加強各國的相互依存，惟隨之而來的負面效應已 隨之逐漸浮出檯面，恐怖主義、武器擴散、組織犯罪、生態和環境問題、民族宗
1 林添貴譯，大棋盤：全球戰略大思考（The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperative, by Zbigniew Brzeziski）（台北：立緒文化事業有限公司，1998 年），頁 4~5。
教衝突、金融犯罪問題、網路資訊攻擊、非法移民、洗錢犯罪、毒品走私、資源 安全、流行疾病漫延、跨國犯罪、海盜問題等一系列的「非傳統安全威脅」不斷 加劇，在這種新的國際情勢下，世界各國所面對的安全威脅雖仍然沒有完全從軍 事威脅中擺脫出來，但所關注的重心卻已發生極大的變化。其後隨著九一一事件 的發生及 2003 年 SARS 疫情的大規模傳播，「非傳統安全威脅」更引起國際社 會廣泛的關注與迴響。2
承上所述，冷戰後的世界並未因冷戰的結束而走向和平，反倒因冷戰僵局的 打破，牽動全球化效應，繼而改變整個世界的互動模式，惟新的國際秩序仍待重 整與建構，此對於世界唯一超強的美國提出新的挑戰，美國必須重新轉移、建構 新的國家安全戰略，以啟動後冷戰時期對外政策指南，方能從此一混亂無序的國 際社會突圍而出，繼而全面掌控。
貳、一超多強的世界局勢
老布希政府針對冷戰結束後的國際整體情勢，提出了「超越遏制戰略」，據 以建構以「世界新秩序」（new world order）爲目標的對外政策。1991 年 8 月《美 國國家安全戰略》的提出較有系統闡述美國新世紀的對外政策，即建立一個政治 自由、經濟自由、人權與民主制度盛行的穩定世界。
後冷戰時期，世界體系轉變成「一超多強」，美國位於其中超強地位，在歷 經越戰及韓戰的失敗後，美國國內乃至國際社會反戰思維高漲，柯林頓（Bill Clinton）總統上任後以經濟為主要訴求，意謂著全球化經濟時代的來臨，也顯示 後冷戰時期美國國家安全思維之轉變。由於美國已是世界超級強權，軍事及經濟 日益互賴的全球化時代伴隨而來的高科技時代也改變了現代戰爭型態，國家安全 戰略轉移至經貿議題與文化等柔性國力的展現，後冷戰時期的「國家安全」意義 涵蓋更多層次意義。
2 陸忠偉，非傳統安全論（北京：北京時事出版社，2003 年），頁 38~43。
冷戰結束後，美國成為世界唯一超強，無論政治、經濟，軍事和科技等方面，
均扮演核心主導國的角色。美國一方面沈浸於和平的希望氛圍中，一方面卻開始 憂心將有新的強權出現以遞補蘇聯所留下的權力中空。因此，建立一個新的國際 秩序，成為這個時期內各國所急欲追求的目標，而美國的目標即是建立一個由美 國單極霸權所主導的新國際秩序。布里辛斯基認為：「在未來，至少是一個世代 以上，美國做為世界盟主的地位不太可能受到單一國家的挑釁；目前還沒有任一 國家能在軍事、經濟、技術和文化上望美國之項背。」3
冷戰時期，美國為對抗和遏制蘇聯向中東的滲透與擴張、確保以色列安全，
以及保障中東地區石油的正常生產和向世界市場穩定供應之重要戰略利益，因此 容忍阿拉伯世界專制和極權政府的存在「中東民主例外論」（Middle- East Exceptionalism）成為這個時期美國為維護利益而做的政策選擇。4
而後隨著冷戰的結束，蘇聯在中東地區勢力的淡出，又使得地區強國伊拉克、
伊朗尋求坐大，對美國霸權地位形成挑戰，美國為在地緣政治上給予牽制，也為 了能順利推動中東和談問題，對於與阿拉伯國家的交往，只要阿拉伯國家的對外 政策能夠符合美國的利益，其內部的民主問題，美國也總是採取「睜一隻眼、閉 一隻眼」的態度，甚至屢屢施以軍事或經濟援助，幫助這些阿拉伯國家對付來自 於內部政治、宗教的挑戰。5
參、後冷戰時期美國戰略趨勢
美俄關係經過冷戰後的大起大落，進入所謂的「新冷戰」（New Cold War）
狀態，雙方對外戰略取向的潛在衝突、結構性矛盾逐步凸顯，顯現出美俄關係回 暖的難度很大；美中關係正步入新的階段，但掩飾不了美國對華戰略的潛在矛盾，
一方面美國不得不面對中國迅速崛起的現實，採取接納中國並期待中國成為「負 責任的利益攸關方」的作法，但另一方面，美國心裡對中國的前景仍將信將疑，
3 林添貴譯，大棋盤：全球戰略大思考（The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperative, by Zbigniew Brzeziski）（台北：立緒文化事業有限公司，1998年），頁 257。
4 P.W. Singer, “America and the Islamic World,” Current History, Vol.101, No. 658 ( November 2002 ), pp. 355-356.
5 盧陵，「美國改造中東的戰略構想」，西亞非洲，2001 年第 4 期，頁 22~23。
所謂接納的背後又伸出「牽制」的手，其結果是美中關係仍面臨某種不確定性；
更令人擔憂的是美國同時與北韓、伊朗、敘利亞、委內瑞拉等「敵對國家」關係 緊張，導致狀況不斷的戰略尷尬。美國與同盟國及潛在競爭對手的關係同時處在 不確定狀態，與敵國關係全面緊張，這在冷戰結束後還是首次，更何況，「伊斯 蘭法西斯主義」（Islamofascism）的新提法是否將導致美國與整個伊斯蘭世界關 係的新變局，也屬於未定之數。6而美國對於伊斯蘭世界的敵視態度如果沒有改 觀，伊斯蘭世界的激進組織可能因此不斷發展、茁壯，對於美國將是重大威脅。
冷戰結束後，美俄兩極矛盾蛻變為美國與多強之間的矛盾，近年來美國反恐 與在伊拉克的軍事行動受挫以致硬實力作用下降，軟實力明顯受損；歐盟一體化 進程顛簸；俄羅斯借助油氣價格上漲，在重振國力方面成效顯著；日本藉結構調 整擺脫長期景氣低迷；中國崛起態勢強勁引起世界的關注；印度展現巨大的發展 潛力大國力量對比形成「猛虎對上狼群」的態勢，大國關係表現得異常複雜。歐 美實力地位不同，雙方的戰略觀與安全觀出現根本上的差異，歐洲大國對美國武 力反恐頗有微詞；美國借助阿富汗戰爭進駐中亞，並策動中亞與高加索地區的「顏 色革命」（Color Revolution），對俄國傳統勢力範圍形成擠壓；中國崛起與日本 謀求成為正常化大國，使東亞形成兩強並立的態勢，兩國政治戰略關係陷入谷底；
不過，美國近年對外戰略適度回歸多邊協調，讓大國關係基本框架穩定，大國合 作共同應對重大安全挑戰的意願及能力也在增強當中。近年來，美國高度關注中 國的加速崛起，強化亞太地區軍事佈署、提升對印度關係、鞏固美日同盟等對華 戰略防範力度明顯加大，也更加重視發展美中關係，期待中國成為「負責任的利 益攸關方」（responsible stakeholder），中美關係進入深度的相互依賴、高端利 益競爭與高度戰略敏感的新時期。整體而言，大國關係相對穩定與均衡發展的態 勢有望繼續。7
6 袁鵬，「美國站在戰略十字路口」，現代國際關係，2006 年第 9 期，頁 35。
7 王在邦，「世界三大主要矛盾及其變化」，現代國際關係，2006 年第 9 期，頁 16。