研究發現

本論文研究核心問題為美國政府從柯林頓總統以來，歷經小布希總統時期發 生舉世震驚的九一一恐怖攻擊事件，自歐巴馬總統時期對抗國際恐怖組織的反恐 政策的走向與比較，如下表：

資料來源：作者自行整理

本文研究發現分述如后：

首先，美國在九一一事件後的國家安全戰略重心，就是以反恐為目標的全球 反恐戰略。

其次， 美國全球反恐戰略的手段逐漸由強力的軍事介入，轉向較軟性的政 治、外交運用。

第三， 國際援助的部分除了延續以往在衛生、人權、經濟、軍事等領域外，

也將持續加強與相關國際組織的合作，並主導國際組織議程設定，多管齊下以達 成削弱國際恐怖主義的目標。

第四 ， 美 國 運 用 聆 聽 (listening) 、 提 倡 (advocacy) 、 文 化 外 交 、 (cultural diplomacy)、交流計畫(exchange programs)與國際傳播(international broadcasting)

的各類手段，試圖轉變目標國人民的想法與看法，最後能夠理解甚至支持美國價 值，以減少恐怖攻擊發生的機率。

第五，美國對全球恐怖主義的主要應對已從過去的圍堵與壓制，轉為小布希 的「先制」(preemption)，然後再轉變為歐巴馬總統時期的「先制」與「軟實力」

並用。

綜上之研究發現，美國已不斷強化情報資產、與盟友結成夥伴關係、逮補與 擊殺重要恐怖分子與摧毀其在阿富汗等地之安全天堂；成立新的國土安全部門，

改善準備與回應能力，且建立航空系統之層級之安全防衛；公私營部門採用了新 的科技與安全措施；民眾也被教導更具警覺與有所準備。但是恐怖攻擊仍不能被 完全阻止，因為安全是一個持續性的過程，沒有結束。

當前美國政府為因應反恐所需的相關部門改革工作已到一個段落，除了國家 情報首長辦公室與全國反恐中心成立及推動國會與民眾所期盼之相應工作外，國 土安全部亦整併了 22 個單位、工作人員已達到 23 萬人、年度預算達到 500 億美 元，且共設立了 263 個組織或進行重整 。國務院方面，依據 2009 年 7 月之《四 年期外交暨發展檢討》(Quadrennial Diplomacy and Development Review, QDDR) 報告，成立 30 年以上的「反恐協調辦公室」(Office of the Coordinator for Counterrorism,S/CT)轉換成全方位之「反恐局」(Bureau of Counterterrorism)，且 持續領導國務院的反恐戰略與行動，及型塑與履行相關之政策與計畫，並在雙邊、

區域與多邊關係的更廣視野中，與其他部門共同合作以促進反恐與國土安全之管 理。

2009 年 4 月 6 日歐巴馬在土耳發表演講，承諾永不與伊斯蘭國家交戰，要 成為彼此的夥伴。歐巴馬以改善美國形象、移轉反恐重心、改變反恐方式等方式，

修正小布希的反恐戰略。小布希執政 8 年採用「單邊主義」反恐戰略，不僅消耗 美國國力，導致「愈反愈恐」，且造成美國國家形象嚴重受損。歐巴馬以「改變」

口號入主白宮，從關閉古巴關灣監獄、停用「反恐戰爭」之表述，表明其改善美

國形象之用心。²

2009 年 3 月 27 日歐巴馬宣布「阿富巴」（Afpak）海外反恐新戰略，南亞成 為反恐主戰場。美國將阿富汗及巴基斯坦視為一個整體，沒有巴方支持，對阿富 汗的反恐將難以成功；武力不再是美國唯一選擇，在增兵防止塔利班捲土重來及 給予軍事援助同時，也興學、鋪路與建設民生基礎設施，採取軟硬兼施、多邊合 作的「巧實力」（smart power）反恐；另調整美軍落單的作戰方式，將阿富汗問 題提升至全球安全議題，嘗試動員俄羅斯、印度、伊朗等國家，建立多邊反恐聯 盟。³

分析美國政權轉移後反恐戰略的調整，突顯美國國家安全政策的重心，已由 原先的反恐漸漸轉向經濟問題，尤其是當歐巴馬宣布當時對阿富汗的新戰略時，

即已連同撤軍的時程都納入規劃；以及 2010 年 8 月美軍戰鬥旅開始自伊拉克撤 軍，並於同月 31 日由歐巴馬總統正式宣布結束美軍在伊拉克的戰鬥任務。美國 自伊拉克撤軍是歐巴馬落實在上任初期所許下的政治承諾，並將伊拉克維安重任 交由伊拉克政府自行承擔；另一方面，美國對阿富汗增兵的目的，除了希望在短 期內將賓拉登緝捕到案外，另一方面則是在穩定阿富汗的政治局勢，並透過合作 性安全來維持區域穩定，將反恐的責任轉移至阿富汗政府與其周邊國家承擔，進 而尋求美國國家安全。

從反恐作為的發展來看，九一一事件之後，美國的反恐作為已具備戰略形態。

以前美國將反恐的作為僅以國內事務的位階處理，因此在國際合作上只是交換情 報，定期召開或參與國際會議，訂定或更新國際協定等。如今只是交換情報，定 期召開或參與國際會議，訂定或更新國際協定等。如今反恐作為已提昇至全球位 階，美國得以受害國的身份大舉反恐的正義之師，一來可以積極展現國力，象徵 美國仍是國際社會百折不撓的強國，二來可以藉反恐之需，將勢力延伸至其他國

2 劉承宗，恐怖主義現勢分析（台中：天空數位圖書有限公司，2009 年），頁 109~110。

3 劉承宗，恐怖主義現勢分析（台中：天空數位圖書有限公司，2009 年），頁 110~112。

家，特別是中亞及南亞這些前蘇聯的後院等地區。九一一事件前國際社會在反恐 的議題上固然已有合作的基礎，但合作的模式偏於消極、零星的單打獨鬥；九一 一事件之後國際合作模式轉趨積極、聯盟式的集體行動。在此新的情勢下，美國 是主導聯盟成形的領袖；展望未來，美國仍是肩負聯盟發展重責的要角，而歐巴 馬能不能領導美國展現並善用「巧實力」（smart power）逐一務實以對，應為美 國能否繼續成為全世界最繁榮與強盛的國家的關鍵。

面對恐怖主義持續不斷又越發犀利的攻擊，反恐戰略的發展可朝下列三方面 邁進：

壹、「內外並重」的反恐戰略

過去強調打擊國際恐怖主義的國際戰線，現在因為本土恐怖主義日趨嚴重化，

這種反恐重心向內趨勢，就是逐漸地改變過去小布希所建立之「邊境向外延伸」

(push the Border out)的反恐思維，慢慢地轉移部份的財力與物力因應本土恐怖主 義。小布希政府首次提出「邊境向外延伸」的概念，對美國人來說，反恐是一個 對外活動，而最主要的目的是將威脅阻擋在美國之外，美國藉由這個概念，將國 家安全的防線向外拓展(Externalize)。就其本質而言，這套「邊境向外延伸」理 論其實就是將反恐活動的重心移至國境之外。⁴2011 年 5 月 1 日美國海豹部隊擊 斃賓拉登(Osama Bin Laden)，可說是美國這套「邊境向外延伸」反恐戰略的勝利，

但是賓拉登時期，凱達組織內部並未出現內鬨、成員背離、向美投降等顯示組織 分裂的現象，反而在阿拉伯世界中卻處處可見支持凱達組織的示威遊行，並高聲 強調為賓拉登復仇的決心。從這些現象看來，凱達組織似乎沒有因為賓拉登的死 而四分五裂或亂了陣腳，反而表現出一種冷靜、團結，繼續為反美而戰的態勢。

因此，可得到兩個結論：第一、在賓拉登時期所建立之「阿拉伯半島凱達組織」

與「北非凱達組織」將繼續正常運作，並利用各自建立起的人力、物力資源，遂

4 Daniel S.Hamilton: Tackling Terror: A Transatlantic Agenda, in: Daniel S.Hamilton(ed.): Terrorism and International Relations, Washington, DC:Center for Transatlantic Relations, 2006,

pp.197-202.

行其反美任務；第二、凱達組織的本質並未因為賓拉登的死而產生變化，國際社 會亦未能因為賓拉登的死而更安全，國際反恐運動亦因此而未能宣告終止。美國 國務卿希拉蕊在「九一一十週年紀念日」中強調：「我們永遠堅持動武的權力，

凱達組織仍在幕後針對美國推動新的恐怖威脅，面對新的威脅，應以巧實力 (Smart Power)反擊，也就是融合美國所有的外交工具來反恐」。⁵由此可見，美國 推行十多年之久的「外部反恐」或「國際反恐」運動將會繼續推行。

貳、防止本國人民受激進化思想的影響

2005 年蘭德公司(RAND Corporation)發表一份「恐怖主義趨勢報告」(Trend in Terrorism)，強調美國應嚴密防止「無政府主義份子」、「極右派份子」與「激進 環保主義份子」等三類激進份子受到暴力激進化的影響，因為這些激進份子在蘭 德公司的反恐專家眼裡，都是未來可能發展成威脅美國的本土恐怖份子。⁶ 參、加強族群融合的內化教育

歐美成為本土恐怖主義主要威脅的區域，主要原因之一是因為歐洲國家與美 國皆大量接受移民，但這些移民習慣上群居在一起而形成自己的文化社區，未能 與當地居民融合相處，而導致彼此之間的相互不認識與格格不入。此外，在九一 一事件後，歐美國家普遍興起反穆斯林現象(Islamophobia)，警察常依個人的外 表與宗教背景而攔阻或逮捕伊斯蘭教徒，因而使許多年輕穆斯林感到深受社會的 排擠與歧視。在這種狀況下，如何加強族群融合的內化教育，就成了杜絕本土恐 怖主義孳生的必要措施。

根據美國蘭德公司於 2010 年 5 月發表的一份名為「可能的戰士：2001 年 9 月 11 日後美國境內聖戰恐怖主義激進化事件」(Would-Be Warriors: Incident of

5 Hillary Clinton :more‘Smart power’needed in terrorism fight. Available form :

http://www.csmonitor .com/USA/Foe\reign-Policy/2011/0909/ Hillary Clinton :more -Smart power-needed-in-terrorism-fight.

6 這三類激進份子的共同特點是反全球化與反資本主義，而美國正好都是此類份子的共同攻擊

目標之一。

Jihadist Terrorist Radicalization in the United Ststes Since Spetember 11,2001.)研究 報告中強調：從九一一事件到 2009 年底，美國境內共發生 46 起本土恐怖主義攻 擊事件，共 125 人參與，其中 2002-2008 年間共有 81 人參與，2009 年則激增為 42 人，這不僅代表著聖戰組織在西方招募穆斯林的行動正擴大，同時也意味著 美國受本土恐怖主義的威脅正慢慢地擴大。悉知，本土恐怖主義的攻擊方式頃向 於非組織化，完完全全表現出一種個人或小團體單獨執行行動的特徵；換句話說，

Jihadist Terrorist Radicalization in the United Ststes Since Spetember 11,2001.)研究 報告中強調：從九一一事件到 2009 年底，美國境內共發生 46 起本土恐怖主義攻 擊事件，共 125 人參與，其中 2002-2008 年間共有 81 人參與，2009 年則激增為 42 人，這不僅代表著聖戰組織在西方招募穆斯林的行動正擴大，同時也意味著 美國受本土恐怖主義的威脅正慢慢地擴大。悉知，本土恐怖主義的攻擊方式頃向 於非組織化，完完全全表現出一種個人或小團體單獨執行行動的特徵；換句話說，