美國對九一一事件的危機處理手段

壹、美國的危機處理

美國在被攻擊受重創後，政府立即宣佈全面戒備，緊急啟動災害防護機制展

開救災行動，避免災情擴散。並採取各項緊急應變摺施，如控制在空飛機、關閉 機場及國境、重要單位人員疏散、駐外單位加強警戒、軍隊進入緊急狀況以防止 其他的攻擊等，並且呼籲美國民眾沉著鎮定、痛定思痛，支持政府決策作為，以 恢復美國民心士氣及防範潛敵再次攻擊。救災同時，布希總統召告世人「將團結 全世界共同打擊以賓拉登為首的恐怖活動集團及支持的國家和團體」。美國政府 在危機處理的立即反應上，從國民情緒的掌握，社會秩序的穩定，災難現場的管 制，防止其他事變再發生等，都有可圈可點的表現。值得注意的是，美國政府在 事發三日後，就開始拉高戰略角度，從震驚憤怒轉向體系重建，試圖將全球對抗 恐怖主義，提升為建立世界新秩序的重要礎，藉此確立美國對外行動的新準則。

國會也不分朝野黨派，迅速通過 400 億美元專款，全力支持政府所擬定的報復 計畫。

小布希政府在事發之後隨即向恐怖主義宣戰，依據小布希總統的說法，反恐 戰爭（War on Terrorism）係以恐怖主義為目標，並以賓拉登的「基地」組織為 起始，在所有國際性恐怖集團被找出、阻止和摧毀前不會停止。²⁷這件恐怖攻擊 事件目標直接指向美國，除了造成世貿大樓倒塌和人民生命財產的嚴重損失外，

金融、商務和經濟所蒙受的打擊亦相當沈重，特別是航空、旅遊業尤其嚴重。根 據調查統計資料，紐約市在事件發生一年內的損失即高達 950 億美元。此外，

美國全球的軍事行動及軍事支出的增加、情報系統和作業流程的整頓、國土安全 部的創設，以及政府與民間為因應核生化大規模毀滅性武器所採取的防範措施等，

也都是因應此一事件而生。目前所見，恐怖攻擊和反恐戰爭除了延緩美國和全球 的經濟復甦外，其他方面如因加強安全措施所增加的額外花費，以及因加強安全 檢查帶來的對人民自由限制和時間的耗費；行政部門藉由反恐，希望立法機構減 少對部分法案或行動的審查監督；族群對立現象升高等方面，其所帶來的各種實

27 George W. Bush, “President Bush's Address on Terrorism Before a Joint Meeting of Congress,” The New York Times, September 21, 2001.

質和社會成本，雖尚無具體統計數字公佈，然其代價之大難以想像。²⁸ 貳、九一一事件後原因探究

外界普遍認為「九一一事件」發生顯示情報方面嚴重失職。當期的時代週刊 曾列舉小布希政府所犯的四大錯誤：其一，美國政府官員堅稱，沒有人想到恐怖 份子會將劫持的飛機當成自殺炸彈。其二，鳳凰城聯邦調查局恐怖主義專案小組 探員威廉斯於 2001 年 7 月 5 日提出一份備忘錄，建議調查是否有「基地」組織 成員在美國接受飛行訓練，這份備忘錄在華府聯調總部的反情報處，以及紐約的 反情報組在內的兩個地方辦事處均未受到重視。其三，當時這份備忘錄未獲太多 注意，根據一名最近退休的聯邦調查局官員說，當時聯邦調查局的重點不是美國 國內的恐怖攻擊，他們不認為有人會在美國國內行動。最後，情治單位未能交換 並整合針對美國的安全威脅資訊。8 月 16 日聯邦調查局接獲明尼蘇達州飛行學 校密報後，以違反移民規定罪名逮捕後來被控為一名九一一事件劫機者提供掩護 的穆沙維。時代週刊認為威廉斯備忘錄與穆沙維部分應該歸咎於聯邦調查局。²⁹ 小布希總統任命前紐澤西州長基恩（Keon）為「九一一事件調查委員會」主 席，調查情治機構在九一一事件恐怖攻擊之前可能的疏失。這項職務原先任命季 辛吉主持，惟季氏以迴避其可能涉及所開設的顧問公司利益為由婉拒。這項獨立 的調查委員會擁有廣泛的調查權，檢討美國的飛航安全及邊界安全等議題，釐清 情報、外交等部門在九一一事件中的責任，並於 18 個月後提出報告；委員會有 權傳喚證人，但必須 6 名委員同意，這等於兩黨對傳訊證人都有否決權。布希說，

美國需要儘早知道未來如何避免恐怖攻擊，希望委員會提前交出報告；但他也強 調，委員會的主要目標不是揭發政府在九一一事件的錯誤或過失，而是協助政府 認識敵人的策略與動機。國會議員表示，情報授權法除授權成立獨立委員會外，

還提供更多經費，供情報機構建立有關恐怖份子的資料庫，以及改善對外國語言

28 “For Whom the Liberty Bell Tolls,” The Economist, http://www.economist.com/node/1301751, accessed May 16, 2015.

29「九一一事件前布希政府犯四大錯誤」，聯合報，2002 年 5 月 21 日，10 版。

的翻譯等。³⁰

參、九一一事件造成之影響

至於國內經濟方面，經歷恐怖分子的一場瘋狂襲擊之後，美國的體制運作和 經濟活動受到嚴重的打擊，其金融體系甚至一度陷於癱瘓狀態，只在 1945 年二 次大戰結束時關閉了 2 天（在一次大戰中曾停業過 4 個月）而 50 多年來從未片 刻停頓的紐約股票市場，其實也是世界金融市場，經過 6 天的震撼與混亂後，才 於 9 月 17 日恢復營業。其他貨幣、黃金和石油價格波動甚鉅，使得世界其他國 家的股市更猛烈瀉跌，一度令人對美國經濟的狀況和展望感到憂心。美國是世界 經濟的龍頭，不論美國朝向哪個方向發展，都會對各國產生牽一發而動全身的影 響。對於美國經濟會出現何種影響，布希總統的表態是「美國的根基沒有動搖。」

所謂根基，可以籠統的指無形的事物，如美國人的價值觀，對自由民主的理念；

也可指美國的實力，包括經濟和軍事的力量。

美國的經濟規模傲視全球各國，即使恐怖分子的一場襲擊造成不少損失，顯 然是不足以撼動它的根基。特別是在事件發生後，中央銀行立即注入近千億元的 資金，力圖使市場保持銀根鬆動，以利工商業的活動。這種舉措和當年發動波灣 戰爭時的手法如出一轍。³¹換言之，美國政府仍然有能力調動一切資源，確保經 濟的正常運作，將影響減到最低限度。儘管如此，若說美國的經濟依然正常運轉，

則有言過其實之處。事實上，襲擊事件所造成的中短期影響還是清晰可見，其中 最令人關注的當然是對民眾消費心態的影響。

對蒙受影響最大的民航業而言，九一一事件發生後美國航空客運完全停飛 3 天才逐漸復航，完全恢復正常運作需要一兩個月，這是從飛機發明以來從未發生 過的。因為這一次劫機者把客機當作自殺炸彈，用來襲擊民事和軍事目標，這種

30「美國成立九一一事件調查委員會 季辛吉主持」，中國時報，2002 年 11 月 29 日，10 版。

31 「美國經濟令人關注」，聯合報，

http://www.zaobao.com/cgi-bin/asianet/gb2big5/g2b.pl?/special/us/pages1/attack140901y.html，檢 閱於 2015 年 5 月 20 日。

作法完全改變了過去劫機的習性，導致美國民眾聞劫機而喪膽，自然也視搭飛機 為畏途，美國的航空業因此大受打擊。航空搭客減少，其他相關的行業如旅遊、

酒店、商業等服務業跟著受影響。此外，在襲擊事件發生後，民眾的消費形態也 會變化。在平時，民眾紛紛採購儲備汽油或其他必需品，減少到人口稠密或可能 稱為攻擊目標的地方消費。商家也可能遷離地標性的建築物，以免遭池魚之殃。

金融方面，為因應市場的流動性，聯邦儲備局(Fed)嚴陣以待，將平常 10 倍 的準備金（382 億 5000 萬美元）注入銀行體系。將如此高額的流動性注入銀行 體系，形同調降短期利率的效應。Fed 同時也大幅放寬貼現窗口，目前的重貼現 率為 3.0％。紐約聯邦準備銀行表示，只要有需要，Fed 將再增加供應流動性。

Fed 出面強勢穩定金融，使得雖然紐約的金融重鎮（包括紐約聯邦準備銀行在內）

仍深埋在瓦礫堆下，但各地聯邦準備銀行與其它金融機構卻可於 9 月 13 日系統 運作已一切正常 企業也表示貨幣市場運作如昔³²。

此外，恐怖攻擊雖然造成全球貿易成本提高，對全球化趨勢形成威脅，不過 美國工業重鎮克里夫蘭市的企業強調，大部份商務仰賴全球化極深，此刻不可能 輕言放棄，部份企業經理人甚至認為恐慌反而帶來契機，更有利於公司在國內外 的購併擴張。恐怖攻擊發生後，美國港口壅塞、安全網增密，導致企業必須重新 擬定對外貿易的運作方式，不過企業對全球化的急切需求依然未變。恐怖攻擊發 生後，不僅出口商品面臨困擾，美國企業在海外的設廠據點也可能成恐怖份子鎖 定的目標，不過調查顯示，企業海外基地的擴充計畫並未因此放緩，展現出令人 意外的強韌。經濟學者認為，此刻企業全球化的決心甚至更勝過去，全球化的商 機已經浮現。企業目前正致力尋求快速通關的新運輸機制，譬如汽車業，新方法 是當加拿大或墨西哥零件廠裝貨完畢後，立即在貨車上加貼封條、上條碼，以確

32 林正峰，「Fed 強勢穩定金融」，

http://money.chinatimes.com/spot/america/economics/900914-01.htm，檢閱於 2015 年 5 月 20 日。

保在嚴密的安檢下仍能迅速通關。³³ 肆、九一一事件帶來之改變

九一一事件後的美國人民生活觀念與方式突然大大改變。美國正陷于三大矛 盾之中，導致美國國際態度與政策的改變，分述如下：

第一、安全和自由變成不可兼顧。九一一事件以前，美國的飛機場是最容 易出入，每天 100 多萬人以飛機代步，乘飛機上下班，快捷、方便、

第一、安全和自由變成不可兼顧。九一一事件以前，美國的飛機場是最容 易出入，每天 100 多萬人以飛機代步，乘飛機上下班，快捷、方便、