第一章 緒論
第五節 山地之概念
本文研究山地管制，尤其以入出山地之管制制度作為研究核心，則此將面 臨一個前提性問題，何謂山地？這是理所當然、毋庸解釋的概念嗎？因此，本 節先從日常生活中對山地之一般性理解，進入到法規範體系中，探詢法規範對 於山地概念之定義，最後提出本文對山地概念之描述，此除了適度地限縮本文 研究之範圍外，並對山地概念之在法律議題中釐清其輪廓。
壹、日常生活中的山地概念
對山地的理解，首先應就日常生活脈絡觀察。由最上位、最基礎之概念出 發，即「山」的意義，係陸地上高起的部分1。此定義十分廣闊、模糊，於是進 一步聯想日常生活脈絡，經常與山共同使用之字詞，如山峰、山岳、山脈、山 巒、山地、山區、山林等。
山峰的意義，係山的頂端2。山岳的意義，係高大的山，也可叫做山嶽3。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?ccd=OHMTHJ&o=e0&sec=sec1&op=v&view=1-1。最後瀏覽日：2018/10/31。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?o=dcbdic&searchid=Z00000130625。最後瀏覽日：2018/10/31。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?ccd=6F4.Hk&o=e0&sec=sec1&op=v&view=9-1。最後瀏覽日：2018/10/31。
山脈的意義，係許多山嶺相連，沿一定方向延伸而成系統者4。山巒的意義則是 連綿不絕的山峰5。至於山地係指，山岳重疊的地帶、多山的地方，或指高山上
6。而山區係謂山林地區7。山林則謂之山與林，或山上的林木而言8。上述日常 用語，對於山的想像，大致可用點（如山峰、山嶽）、線（如山脈、山巒）、面
（如山地、山區）的關係加以形容。然日常生活中，我們亦可能混用這些概 念，端視對話當下之情境脈絡而定，由此可知，日常生活中對於這些用語的表 達，可能是不精確的。
這裡要說明者係，山、山峰、山巒、山地、山區等用語，作為日常生活的 描述性概念當無疑問，但此等用語是否具有法律概念之地位？要言之，其是否 具有一定之法律上重要性，如為法律之章名、有立法定義、作為構成要件要 素、受多數法律文件所使用等，而具有法律規範之實益？是以，本文接下來將 以我國法律規範做為觀察對象，看看在法律體系中，是否使山地等日常生活概 念具有法律概念之品格？倘若肯定，則在規範上，是如何的對山地及其相關概 念加以描述？
貳、法規範中的山地概念
以山地作為關鍵字，最直接有關的規範，當屬國家安全法及其相關法令。
國家安全法（下稱國安法）第 5 條第 1 項：「為確保海防及軍事設施安全，並維 護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃 為管制區，並公告之。」其中，對於山地之定義，規定在國安法施行細則第 29 條：「本法第五條第一項所定山地管制區，由國防部會同內政部根據維護山地治 安需要，就臺灣地區各山地鄉行政區內之山地劃定公告之。」實則，國安法施 行細則第 29 條定義者應為「山地管制區」，由該條條文亦可得知，國防部會同 內政部就臺灣地區各山地鄉行政區內之「山地」劃定公告山地管制區。是以，
對於山地本身，國安法與其相關法令亦未給予明確之立法定義。然可以確定的 是，山地這個概念確實出現在法律體系中，除為國安法第 5 條第 1 項之構成要 件外，亦作為國安法施行細則第 4 章第 2 節之章節名稱。此外，於「人民入出 臺灣地區山地管制區作業規定」中，更作為法規命令之名稱。基於此點，山地 本身具有一定法律上意義而得成為法律概念，應可獲得證立。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?ccd=yFw8Hm&o=e0&sec=sec1&op=v&view=13-1。最後瀏覽日：2018/10/31。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?o=dcbdic&searchid=Z00000130672。最後瀏覽日：2018/10/31。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?ccd=.G8PHV&o=e0&sec=sec1&op=v&view=5-1。最後瀏覽日：2018/10/31。
7 參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi。最後 瀏覽日：2018/10/31。
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參見教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?ccd=eFc3Ht&o=e0&sec=sec1&op=v&view=17-1。最後瀏覽日：2018/10/31。
除國安法外，山地用語經常出現在行政區域或與行政區劃分有關之法令，
前者如地方制度法第 57 條之山地鄉、第 83 條之 2 之直轄市山地原住民區；後 者如憲法增修條文第 4 條第 1 項第 2 款之「自由地區平地原住民及山地原住民 各三人」，與原住民身分法第 2 條第 2 款對山地原住民之定義：「山地原住民：
臺灣光復前原籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親 屬屬於原住民者。」值得一提者，已於西元（下同）1991 年廢除之「臺灣省山 地保留地管理辦法」，有山地保留地之制度，按其第 2 條：「本辦法所稱山地保 留地，係指本府為保障山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地而 言。」與國安法相同的情況，本辦法係針對山地保留地所為之立法定義，並非 針對山地有立法定義。附帶一提，山地保留地制度輾轉演變成今日依「原住民 保留地開發管理辦法」之原住民保留地，為少數至今有效之法令仍存在著山地 保留地之條文用語。
此外，法律條文雖非用「山地」，亦可能與山地法律概念有關。本文舉兩例 討論，其一為山域，其二為山坡地。
首先，山域之概念，見諸於地方政府針對登山活動制訂之自治條例9。以臺 中市登山活動管理自治條例為例，其第 3 條10針對山域之立法定義，係指地理 位置座落於本府行政轄區內，且經本市公告列入一般管制及特殊管制之山域。
由上述立法定義可以觀察到，其仍著重在由主管機關公告之要件，此與國安法 相同，均未論及山域之內涵。至於一般管制山域或特殊管制山域，僅係添加國 安法或國家公園法管制措施，故關於山域之內涵仍聚焦在主管機關公告之要件 上，法律並未另對山域內涵進行定義或描述。
次則，山坡地之概念，依「山坡地保育利用條例」第 3 條的立法定義：「本 條例所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經中央或 直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於左列情 形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：一、標高在一百公 尺以上者。二、標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」與前 述法規範較為不同者，山坡地保育利用條例係直接針對山坡地有立法定義，不 若國安法僅對山地管制區為立法定義。觀察山坡地之定義，可發現有程序要件 及實體要件，後者更可分成消極要件與積極要件。本文用以下表格說明：
表格 1 山坡地保育利用條例關於山坡地之定義
程序要件 中央或直轄市主管機關
報請行政院核定公告
實體要件 消極要件 除國有林事業區、試驗
用林地及保安林地以外
9 此部分詳見頁 35 以下。
10 臺中市登山活動管理自治條例第 3 條：「本自治條例用詞，定義如下：……二、山域：指地 理位置座落於本府行政轄區內，且經本市公告列入一般管制及特殊管制之山域。三、一般管制 山域：指需申請入山許可並經本府公告之山域步道或山地經常管制區域。四、特殊管制山域：
指需申請國家公園入園許可並經本府公告之山域。」
積極要件 有自然形勢、行政區域 或保育、利用之需要 合於左列情形之一者：
一、標高在一百公尺以 上者。
二、標高未滿一百公 尺，而其平均坡度在百 分之五以上者。
關於山坡地之定義，本文有如下說明：
針對程序要件，由中央或直轄市主管機關報請行政院核定公告，惟按山坡 地保育利用條例第 2 條之主管機關條款，在中央為行政院農業委員會、在直轄 市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府。基於此點，為何報請中央劃定 山坡地之發動權獨缺縣市政府？查其第 3 條於 2000 年修法時，立法理由僅提 到：「配合臺灣省政府功能業務與組織調整及因應業務實際需要，將原條文序言 所定省主管機關劃定山坡地之職權規定，予以刪除，並修正改由中央主管機關 辦理。」檢閱該次行政院提案修正之關係文書與立法院各讀會之立法紀錄，均 照本宣科無異議通過，無其他理由之說明。究竟是立法者認為中央主管機關農 委會發動劃定山坡地之職權已足夠，毋庸給予縣市政府發動權？倘若如此何以 授予直轄市政府此種權力？或是只是立法上遺漏了縣市政府？尚不得而知。
而實體要件中的消極要件，所謂「除國有林事業區、試驗用林地及保安林 地以外」，究竟是包含關係？或是除外關係？詳言之，山坡地保育利用條例中的 山坡地，應解釋成「除國有林事業區等以外，更包含符合第 3 條要件者」？抑 或是「不包含國有林事業區等，其他符合第 3 條要件者」？前者所考量者，或 許是山坡地應以第 3 條之兩款要件來判斷，而國有林事業區、試驗用林地及保 安林地僅為例示，一旦符合這兩款要件之一者，即屬山坡地保育利用條例所規 定之山坡地。至於後者所考量者，或許是法律適用範圍的思維。亦即，山坡地 受山坡地保育利用條例之規制；而國有林事業區、試驗用林地及保安林地應有 其他法令之管制，如森林法及其相關法令等。為避免法律管制之疊床架屋，所
而實體要件中的消極要件，所謂「除國有林事業區、試驗用林地及保安林 地以外」，究竟是包含關係？或是除外關係？詳言之，山坡地保育利用條例中的 山坡地，應解釋成「除國有林事業區等以外，更包含符合第 3 條要件者」？抑 或是「不包含國有林事業區等，其他符合第 3 條要件者」？前者所考量者，或 許是山坡地應以第 3 條之兩款要件來判斷，而國有林事業區、試驗用林地及保 安林地僅為例示，一旦符合這兩款要件之一者，即屬山坡地保育利用條例所規 定之山坡地。至於後者所考量者，或許是法律適用範圍的思維。亦即，山坡地 受山坡地保育利用條例之規制；而國有林事業區、試驗用林地及保安林地應有 其他法令之管制，如森林法及其相關法令等。為避免法律管制之疊床架屋，所