第四章 現行山地入出管制之再調整
第二節 現行管制規範之檢討
本節分別就現行入出山地管制之規範體系，逐一檢討其有缺失之處，以及 本文對於改善這些缺失之方向與建議。
壹、國安法群
此部分說明國安法之問題與本文建議，同時本文注意到目前已有國安法之 修法提案，本文建議與之相同，故併予說明。
一、檢討與建議
國安法山地管制，於法律保留原則上亦有值得檢討之空間。人民依照人民 入山作業規定申請入山許可，其第 8 點589之申請要件等，於國安法與國安法施 行細則均無明文授權。依照人民入山作業規定第 1 條，該作業規定依國安法施 行細則第 48 條規定訂定，然國安法第 48 條：「本細則所定事項之作業規定及書 表格式，由中央主管機關定之。」是否可以據此推知授權訂定母法所無之申請 要件等事項，其授權明確性已值得懷疑。
更重要者，國安法山地管制，其目的依照本文之分析，包含國安與社會秩 序之目的。又按本文之分析，認為國家安全雖是正當之管制目的，然而，無論 現行採取許可制之山地管制，或採取報備制之山地管制，此等手段均無助於國 安目的之達成，不符合適當性原則。此外，基於社會秩序目的，雖亦為正當目 的，且無論現行採取許可制，或改以報備制，均有助於維護社會秩序目的之達 成，然而，卻因為有刑法、刑事訴訟法、警察職權行使法、社會秩序維護法等 規範，使得國安法山地管制變成不必要之管制措施，與必要性原則不符。
是故，關於國安法之山地管制，本文認為應予刪除590。詳言之，國安法第 5 條第 1 項應刪除山地管制區；國安法施行細則第四章第二節山地管制區應刪 除；人民入山作業規定應廢止；「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限 建範圍劃定、公告及管制作業規定」應刪除山地管制區之部分。
589 前揭註 38。
590 相似見解：洪振豪，前揭註前揭註 35，頁 67-68；黃柔立，前揭註 496，頁 88。
二、修法動向
實則，近年來多位立法委員已注意到國安法山地管制之問題，並提案刪除 國安法山地管制。在立法院經過充分討論後，與行政院達成廢除國安法山地管 制之共識。以下簡要說明591：
（一）國安法之修正提案
近年來，不分黨派、多位立委針對國安法山地管制均有提出修正案，包 含：立委 Kolas Yotaka、趙天麟等 16 人於 2016 年 12 月 9 日提出國安法第 2 條 之 1 及第 5 條修正草案，主張刪除國安法第 5 條第 1 項之山地管制區592；立委 孔文吉等 18 人亦於 2016 年 12 月 16 日亦提出國安法第 5 條修正草案，主張刪 除國安法第 5 條第 1 項之山地管制區593。
（二）立法院討論與定調
對於立委之修正提案，行政院一開始採取保留之態度，於 2017 年 11 月 15 日之立法院第 9 屆第 4 會期內政委員會第 16 次全體委員會議中，時任內政部長 葉俊榮回應張宏陸委員，表示山地管制區已由警政署跟國防部進行檢討，如尖 石鄉與烏來區均解除山地管制，檢討機制是有在進行的594。隨後葉俊榮回應鄭 天財委員表示山地管制宜採取漸進檢討方式解除或維持管制，因山地管制有軍 事需求、保護山林及協助救災之目的595。然經過立委與官員之詢答，內政部參 酌國防部無軍事需求之意見後，認為保護山林、災害防救等可由其他方法滿足 需求，故亦同意修法，廢除山地管制596。
隨後委員會審竣，並於 2017 年 12 月 6 日所召開之立法院第 9 屆第 4 會期 黨團協商會議，經在場委員全體同意，刪除國安法第 5 條第 1 項之山地管制 區，廢除山地管制制度已協商完畢597。然於本文撰寫之際，此修正案仍未進行 二讀與三讀。惟於主管機關、各黨團委員均無異議之情況下，預料山地管制之 廢除應不會改變。
591 關於國安法山地管制修法動向之詳情，請參考：黃立綸，前揭註 358，頁 166-169。
592 立法院第 9 屆第 2 會期第 14 次會議立委 Kolas Yotaka 與趙天麟提出國安法第 2 條之 1 及第 5 條修正草案之關係文書。
593 立法院第 9 屆第 2 會期第 15 次會議立委孔文吉提出國安法第 5 條修正草案之關係文書。
594 立法院公報，第 106 卷第 108 期，委員會紀錄，頁 314。
595 立法院公報，前揭註 594，頁 325。
596 立法院公報，前揭註 594，頁 360。
597 立法院公報，第 107 卷第 65 期，黨團協商紀錄，頁 378。
貳、國家公園法群
國家公園法群之檢討，本文分別就以下幾個問題做說明：
一、步入權之確保
國家公園法相關問題於開始討論前，應先正視一個前提，即步入權之保 障。蓋國家公園制度上正是兼具保障環境與提供人民休憩利用之地點，此種步 入權之保障正是調和上開公益目的之具體實踐。此外，台灣共有 9 個國家公園 陸域面積約 3100 平方公里598，占比約 9%，實際對人民親近山林之影響不可謂 不大。
本文認為，國家公園法應明文規定步入權保障之一般性規定599，作為基本 原則之宣示，並呼應國家公園法第 1 條提供國民育樂之目的。應說明者，並非 無步入權條款就不用保障步入權，而是應認為，步入權條款宣示與具體化步入 權之保障，即規範事物領域應如何適用的問題。在確立步入權之保障後，關於 管制範圍之劃設、管制手段之採取，以及違反管制之法效果，都應將步入權之 思維納入考量。例如，就管制手段而言，依現行國家公園規範600，禁止未經許 可之溯溪、攀岩、游泳等行為，即是對於步入權之限制。倘若於生態保護區以 外仍禁止溯溪、攀岩、游泳，是否有限制之正當理由，將面臨挑戰。
二、管制區劃設之問題
首先針對生態保護區進行說明。關於形成管制範圍之目的、客體、範圍 等，國家公園法第 8 條第 10 款雖使用不確定法律概念，然勉強算是有說明設置 之目的、客體與範圍。惟綜觀國家公園法、國家公園法施行細則、國家公園計 畫通盤檢討作業要點等，並未強調生態保護區之設置範圍應限於適當、必要之 區域，應明文說明比例原則於劃設管制範圍之適用，避免主管機關濫行劃設管 制區域。更大的問題在於，形成管制範圍之人民參與程序不充分，綜觀國家公 園法、國家公園法施行細則等，並未明確賦予人民參與程序之機會601，故應明 文賦予人民於管制範圍劃設之始即可參與程序之權利。又生態保護區在所有保
598 林務局自然保育網說明，請參考：https://conservation.forest.gov.tw/total，最後瀏覽日：
2019/4/2。
599 立法建議請見頁 151 以下。
600 例如：太魯閣國家公園區域內禁止事項第 6 點、玉山國家公園區域內禁止事項第 8 點。
601 國家公園法施行細則第 4 條僅規定國家公園計畫核定後應公開展示。又國家公園計畫書圖製 作要點第 2 點第 4 款雖要求國家公園計畫應檢附人民陳情意見綜理表，然此係陳情意見亦非明 確賦予程序參與之機會。現行管制範圍之劃設，人民之參與似乎僅能透過國家公園法施行細則 第 6 條、國家公園計畫通盤檢討作業要點第 9 點之每五年應進行國家公園計畫通盤檢討前，應 公開徵求意見之規定。
護區體系定位上，應屬於 IUCN 第一類最嚴格受到保護之區域。
再關於國家公園法第 13 條第 8 款概括禁止規定，管制範圍形成之目的、客 體、範圍等均不明確602，是否適用比例原則亦無明文，且人民程序參與之機會 模糊不清603，均應改善。再此等管制範圍，在所有保護區體系定位上，究竟屬 於 IUCN 哪種保護區域亦不清楚，此應視管制範圍形成之目的等明確規定後再行 判斷。
三、許可制之問題
關於生態保護區之許可制管制，國家公園法第 19 條已明文採取許可制，符 合本文採取較嚴格相對保留之要求。關於現行申請進入生態保護區之主管機關 與程序等，均有相當多而細緻之規範以茲應對604。然可以檢討者係申請要件之 部分，關於客觀要件上，在具有 IUCN 第一類最嚴格受到保護之生態保護區，限 制人民申請之路線，亦即應遵循步道之誡命，現行法令如生態保護區作業須知 第 4 點等605已有規定，且實務上亦有例外非制式化路線申請之規範應對606。然 依照本文見解，遵循步道誡命限制步入權較為嚴重，應採較嚴格之相對保留，
故應於國家公園法、或國家公園法明確授權訂定遵循步道誡命之法令，而非概 括的認為主管機關可以訂定此種規定，主管機關應修正國家公園法之授權規 定。同樣的問題，關於靜山期間之規定，現行法令如玉山國家公園之生態保護 區管制要點第 5 點607，然此種靜山期之限制，並未於國家公園法或其明確授 權，應修正授權規定。
再關於主觀要件上，現行法令對於進入生態保護區之申請目的並無區別，
然生態保護區係 IUCN 第一類保護區，其實可以透過申請目的去抑制如商業登山 團、甚至單純休憩目的進入者608。此外，現行申請要件如「雪霸國家公園生態 保護區登山路線分級入園申請規定」，其實目的係在保護人民之人身安全，並非 係環境保護之目的。依照本文之見解，保護人身安全不應作為許可制之管制目 的，故此種山岳分級要件不應係生態保護區許可制之主觀要件，應調整為保護 人身安全之報備制之主觀要件。
然而，這也衍伸一個問題，倘若發生颱風、森林火災等有害於人身安全之
602 例如，依照國家公園法第 13 條各款之體系，概括禁止是否限於環境保護事項？人身安全事 項？可否另行創設禁止進入之管制區？
603 例如，不論定性上，此種管制係法規命令或一般處分，對於人民程序參與之保障均不充足。
603 例如，不論定性上，此種管制係法規命令或一般處分，對於人民程序參與之保障均不充足。