第三章 山地入出管制之合憲性分析
第二節 管制目的分析
本節分析山地管制制度，其中關於入出管制之部分，其目的為何？尤其是 鑑於此等規範係限制人民之基本權，此部分已於前一節詳細說明，則限制之目 的，是否可以通過合憲性檢驗？此等問題之討論係本節重點之所在。因此，本 節將針對入出山地之管制，藉由現行法規範觀察其立法目的，逐一提出並縝密 分析，檢視其是否足以成為限制人民基本權之合憲目的。
壹、現行規範之目的
此部分首先針對現行各個規範之管制目的進行說明，逐一分析完各規範之 目的後，以表格進行彙整。
一、個別規範之目的
本文依照第二章第二節所呈現之現行入出山地管制規範，分別就各該規範 之管制目的，參照各該法律之立法目的等說明，進行歸納與分析。
（一）國安法
國安法山地管制之目的，參酌國安法第 1 條第 1 項284揭示之立法目的，即 為確保國家安全，維護社會安定。此外，山地管制依據之國安法第 5 條第 1 項
282 參見本文前揭註 137。
283 參見本文前揭註 138。
284 國安法第 1 條第 1 項：「為確保國家安全，維護社會安定，特制定本法。」
285，揭示山地管制之目的亦在維護山地治安。又山地治安也算是社會安定之一 環。因此，國安法山地管制之目的，可以歸納為國家安全與社會秩序。
（二）國家公園法
國家公園法山地管制之目的，參酌國家公園法第 1 條286，在於保護國家特 有之自然風景、野生物及史蹟，以及供國民育樂與研究。值得注意的是，國家 公園法強調國民育樂的目的，與德國聯邦自然保護法立法目的287，所揭示的保 障人民休憩的權利，有異曲同工之妙，然與國家公園的研究目的一樣，與山地 管制比較不相關。
國家公園法的山地管制，承第二章第二節關於國家公園法群之說明，有生 態保護區之管制與一般性管制之分類。生態保護區之入出管制由國家公園法第 8 條第 10 款之定義，係為保存生物多樣性或供研究生態而應嚴格保護之天然生 物社會及其生育環境之地區，可以明顯發現扣合國家公園法第 1 條之保護國家 特有之自然風景與野生動植物，係環境保護目的。至於一般性管制，則可能廣 泛包括環境保護、文化保存等目的。然現行國家公園之一般性限制，多為基於 遊客人身安全考量所為之一般性限制288。因此，國家公園法山地管制之目的，
可以歸納為環境保護、人身安全保護之目的。
（三）森林法
森林法山地管制之目的，參酌森林法第 1 條289，在於保育森林資源，發揮 森林公益及經濟效用，以及保護具有保存價值之樹木及其生長環境。其中，發 揮森林公益，在當今氣候變遷、全球暖化的背景下，森林蘊含的碳匯功能，可 以儲存大量二氧化碳等溫室氣體，即是發揮森林之公益目的。進而，與保育森 林資源、保護具有保存價值之樹木及其生長環境等，均為環境保護之目的。至 於森林的經濟效用，則與山地管制較無關聯，且我國於 1980 年代制定之「臺灣 森林經營管理方案」，其第 8 點290，限制林業伐木量，並禁止天然林等森林之砍
285 國安法第 5 條第 1 項之條文請見頁 16 以下。
286 國家公園法第 1 條：「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研 究，特制定本法。」
287 請參考前揭註 198。
288 如陽明山國家公園基於遊客安全考量，公告禁止進入八煙野溪溫泉區域，並有內政部訴願決 定書案號：1060480083 供參考。相關禁止資訊請見：
http://np.cpami.gov.tw/youth/index.php?option=com_content&view=article&id=7477&Itemid=26，
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289 森林法第 1 條：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹 木及其生長環境，制定本法。」
290 臺灣森林經營管理方案第 8 點：「自八十七年度至九十年度四年間，每年度伐木量，以不超 過二十萬立方公尺為原則，每一伐區皆伐面積不得超過五公頃。全面禁伐天然林、水庫集水區 保安林、生態保護區、自然保留區、國家公園、及無法復舊造林地區。實驗林或試驗林，非因
伐。並隨著林務局的改組與政策目標之轉變，逐步地，台灣的森林從清末與日 治時期以來著重經濟功能，朝向保護森林與發展森林育樂為主要目的291。
此外，現行森林法相關規範管制林道之入出，尚有一個重要理由，在於防 止山老鼠透過車輛進行盜伐林木之搬運作業，因此主管機關對於林道有採取管 車不管人之作法292。因此，森林法的山地管制目的，可以歸納為環境保護與社 會秩序之維護。
（四）文資法
文資法之目的，參酌文資法第 1 條293，係保存及活用文化資產，保障平等 之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化。然文資法與山地管制之關聯主 要在於，對自然地景與自然紀念物之保存，因其屬於有形文化資產之一環。然 而，自然地景與自然紀念物之保存，某程度來說同時蘊含著保護環境之意涵。
因此，文資法的山地管制目的，可以歸納為文化保存與環境保護。
（五）野保法
野保法之目的，參酌野保法第 1 條294所揭示之立法目的，在於保育野生動 物，維護物種多樣性，與自然生態之平衡。其與山地管制之關聯在於，野生動 物保護區等，旨在物種、生態之保護，亦為環境保護之內涵。因此，野保法的 山地管制目的，可以歸納為環境保護。
（六）發展觀光條例
發展觀光條例之目的，按發展觀光條例第 1 條295，係為發展觀光產業，宏 揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景 觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮等。其山地管 制之目的，應係著重永續經營自然資源的觀光產業。此外，現行相關法令之運 作下，在風景特定區與觀光地區入出管制，多是基於保護遊客人身安全之目
研究或造林撫育之需要，不得砍伐。」
291 林務局簡介—結語：「林業部門之發展已由早期以林業生產木材資源利用為主之經營方向，
轉為重視林業經營所帶來的自然生態保育、國土保安及提供休閒服務功能。」
https://www.forest.gov.tw/0002663，最後瀏覽日：2019/1/15。
292 請見頁 24。
293 文資法第 1 條：「為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民 精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」
294 野保法第 1 條：「為保育野生動物，維護物種多樣性，與自然生態之平衡，特制定本法；本 法未規定者，適用其他有關法律之規定。」
295 發展觀光條例第 1 條：「為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經 營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁 榮，制定本條例。」
的，如「東北角暨宜蘭海岸國家風景區危險區域限制事項」與「北海岸及觀音 山國家風景區危險區域限制事項」等。因此，發展觀光條例的山地管制目的，
可以歸納為管制觀光活動與保護人民生命、身體安全。
（七）大學法
大學法之目的按大學法第 1 條第 1 項296，大學以研究學術，培育人才，提 升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。然此與山地管制較無關係，國內尚 無由大學制定之直接針對山地管制之規範，推測與大學法相關的山地管制規 範，目的應會著重於大學自治之研究、教學、學習等目的。
（八）退撫條例
按退撫條例第 1 條297，其目的在於退除役官兵之輔導安置及保障其權益，
然此與山地管制較無關係。因此，可再藉由與山地管制相關之規範進行觀察，
按 100 線林道要點第 1 點298可知，係依據林務局林道執行要點辦理，故按其第 1 點299，係為保育國家森林資源、維護自然生態環境，以及保障國民生命、財產 安全。又 160 線林道注意事項第 1 點300，目的在於安全管理及維護棲蘭山林區 160 及 170 線林道。此外，鴛鴦湖注意事項第 1 點301，其目的係有效管理及維 護鴛鴦湖自然保留區。上述目的均強調保育、維護、安全。是以，退撫條例與 山地管制之關聯，應係以環境保護、文化保存，與人民生命身體安全之保護為 目的。
（九）原住民族法
按原基法第 1 條302，目的在保障原住民族基本權利，促進原住民族生存發
296 大學法第 1 條第 1 項：「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展 為宗旨。」
297 退撫條例第 1 條：「國軍退除役官兵之輔導安置及其應享權益，依本條例之規定，其未規定 者，適用其他法律。」
298 100 線林道要點第 1 點：「依據行政院農業委員會 95.8.3 函頒『行政院農業委員會林務局加 強管制林道執行要點』規定辦理。」
299 林務局林道執行要點第 1 點：「行政院農業委員會林務局（以下簡稱林務局）為保育國家森 林資源及維護自然生態環境，並保障國民之生命財產安全，特依據森林保護辦法第四條第一項 及行政院核定國土復育策略方案暨行動計畫之策略 1.2.1 及 1.2.2 訂定本要點。」
300 160 線林道注意事項第 1 點：「國軍退除役官兵輔導委員會榮民森林保育事業管理處（以下 簡稱本處）為安全管理及維護棲蘭山林區 160 及 170 線林道（以下簡稱本林道），訂定本入區 申請注意事項。」
301 鴛鴦湖注意事項第 1 點：「國軍退除役官兵輔導委員會榮民森林保育事業管理處（以下簡稱 本處）為有效管理及維護鴛鴦湖自然保留區（以下簡稱本保留區），係依「申請進入自然保留區 許可辦法」進行審查並訂定入區申請注意事項。」
302 原基法第 1 條：「為保障原住民族基本權利，促進原住民族生存發展，建立共存共榮之族群