管制手段分析

山地管制之手段其實可以很多元，舉登山活動為例，從一開始的入山申 請，可能包含入出山地管制區等許可證、山屋或露營之申請、辦理登山綜合保 險、考取基本救命術證書或初級救護技術員等相關證照等。進入山地後應遵循 相關法令之規範，如不可以偏離申請之路線、應攜帶 GPS 等可定位或緊急連絡 之設備、隊員不可脫隊等。以上所列之管制手段，均可能直接或間接造成人民 無法入出山地，例如不具備初級救護技術員等相關證照，憚於遭主管機關裁罰 遂打消入山之念頭。然而，本文研究之議題鎖定在入出山地之管制，是以，本 文討論之重點，限定在對入出山地行為之最直接相關之管制措施，這包含入山 證、入園證等山地之入出管制。

本節首先說明入出管制之三種層次管制手段，並扼要介紹德國法上相關管 制手段之採取，作為與台灣管制手段的對照參考。而後，鑒於國內已有許多 人，尤其是登山界人士，積極主張廢除山地管制，改採報備等其他方式。是 以，本文後續分析之管制手段，將聚焦在這些許可制、報備制等管制手段，合 先敘明。

壹、多層次管制手段

山地管制之手段其實有多元可能性，即使將本文研究之議題鎖定在入出山

隻次、空勤直升機 5 架次…，然經搜救 51 日迄無所獲，其耗費眾多辛勤人力投入司晏池週遭、

水源路盡頭、帖比倫溪等可依山友資訊及通聯過濾排除之區域，致成效不彰，被告南投縣消防 局之指揮疏失，實難諉責。」

407 例如 2019 年 4 月 18 日花蓮發生 6.1 級強震後，太魯閣國家公園管理處緊急封閉園區步道，

相關公告請見：https://www.taroko.gov.tw/zh-tw/Event/NewsDetail?id=7155，最後瀏覽日：

2019/4/25。

地之管制，亦即最直接涉及入出行為之管制措施，仍有多個層次上之區別。本 文此部分針對入出管制提出三個層次，進行說明。

一、第一層管制手段

第一層次之管制手段，就是這些管制範圍之形成。諸如：國安法之山地管 制區、國家公園法之生態保護區、森林法之自然保護區、文資法之自然保留區 等⁴⁰⁸。這種管制範圍之形成或劃設，可以說是更前階段、更上位或更廣泛抽象 之一種管制手段，須待此等管制範圍之形成，始有後續採取許可制、報備制、

禁止進入等管制手段之適用。

依照特定法令劃設成為管制範圍，國家將依照該等法令，針對管制範圍內 之區域，進行一定程度之強制力介入，無論對於管制範圍內外之人民，均可能 造成影響。例如，一旦依照國家公園法劃設成國家公園之區域，即受到國家公 園法之限制，區域內之人民，其土地使用將受到國家公園法第 14 條等，以及國 家公園計畫等相關規定之限制；至於區域外人民，亦受到國家公園法第 13 條等 規定限制，且未必能自由出入國家公園之特定區域。此種狀況與未劃設成為管 制範圍，差異頗鉅。例如，倘未劃設成國家公園，人民得自由利用其土地，無 須受限於國家公園法與國家公園計畫等規定，亦無國家公園法相關入出之管 制。是以，這些管制範圍的形成，對人民來說亦是一種管制。

管制範圍之形成亦是一種管制之手段，因此，亦受到合憲性審查之拘束。

基於章節安排與論述之流暢，針對管制範圍形成之合憲性議題，將於後文進行 說明⁴⁰⁹。

二、第二層管制手段

第二層管制手段，即是針對這些已經形成之管制範圍，人民入出該等管制 範圍之管制手段。這可能包含禁止人民進入，或對人民之入出採取許可制或報 備制之管制手段。其中，關於許可制與報備制部分，係本文關於山地入出管制 合憲性分析之重心，故將於本節隨後詳細加以討論說明。

三、第三層管制手段

對於第二層之管制手段，倘若違反其管制法令，將受到何種不利益，亦 即，違反之法律效果為何？究竟是處以行政罰？或是刑罰？抑或是無任何不利 益？此種對於事前管制之違反，法令給予之制裁，亦屬一種事後追懲之管制手 段。

408 此部分之整理請見頁 37 以下。

409 請見頁 137 以下。

本文前述第二章第二節已對於現行管制法令之違反法效果，詳細說明並加 以彙整，發現僅有國安法採取刑事處罰，其餘均採取行政罰或是無不利益效 果。因此，可以深入追問者，如此等違反管制法令採取刑罰是否符合比例原則 之問題。惟本文囿於論題之限定，僅拋出議題，提出本文之一些觀點而已⁴¹⁰。 貳、德國法之管制手段

本文此部分介紹德國法上，關於管制範圍之種類、相對應的入出管制手 段，與違反管制之法效果，作為與台灣管制範圍、管制手段和違反之法效果的 對照⁴¹¹。

一、管制範圍之多元性

聯邦自然保護法存有多種管制範圍形成之空間，如：聯邦自然保護法第 23 條的自然保護區（Naturschutzgebiete）；聯邦自然保護法第 24 條的國家公園

（Nationalparke）與國家自然紀念區（Nationales Naturmonument）；聯邦自然 保護法第 25 條的生態系保留區（Biosphärenreservat）；聯邦自然保護法第 26 條 的景觀保護區（Landschaftsschutzgebiete）；聯邦自然保護法第 27 條的自然公園

（Naturparke）；聯邦自然保護法第 28 條的自然紀念物（Naturdenkmäler）；聯 邦自然保護法第 29 條的受保護之部分景觀（Geschützte

Landschaftsbestandteile）等。

關於上述管制範圍之內涵，除本文前已說明之自然保護區與國家公園外

412，以下簡要介紹其餘管制範圍之形成目的：

國家自然紀念區之設立目的包含：其一，學術、自然史，或地方誌研究之 理由；其二，稀有性、特殊性，或美景⁴¹³。值得注意者，對國家自然紀念區之 保護，應如同自然保護區之保護⁴¹⁴，故可發現其設置目的多與自然保護區之目 的相似。

生態系保留區設立之目的包含：其一，大範圍的具有特別的景觀特色；其 二，大部分區域符合自然保護區之要件，其餘區域符合景觀保護區之要件；其 三，重視保育、發展、復原之已被利用的景觀，包含因傳統文化造就之經濟作

410 請見頁 161 以下。

411 此部分德國法管制手段之說明，亦有如前揭註 305 相同之問題，合先敘明。

412 請見頁 90 以下。

413 聯邦自然保護法第 24 條第 4 項第 1 句原文：” Nationale Naturmonumente sind rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, die 1. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen, kulturhistorischen oder landeskundlichen Gründen und 2. wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit von herausragender Bedeutung sind.”

414 聯邦自然保護法第 24 條第 4 項第 2 句原文：” Nationale Naturmonumente sind wie Naturschutzgebiete zu schützen”

物或畜牧等⁴¹⁵。此外，生態系保留區可以再細分為核心區、照護區、發展區

415 聯邦自然保護法第 25 條第 1 項原文：”（1） Biosphärenreservate sind einheitlich zu schützende und zu entwickelnde Gebiete, die 1. großräumig und für bestimmte Landschaftstypen charakteristisch sind, 2. in wesentlichen Teilen ihres Gebiets die Voraussetzungen eines

Naturschutzgebiets, im Ü brigen überwiegend eines Landschaftsschutzgebiets erfüllen, 3. vornehmlich der Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung einer durch hergebrachte vielfältige Nutzung geprägten Landschaft und der darin historisch gewachsenen Arten- und Biotopvielfalt, einschließlich Wild- und früherer Kulturformen wirtschaftlich genutzter oder nutzbarer Tier- und Pflanzenarten, dienen und 4. beispielhaft der Entwicklung und Erprobung von die Naturgüter besonders schonenden Wirtschaftsweisen dienen.”

416 聯邦自然保護法第 25 條第 3 項原文：” Biosphärenreservate sind unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen über Kernzonen, Pflegezonen und Entwicklungszonen zu entwickeln und wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete zu schützen.”

417 聯邦自然保護法第 25 條第 2 項原文：” Biosphärenreservate dienen, soweit es der Schutzzweck erlaubt, auch der Forschung und der Beobachtung von Natur und Landschaft sowie der Bildung für nachhaltige Entwicklung.”

418 聯邦自然保護法第 26 條第 1 項原文：” （1） Landschaftsschutzgebiete sind rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist 1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des

Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, 2.

wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder 3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung.”

419 Gellermann, Fn.204, § 26, Rn. 8.

420 Gellermann, Fn.204, § 26, Rn. 9.

421 聯邦自然保護法第 27 條第 1 項原文：” （1） Naturparke sind einheitlich zu entwickelnde und zu pflegende Gebiete, die 1. großräumig sind, 2. überwiegend Landschaftsschutzgebiete oder

Naturschutzgebiete sind, 3. sich wegen ihrer landschaftlichen Voraussetzungen für die Erholung besonders eignen und in denen ein nachhaltiger Tourismus angestrebt wird, 4. nach den

Erfordernissen der Raumordnung für Erholung vorgesehen sind, 5. der Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung einer durch vielfältige Nutzung geprägten Landschaft und ihrer Arten- und Biotopvielfalt dienen und in denen zu diesem Zweck eine dauerhaft umweltgerechte Landnutzung angestrebt wird und 6. besonders dazu geeignet sind, eine nachhaltige Regionalentwicklung zu

之內涵，故自然公園與景觀保護區有很高程度關聯性⁴²²；又自然公園亦與生態 係保留區有一定程度之關聯，於立法者重視休憩價值之同時⁴²³，兼顧對於生態 多樣性之目的，以及經濟發展永續性之目的⁴²⁴。

自然紀念物之形成目的包含：其一，具有科學、自然史、地方誌之理由；

其二，稀有性、獨特性或美景⁴²⁵。其形成目的與自然保護區相似，然程度上比 自然保護區低，惟對自然紀念物之保護應可參考對自然保護區之保護⁴²⁶。

受保護之部分景觀係：其一，對生態系的保育、發展、復原具有功能性；

其二，可活化、建構、照護地方或景觀圖像；其三，可防止負面影響；其四，

對於特定野生動植物有意義的棲息地點⁴²⁷。關於對生態保育的情況，其適用的 範圍較景觀保護區來的廣，而活化、照護景觀圖像，可認為包括維護與提升視 覺美觀的情形⁴²⁸。

觀察上述管制範圍之種類，其實可以發現許多有重疊或包含關係之形成目 的內涵，亦即不同的管制範圍可能取決於某種目的之程度上的不同。例如，對 生態系的保育、發展、復原功能性之程度，可能成為景觀保護區或受保護之部 分景觀；對稀有性、獨特性、美景的程度之不同，可能成為自然保護區、國家 自然紀念區、景觀保護區或自然紀念物。又這些形成目的之內涵，絕大多數具 有環境保護目的或文化保存目的，較為特別者係景觀保護區、自然公園等具有 休憩價值而形塑的區域，以及如自然公園係基於永續的經濟活動價值而形塑的 區域。

然更重要者在於，這些管制範圍連結到有層次之分的管制手段。總而言 之，自然保護區或與自然保護區相當者，如國家自然紀念區、生態系保留區

（之核心區），越不希望人類介入，則所採取的管制手段會比較嚴格；反之，如 景觀保護區、自然公園、受保護之部分景觀，較容許甚至保障人類之介入，同

（之核心區），越不希望人類介入，則所採取的管制手段會比較嚴格；反之，如 景觀保護區、自然公園、受保護之部分景觀，較容許甚至保障人類之介入，同