第二章 入出台灣山地之管制制度
第二節 現行之管制制度
本節說明我國現行針對山地之管制制度。首先說明者，倘若讀者欲針對現 有之管制規範進行全面性、體系性的瀏覽，請見本論文之「附錄一 本文使用之 規範與簡稱」。其後，針對各個管制規範，進行詳細的制度說明。又因本文研究 主軸放在進出山地之管制規範，故本節主要針對涉及入出管制之管制規範加以 臚列、說明，至於其他種類山地管制規範，可能僅就有關部分簡要說明或不予 討論。
壹、管制規範各論
我國針對山地管制之規範，僅僅就涉及入出山地此一部分之管制法令，即 多而繁雜。此部分將依照不同法規範之分類，即形成山地管制主要之母法與其 相關子法，本文稱之為「法群」、「條例群」、「法律群」等，並針對各等該規範 進行詳細的說明與分析35。在此提醒，為方便讀者辨識，凡法規範名稱較長
34 本條文係 1961 年版之台灣省戒嚴期間山地管制辦法。
35 以下法規範之彙整亦參考：陳永龍，台灣山區整合性登山管理制度之研究，2007 年全國登山 研討會論文集，頁 64-66；洪振順，我國山地管制政策之探討，政治大學行政管理碩士學程學
者，則以上、下引號括號之。又關於規範之全稱與簡稱，於文末製作「附錄一 本文使用之規範與簡稱」供讀者對照。
一、國安法群
國安法直接針對山地進行管制，劃定山地管制區，其實際管制之範圍幾乎 包然全台山地，包括那些高山深谷、地形陡峭、交通不便與杳無人煙的地方，
例如玉山、雪山、嘉明湖等，與本文定義之山地概念，即須符合若干實體要 件，且不排除程序要件介入，應可肯認現行國安法運作下的山地管制區多可符 合本文討論之山地之概念。
（一）受管制山地
關於山地管制區之意義，按國安法施行細則第 29 條：「本法第五條第一項 所定山地管制區，由國防部會同內政部根據維護山地治安需要，就臺灣地區各 山地鄉行政區內之山地劃定公告之。」以及第 30 條：「前條山地管制區，依其 性質分為左列二種：一、山地經常管制區：為維護山地治安，經常實施管制之 地區。二、山地特定管制區：具有遊憩資源得提供人民從事觀光、旅遊及其他 正當娛樂活動，基於維護山地治安有必要實施管制之地區。」由前述規定可 知，山地管制區係以行政機關劃定公告之範圍為定義，是藉由程序方式形塑出 來的區域。其基本的邏輯，應是建立在已經屬於山地之地區，再透過程序要件 劃出山地管制區。是其本質上已經為特殊的山地地區，然國安法施行細則第 30 條又將之區分為兩類，形成特殊中的特殊山地區域，即山地經常管制區與山地 特定管制區。前者係為維護山地治安及山地居民之利益而設；後者係為便利人 民從事觀光旅遊等活動而設。最後，山地管制區之劃定，應公告周知。按「海 岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規 定」第 5 點之管制區劃定與公告，其第 2 項第 4 款、第 5 款，除要求刊登於行 政院公報外，地方政府應配合在一個月內，公布管制區範圍。此外，於其第 7 點更要求，經公告之管制區及禁建限建範圍，各申請設管單位應會同地方政 府，埋設界樁，並於明顯處設立公告牌，公告管制事項。
（二）入出之管制
國安法係直接以山地作為標的進行管制，其中最重要之管制措施，即針對 入出山地管制區採行許可制，即俗稱的入山證。按國安法第 5 條第 1 項：「為確 保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、
位論文，2007 年，頁 54-66；洪振豪，我國登山活動管制制度概況及評析，全國律師，2017 年 5 月，21 卷第 5 期，頁 55-66。
山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。」及第 2 項：「人民入出前 項管制區，應向該管機關申請許可。」由上述規定可知，人民入出山地管制 區，應向主管機關，以目前之實務運作即向警政機關，申請入山許可。進一步 說明者，有關山地管制區之意義與申請進入山地管制區之程序與要件等規定，
則由國安法第 10 條授權訂定之國安法施行細則等相關法令規範之。
（三）申請之程序
關於申請進入山地管制區之程序，按國安法施行細則第 31 條：「（第 1 項）
人民入出山地經常管制區，應向內政部警政署或該管警察局、警察分局、分駐 所、派出所，或國家公園警察隊、小隊申請許可，經查驗證明文件或查證確有 入出之必要者，得予許可。（第 2 項）人民入出山地特定管制區，應向內政部警 政署或該管警察局、警察分局、分駐所、派出所、檢查所或國家公園警察隊、
小隊或指定之處所申請許可，經查驗身分證明文件後予以許可。」是以，兩種 山地管制區均應由人民主動向警察機關提出申請，前者俗稱甲種入山證；後者 俗稱乙種入山證。惟此處顯示出兩種山地管制區之區別實益，即山地經常管制 區之審查門檻高，須查驗證明文件或確有入出必要；而山地特定管制區僅須查 驗身分證明文件即可，其審查門檻較為簡便與較容易通過。又申請之方式，法 令雖未明文，然實際上多數人民係透過網路申請方式，即內政部警政署入山案 件申辦系統36申請之。
（四）申請之要件
關於申請進入山地管制區之要件，國安法施行細則第 32 條37有豁免申請之 規定，即符合法定要件者毋庸申請即可進入山地管制區。至於應申請者，其申 請之具體要件，則由國安法施行細則第 48 條授權訂定之「人民入出臺灣地區山 地管制區作業規定 （以下簡稱人民入山作業規定） 」為規範。依其第 8 點
38，規定人民申請進入山地經常管制區之要件；外國人則應依照第 9 點規定申
36 請參見：https://nv2.npa.gov.tw/NM103-604Client/。
37 國安法施行細則第 32 條：「人民入出山地管制區，有左列情形之一者，無須申請許可：
一、具有原住民身分者，得憑身分證明文件經查驗後入出。
二、平地人民戶籍設於山地管制區或依法得使用之土地或廠場位於山地管制區者，得憑身分證 明文件經查驗後入出設籍或工作之山地管制區。
三、因公務需要入出山地管制區者，得憑各該主管機關之證明文件連同身分證明文件經查驗後 入出。
四、司法、軍法或治安人員，因公入出山地管制區者，得憑服務證件經查驗後入出。
五、選務、監察人員及依法登記之候選人、助選員、宣傳車駕駛，於公職人員競選活動期間，
得憑身分證明文件經查驗後入出其選舉區所在之山地管制區。
六、因不可抗力或緊急情事而有入出山地管制區之必要者，得憑身分證明文件經查驗後入 出。」
38 人民入山作業規定第 8 點：「人民申請入出山地經常管制區，合於下列各款之一者得予許
請39；而第 13 點40則是申請進入山地特定管制區之要件。又第 6 點豁免申請之 事由大致與國安法施行細則第 32 條相同，可認為是重申之。
（五）違反之法效果
最後應說明者，違反申請入山許可之法律效果，按國安法第 7 條第 1 項：
「未經申請許可無故入出管制區經通知離去而不從者，處六月以下有期徒刑、
拘役或科或併科新臺幣一萬五千元以下罰金。」亦即，違反申請義務擅自入 山，可能有刑事責任，其後果不可謂不重，且近年來亦有採用國安法刑事追訴 之實例41。
二、國家公園法群
台灣的國家公園中，傳統上稱雪霸、玉山與太魯閣國家公園為山岳型國家 公園，再加上陽明山國家公園很大部分位於本文所謂之山地，可以說目前台灣 的九個國家公園中，有四個跟山地息息相關，且面積占國家公園總面積近四成
42。因此，國家公園的法制，雖然不是直接以山地作為管制標的，然事實上也 成為山地之管制規範。
可：
（一）學校教職員、學生或研究機構研究人員，因學術研究需要者。
（二）公民營事業機構員工，因業務需要者。
（三）人民團體或人民因辦理救濟、文化、傳教、醫療、衛生等事務者。
（四）依法設立登記有案之工礦、農林、運輸業者之員工，其業務或工作係在山地經常管制區 內者。
（五）從事登山健行活動者。
（六）人民入山探訪親友或參加婚喪喜慶，經查證屬實者。
（七）其他具有正當理由，經查證屬實者。」
39 人民入山作業規定第 9 點：「外國人申請入出山地經常管制區合於下列各款之一者，得予許 可：
（一）各國駐華使領館或其他在華享有外交待遇機構之人員及其眷屬。
（二）政府聘僱之技術人員或邀請來臺參觀、訪問之人員及其眷屬。
（三）入山傳教之傳教士。
（四）巡迴醫療及辦理衛生工作之醫師或醫務人員。
（五）辦理慈善事業之人員。
（六）因學術研究參觀訪問之教師或人員。
（七）經中央目的事業主管機關同意有必要入山之人員。
（八）前往經中央目的事業主管機關劃定開放路線登山健行之人員。」
40 人民入山作業規定第 13 點：「中外人民因第八點、第九點各款事由及從事觀光旅遊或其他正 當娛樂活動者，得申請入出山地特定管制區。」
41 如南投地方法院 106 年度審原易字第 40 號刑事判決、台中高分院 107 年度原上易字第 16 號 刑事判決。網路新聞如：http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/1587610，最後瀏覽日：
2018/11/14；http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/2471693，最後瀏覽日：2018/11/14。
42 各個國家公園之面積，請參考台灣國家公園網關於國家公園之簡介。
http://np.cpami.gov.tw/，最後瀏覽日：2018/11/14。
（一）第一種入出管制
（一）第一種入出管制