再調整之整體建議

本節之重點在於提出本文對於入出山地管制制度之整體建議。為了更有體 系的理解制度之設計，本文以多層次管制之架構，分層進行說明。首先，第一 層管制架構係管制範圍之形成，如何落實法律原理原則，以及未來管制區設計 之方向。其次，第二層管制架構在於入出管制之手段，即許可制與報備制之制 度應如何設計，確保本文討論之焦點，即步入權保障之落實。最後，第三層管 制架構，說明應採取何種手段，作為違反第二層管制之法律效果。

壹、第一層管制手段

第一層管制手段即是管制範圍之形成。本文曾述，基於環境保護之目的，

進行許可制之入出管制，然環境保護目的固然重要，亦非得無限上綱，主張一 切只要環境保護，而完全無視於其他目的之達成。例如，何種山地可採取事前 許可制之手段保護環境，像是限於敏感的環境如自然保護區等問題，本文將在 此說明。

一、法明確原則之落實

管制範圍之形成，涉及人民權利之限制，應有其法律依據，此係法律保留 原則之誡命，且在我國山地管制規範落實之情況下，應無太大問題。然此處要 說明者，係形成管制範圍之目的、客體、範圍限制等法律明確性之議題。要言 之，管制範圍之形成，應緊扣其管制之目的或目標，並可能受到劃設範圍之限 制。是以，法令明定授權訂定管制範圍之目的、客體、限制等，將是重要的課 題。

參酌聯邦自然保護法第 22 條第 1 項⁵⁰⁷，要求法律明定保護客體、保護目

507 聯邦自然保護法第 22 條第 1 項原文：” Die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft erfolgt durch Erklärung. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote, und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder enthält die erforderlichen

的、達成保護目的必要的誡命或禁止規定。必要時，明定照護、發展與回復措 施，或對此有必要的授權規定。基此，聯邦自然保護法設置相關的保護區時，

如：自然保護區（Naturschutzgebiete）、國家公園（Nationalparke）、國家自然 紀念區（Nationales Naturmonument）、生態系保留區（Biosphärenreservat）、景 觀保護區（Landschaftsschutzgebiete）、自然公園（Naturparke）、自然紀念物

（Naturdenkmale）、受保護之部分景觀（geschuetzte Landschaftsbestandteile）

等，均有相對應之條文，說明保護區之形成目的，保護之客體，以及相對應之 禁止或誡命規定。

台灣對於相關管制範圍之規範，多是獨立一套法律進行規制，例如生態保 護區由國家公園法群進行規範、野生動物保護區由野生動物保育法進行規範 等，此與德國係由聯邦自然保護法規制統一進行規範不同。然台灣該法規範所 形塑之管制範圍，是否均於母法層次有明確規範管制目的、客體、相對應之誡 命或禁止規範？縱使未於母法層級明確規定，母法是否另有明確的授權依據？

授權訂定之子法是否未逾越母法授權之範疇？⁵⁰⁸此等議題均為在台灣之法規範 應注意之重點。

最後，尚有一個明確性原則之問題，即是管制範圍形成之後，應讓人民知 悉管制範圍之存在。換言之，就是應公告管制範圍，並於各該管制地點，明顯 的公告管制範圍與事項等，使人民得充分知悉。參酌聯邦自然保護法第 22 條第 4 項⁵⁰⁹規定，管制範圍應登記並標示。是以，本文認為，各管制規範應明確規 定管制範圍之公告為必要要件，此外，本文進一步認為，此種公告除於現場 外，亦應公告於網路上，使人民容易獲得資訊。又現場之公告或標示，並非要 求要將管制範圍圍起來或處處豎立告示牌等，而是針對主要出入口，視當地條 件，設置或提前豎立告示牌，例如在進入管制範圍所有的道路上，提前豎立告 示牌。主管機關亦應時時注意是否有新的路徑進入管制範圍，而新增告示牌，

避免不知情的人民誤入管制範圍。

二、比例原則之落實

管制範圍之形成是國家管制手段之一種，且管制範圍之形成，涉及人民前 述第三章第一節之基本權限制，尤其是涉及步入權之限制，自然應受到比例原 則之拘束。比例原則之落實可以從幾個層面進行觀察：

管制範圍應是適當之區域，此應緊扣管制之目的或目標，亦即對於達成管 制目的之最適當之區域進行管制範圍之劃設。例如，依照歐盟有關野生鳥類保

Ermächtigungen hierzu.”

508 此等議題為法律保留之問題，基於行文之方便，不另開標，而於本部分點出。

509 聯邦自然保護法第 22 條第 4 項原文：“Geschützte Teile von Natur und Landschaft sind zu registrieren und zu kennzeichnen. Das Nähere richtet sich nach Landesrecht.”

育之指令⁵¹⁰之第 4 條第 1 項第 4 款⁵¹¹，規範各成員國應劃定最適合之領域，包 含其數量與面積，作為保護特定野生鳥類之保護區。條文使用最適合之區域來 形容保護區，即寓有比例原則之精神。

管制範圍應限於必要之區域，在德國法上，學者有認為，在設計保護區域 時，僅限於聯邦自然保護法所列舉之保護區域態樣，方可以個別指定此等必要 之特定區域或特定保護客體⁵¹²。此意味著管制範圍之形成，亦應符合比例性原 則。惟應說明者，此處之必要性判斷，並非認為一個保護區之所有土地，均應 合於聯邦自然保護法對於各種保護區之要件，例如自然保護區並非每一片土地 都是稀有性、特殊性，或絕世美景。只要保護區整體觀之具有保護之要件，則 可以劃入保護區範圍⁵¹³。然由此亦可以延伸推得，限於對於保護目的有必要之 範圍內才可以併同劃設成為保護區，此亦為必要性原則之展現。

於我國諸多法令所形成之管制範圍，法令條文可能出現有保護必要，即可 劃設管制區⁵¹⁴。然此表示必要時可劃設管制區，而未說明管制範圍之必要性。

況乎，亦有諸多法令並未出現必要性或是適合性之相關字眼。雖法令文字未出 現相關字眼不代表主管機關之管制區劃設不用遵循比例原則之要求，然法令明 定比例原則之要求，更可提醒主管機關注意實際之應用，尤其在法令概括授權 主管機關劃設管制區之情況，避免主管機關基於管制目的以外之其他動機，濫 行劃設管制範圍⁵¹⁵。

最後說明者，人民可能會認為管制區的入出管制侵害人民之步入權，然有 時候真正的重點不在管制範圍之形成，而是管制區形成後，人民有無可能申請 進去裡面。亦即，如果管制範圍之形成，在於課予人民申請之義務，然卻又限 制了申請之路線等，導致人民無法進入管制區的特定範圍，很可能將發生侵害 人民步入權之爭議⁵¹⁶。

510 原為 1979 年通過之 Directive 79/409/EEC，歷經多次增修，於 2009 年修正通過為 Directive 2009/147/EC。

511 歐盟有關野生鳥類保育指令第 4 條第 1 項第 4 款：“Member States shall classify in particular the most suitable territories in number and size as special protection areas for the conservation of these species in the geographical sea and land area where this Directive applies.” 請參考：Gerd Winter, supra 235, 19.

512 Kloepfer, Fn. 202, §11, Rn.58.

513 Gellermann, Fn.204, § 22, Rn. 9. 此亦為聯邦自然保護法第 22 條第 2 句之文義：”

Schutzgebiete können in Zonen mit einem entsprechend dem jeweiligen Schutzzweck abgestuften Schutz gegliedert werden; hierbei kann auch die für den Schutz notwendige Umgebung einbezogen werden.”

514 如自然保護區辦法第 2 條第 5 款：「其他經主管機關認定有特別保護之必要。」；野保法第 10 條第 1 項：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物 保護區，擬訂保育計畫並執行之…。」

515 實則，1987 年動員戡亂時期國家安全法之草案在立法院審查之際，已有立法委員提出，立 法受權行政機關設置範圍廣大之山地管制區，將影響人民入出之權益。請參考：立法院公報，

76 卷 42 期，委員會紀錄，頁 39。

516 此部分說明請見頁 154 以下。

三、程序保障之落實

然而，本文認為，管制範圍之形成，如果僅藉由法律保留、法律明確性、

比例原則等方式進行管控，將產生一個問題。以環境保護為例，國家公園之生 態保護區，按國家公園法第 8 條第 10 款，為保存生物多樣性或供研究生態而應 嚴格保護之天然生物社會及其生育環境之地區。此種立法定義或是管制目的之 說明，基於環境保護之專業性、對於環境破壞風險之估測等，行政權相較於司 法權，具有較多經驗與更為專業之地位，基於功能最適原則，亦應由行政權決 定。這種不確定法律概念之判斷餘地，以及是否劃設成管制範圍之行政裁量

517，均為傳統上司法權介入程度較低之領域。法院僅針對如：事實未調查清 楚、法律解釋不正確、程序是否合法、行政決定違反一般法律原則等⁵¹⁸，才行 介入。

是以，本文認為，基於現在行政任務越來越需要專業判斷，司法權對行政 行為之審查，開始朝向程序面向作為控制。是以，關於管制範圍之形成，亦應 強化程序面向，尤其是強化人民參與形成管制範圍之權利。本文於第二章第二 節之表格 6，整理各該法規範之管制範圍之形成，是否有人民之參與？並說明 縱使個別規範無人民程序參與之明文，亦可回歸行政程序法之規定，如形成管 制範圍者係以法規命令作為依據，應可回歸行政程序法第 154 條，人民可能有 參與之機會；又如形成管制範圍者係以一般處分作為依據，則依照行政程序法 第 102 條、第 103 條，人民可能即無參與之機會。

本文認為，各該法規範在關於管制範圍之形成，應明定人民參與之權利。

無論是採取公告蒐集人民意見、公聽會、甚至聽證程序之設計等，均較毫無規 定而回歸行政程序法為宜，蓋行政程序法第 154 條尚有情況急迫無法事先公告 周知，而無庸公告蒐集人民意見之情形；至於一般處分，若類推適用⁵¹⁹行政程 序法第 103 條第 1 款，則人民亦無陳述意見之機會。再次強調，此處所謂人民

無論是採取公告蒐集人民意見、公聽會、甚至聽證程序之設計等，均較毫無規 定而回歸行政程序法為宜，蓋行政程序法第 154 條尚有情況急迫無法事先公告 周知，而無庸公告蒐集人民意見之情形；至於一般處分，若類推適用⁵¹⁹行政程 序法第 103 條第 1 款，則人民亦無陳述意見之機會。再次強調，此處所謂人民