第四章 日本對有工作能力者之安全網改革
第三節 2005 年生活保護制度之改革與自立支援方案
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第三節 2005 年生活保護制度之改革與自立支援方案
第一項 生活保護改革之制度背景
生活保護作為社會保障制度的最後安全網，除了最低生活保障，促進自立也 是立法目的及重要原理。但就適用對象而言，由於補充性原理的嚴苛運用，有工 作能力者通常無法利用，而欠缺生活保障與自立的可能。另外，低技能、低薪且 高需求的有工作能力者，雖然有機會在福祉事務所未刻意刁難的情形下受領生活 保護，但由於欠缺脫離生活保護的誘因與職場能力，而產生其持續從事低薪工作 並同時受領生活保護而無法經濟自立的情形。此兩種情形，便是所謂生活保護「難 以進入」與「不易脫離」的兩大困境，以下將就這兩點困境的形成癥結與影響說 明之，以了解為何生活保護制度無法因應大量長期失業問題。
⑴難以進入的生活保護
詳細體系性說明已如第三章所述，以下再次重新整理為三點簡述有工作能 力者難以進入生活保護的原因為何。
第一，生活保護法第 4 條第 1 項的「活用資產要件」，經行政實務運作後 成為原則存款不可超過生活保護費月額的一半、不可以擁有汽車、不可有房貸。
結果造成失業者必須要陷入極度經濟困境才能接受生活保護，或者是會選擇保 有資產而根本無法接受保護。
第二，有工作能力的失業者縱使陷入貧窮，生活保護法第 4 條第 1 項要求 保護需求者必須「活用自身工作能力」。但由於活用工作能力的規範方式屬於 積極要件，保護需求者勢必須自行負舉證責任，但舉證自己「已活用工作能力」
或者「難謂未活用工作能力」都是相當困難的441。
結果造成「求職活動的真摯態度」與「有無就業可能場所（地方有效職缺 率）」成為福祉事務所在個案判斷上的審查重點，進而要求有工作能力者求職，
並抑制其受領生活保護。以2011 年為例，65 歲以上的高齡者家戶數佔了被保 護家戶的42.5%、障礙者家戶佔了 32.6%、單親家戶佔了 7.6%、其他家戶則佔 了16.9%，沒有任何工作能力者的家戶佔了生活保護家戶的大部分 442。對照嚴
441 布川日佐史（2004），〈生活保護法における自立支援と稼動能力活用要件〉，《海外社会保障 研究》，147 号，頁 43-44。
442 資料出自：厚生労働省，〈平成 23 年度 福祉行政報告例の概況〉。
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苛的行政實務，與其說沒有工作能力者容易陷入貧窮而接受生活保護，不如說 是有工作能力者就算陷入貧窮也會被生活保護制度以「未活用工作能力」為由 排除。
第三、加以福祉事務所屢屢發生阻止登陸作戰等妨礙保護申請的實態，有 工作能力者如果因長期失業而陷入貧窮時，是難以期待能夠利用生活保護的。
⑵難以脫離的生活保護
如前所述，能夠接受生活保護者多已陷入無工作能力狀態且身無恆產，就 個人性質上本難以脫離生活保護；大多數有工作能力者雖然並無法輕易獲得生 活保護，但在高需求或無法完全就業為主的情形仍有可能得以受領給付。此時 如何協助處於工作年齡層的有工作能力者自立並脫離生活保護，才是生活保護 之最終目的。
但是就脫離誘因而言，由於生活保護的給付水準可能幾乎等同於該受領者 全力投入勞動市場後所獲得薪資，雖有少額的勞動勤勉扣除額制度，但在以差 額給付方式決定給付數額的生活保護制度下，對於受領者而言仍缺乏更努力工 作的誘因。
就積極協助措施而言，法定八種扶助中，與協助自立最相關的是「創業扶 助443」。雖名為「創業」，但在現代工商社會以受僱為主的經濟型態中，創業 扶助並非僅提供新創事業之相關補助，其內容現今主要包含：創業費、技能修 得費、就職所需花費等。創業費是提供小規模自營作業的創業費用；技能修得 費是學習新技能所需學費、教科書費及教材費，2005 年起高中就學所需費用 也以技能修得費支給；就職所需花費是對確定就職者提供西裝、皮鞋等必要物 品的一時補助。創業扶助方式原則以金錢給付給被保護者本人為原則，例外才 委由機構提供訓練（生活保護法第36 條）。因此創業扶助是以金錢補助為主，
就業能力的養成與就業機會介紹則仍須仰賴公共職業安定所444（俗稱:Hello Work、ハローワーク）提供的職業訓練課程及媒合。
443 創業扶助(生活保護法第 17 條)，其給付對象是針對 ⑴有自立期待可能性的被保護者、與⑵ 有自立期待可能性且因困窮而不能維持最低生活之虞者。與其他扶助相比之下，創業扶助增加了
「有自立期待可能性」的給付要件，以及擴張給付對象至「不能維持最低生活之虞者」。雖條文 如此規定，但行政實務上仍多僅以被保護者為創業扶助之對象。
444 公共職業安定所說明見註 484。
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至於個案工作員所進行的就業援助，則多僅止於「就業指導」。亦即對有工 作可能性的被保護者進行書面指示指導，要求其於應於特定期間內找到工作，如 未達成，則依生活保護法62 條以不從指示指導為由，廢止其生活保護。或要求 其積極利用公共職業安定所，若未找到工作，則應每周提出至少一次求職報告 445。 此種「就業指導」基本上稱不上協助，只能說是嚴格執行補充性原理，對於未活 用工作能力者進行制裁而已。
綜上所述，生活保護制度在長期遭扭曲運用的結果，使有工作能力者難以接 近利用。也不利於受領生活保護的有工作能力者藉由就業獲得經濟自立，個案工 作員的就業指導更常淪為補充性原理的制裁措施，而難以真正使有工作能力者脫 離保護需求狀態。結果，向來的雇用保險制度與生活保護制度對於有工作能力的 長期失業者，都無法有效發揮社會安全網機能。特別是非典型勞動者，更欠缺對 長期失業風險的抵抗力，而呈現了一個「溜滑梯的社會」，只要一旦遭遇失業風 險，由於沒有任何社會安全網可以攔住，將一路直直滑到最底層而無法翻身。
面對有工作能力者因長期失業引發的貧窮問題，生活保護法須處理兩個面向 的問題：⑴對於被排除於生活保護制度外的有工作能力者，是否要鬆綁補充性原 理的要件運用？⑵對於有工作能力的被保護者，如何支援其克服失業問題，最後 達到自立狀態？
不論是採解釋論還是立法論，要解決生活保護制度「難以進入、不易脫離」
的問題，相對於職業能力開發促進法與職業安定法提供的就業支援本質是調節勞 動力供需的勞動政策，生活保護法的就業支援則是基於「自立助長」之立法目的 進行446。以下將依序說明日本行政與學界對自立意義再思考的改革脈絡，具體 改革想法與措施及其限制。
445 布川日佐史（2011），〈就労支援と稼働能力活用要件〉，《静岡大学経済研究》，15 巻 4 号，
頁4。
446 在日本也有另一種觀點是從近二十年流行「Workfare(工作福利/ワークフェア)」出發，強調 有工作能力者作為權利主體而應積極參與就業自立達成對社會體系的貢獻。可參考：石橋敏郎
（2007），〈生活保護法と自立--就労自立支援プログラムを中心として〉，《社会保障法》，22 号，
頁41-53。但本文認為雖然生活保護的就業支援，想法上多少無法避免美國 Workfare 以工作換取 福利的色彩，但在日本由於生活保護制度實際運作的結果已排除有工作能力者進入，故有工作能 力者對生活保護的福利依賴並不構成嚴重問題。相較之下，與其從工作義務出發，從「自立支援」
的權利面向出發更加符合日本學界近來討論趨勢。可參見由日本國立社會保障研究所2004 年發 行的Workfare 議題專刊。可參見：岩田正美‧八田達夫‧後藤玲子（2004），〈対談 所得保障と 就労支援：日本におけるワークフェアのあり方〉，《海外社会保障研究》，147 号，頁 19-23。
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第二項 自立意義之再思考
就社會保障法整體觀之，「自立」一詞的論述脈絡主要可為兩類447： 第一種論述強調的是社會保障利用者應「努力自立」。強調個人應負擔之責 任，例如：減少公共年金的所得替代率、增加醫療保險中的部分負擔、嚴苛運用 生活保護的活用勞動能力要件等。故社會保障制度應避免利用者形成依賴，促使 其擺脫依賴或加強自我責任，此類論述也成為1980 年代以來各種削減福利支出 的理論基礎。
第二種論述是強調利用社會保障制度進行「自立支援」。如同身心障礙概念 由醫學模式轉向社會模式，經濟弱勢者與遊民所遭遇的障礙也未必是完全可歸責 於個人，常常與其家庭環境、交友圈等個人機運有關，故社會保障制度在於協助 其克服既有障礙，協助其獲得結果自立448。
如本文前章頁 102 以下所述，縱使現代公共扶助已確立其權利性，但由於生 活保護是由國民稅收支應全部財源之單向性給付，為了避免被保護者產生怠惰與 依賴，第一種「防止依賴的自立概念」可說是長久以來一直支配著生活保護行政。
故生活保護法第一條的自立，被解釋為防止惰民產生的根據，而使生活保護的運 用極端嚴苛。直到2004 年厚生勞動省社會保障審議會福祉部會所設的「生活保 護理想狀態之專門委員會449」提出「容易使用且易於自立」的理念後，才始正 式轉換為第二種「積極給予自立支援」的概念。
在此改革脈絡下，如何協助經濟困窮者利用生活保護制度重建安定的生活、
使其得以獲得參加社會生活與再挑戰勞動市場的「彈簧」而達成自立才是課題所
使其得以獲得參加社會生活與再挑戰勞動市場的「彈簧」而達成自立才是課題所