台灣與日本社會救助法制之比較研究 ─以有工作能力者之最低生活保障與就業支援為主軸 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(4) 謝辭 自 2012 年 10 月開始動筆，本論文得以完成，最感謝的莫過於指導老師孫迺 翊教授，以及早稻田大學的菊池馨實老師。從碩士班一年級開始，孫老師每一堂 都帶給我許多扎實的訓練，雖然我自認無法稱為孫老師的得意門生，但在耳濡目 染中，與老師抽空花費許多時間細心指導下，我想還是比入學前進步甚多。論文 寫作途中更承蒙孫老師諸多實質指導，動輒一兩小時的討論與不斷反覆修正的過 程，更讓我不須多帶一絲客套，衷心感謝老師四年來的照顧指導。能成為孫老師 的學生真是太好了。 菊池馨實教授則是在日本交換留學期間的指導老師，感謝菊池老師在難以想 像的超滿行程中，仍抽空給予許多建議，有幸參加菊池ゼミ更是一生難忘的珍貴 經驗與回憶。若沒有菊池老師從最基本日本社會保障法的基礎開始教起，到進階 資料的選讀，這本論文將難以順利完成。. 政 治 大. 接著，感謝特地撥空惠予口試的委員郭明政教授與陳竹上教授。郭明政老師 是我社會法的啟蒙恩師，擔任郭老師助理期間也獲益良多，雖總是被老師嫌棄， 但有幸如此接近大師，真的感謝不盡。陳竹上老師則在口試當天給予我相當多不 同面向的意見，補強這本論文論述不足之處。在口試緊張的氛圍中，以及投影機 故障的情形下，陳老師溫柔的態度更是令人安心。. 立. ‧. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. 感謝政治大學黃程貫老師、林佳和老師、陳洸岳老師、傅琪貽老師的教導與 關懷，不論是知識還是治學方法都讓我獲益甚深，感謝碩士班導師給予的關懷與 鼓勵，也讓我在出國前減少許多不安。. n. 感謝社會法論文互助會的各位，長久夥伴張家豪、大姐姐黃國媛、研究室同 伴單鴻昇、評論人陳敬人在論文寫作時給予幫助，所謂苦難需要夥伴就是這麼一 回事，謝謝有你們陪伴。也感謝勞社法中心的各位一路上的幫助，尤其是常駐中 心的竟然畢業李柏毅、日文救星張義德大學長、職訓專家戴承萱學姐、協助校稿 吳志剛、平時幫我打氣又幫忙口試事宜的蔡璧竹與陳璟賢、超速寫手陳俐吟、與 讓我逃過研討會荼毒的姚妤嫱等人的大力協助。也感謝菊池ゼミ的各位，特別是 池谷秀登教授、陣內光宏學長、岡本知曉學長，同為交換學生的胡竣凱更是無數 次給予我許多幫助。過程中更承蒙林殷正、白承育、黃千娟、趙宗彥、詹景喻、 植木佳子、石渡友崇、池田洋介、島崎謙治教授、增井英紀教授、根岸忠教授及 多方鼓勵與協助，在此一併獻上謝意。. Ch. engchi. i n U. v. 雖然不是人，但感謝政治大學法學院與早稻田大學法學研究科讓我有交換留 學的珍貴經驗。最後，感謝我父母與家人，若沒有家人的支持與犧牲，就沒有這 一切。感謝！.
(5) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(6) 摘要 面對近年逐漸惡化的勞動條件與結構性失業問題，四肢健全、身體健康且處 於工作年齡卻落入經濟困境的「有工作能力人口」也逐漸增加。本論文即擬以「有 工作能力者的社會救助」為研究主軸，以日本「生活保護法」為主要比較對象， 並研究 2011 年法制化之「求職者支援制度」 ，藉由日本經驗反思台灣社會救助法 制，並提出修正建議。 在台灣，縱使法定貧窮線的設定已採所得中位數的百分之六十，而接近國際 測量貧窮的標準，但藉由社會救助法第 4 條以下的資力調查規定，形成脫離現實 且僵化的「擬制扶養費收入」與「擬制工作收入」，使生活困窮事實無法被正. 政 治 大. 確掌握。特別是擬制工作收入相關規定，更使有工作能力者屢受申請被駁回或 生活扶助費被減額之不利益。. 立. ‧ 國. 學. 在日本，雖然未有擬制工作收入與扶養費收入之規定，生活保護法亦未排除 有工作能力者，但長年以來卻產生行政實務嚴苛運用補充性原理與不當運用行政 指導，將有工作能力者排除於生活保護制度外之情形。然而在泡沫經濟崩壞後，. ‧. 隨著勞動市場逐漸惡化等因素，日本吸收福利服務的積極支援理念，自 2005 年. sit. y. Nat. 起厚生勞動省開始在生活保護制度中廣泛推行「自立支援方案」，試圖由以往充 滿防止福利依賴色彩的「促進自立」，轉換為積極提供協助的「自立支援」。惟. io. n. al. er. 2008 年雷曼危機使日本勞動市場陷入大量長期失業，為填補生活保護制度的漏. i n U. v. 洞，各種「第二安全網」便相應而生，2011 年法制化的「求職者支援制度」便. Ch. engchi. 提供最長為期兩年的職業訓練與生活津貼，支援不符合失業保險給付資格的求職 者得以回歸職場。同時，日本的失業安全網也正不斷重新構築。 由於社會救助制度具高度本土性，故本文認為日本經驗可供參考與反思之處， 並非其結果或制度本身，毋寧是其思考脈絡與問題原因。藉由日本經驗，得以發 現台灣對有工作能力者過於強調「防止福利依賴」的促進自立思維，惟動輒以欠 缺工作意願而加以責難的結果，卻往往可能陷其於無法翻身的困境。重新反省「促 進自立」之立法意旨，提供實質就業支援措施，並建構符合生活事實之社會救助 制度與失業安全網，實為確保社會安定、憲法生存權及人性尊嚴之重要議題。 關鍵字：社會救助、生活扶助、生活保護、求職者支援制度、生存權、 最低生活保障、長期失業、就業支援.
(7) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(8) 台灣與日本社會救助法制之比較研究 ─以有工作能力者之最低生活保障與就業支援為主軸 【簡目】 第一章 緒論.................................................................................................................. 1 第一節 研究動機.................................................................................................. 1 第二節 研究範圍.................................................................................................. 7 第三節 研究方法與限制.................................................................................... 10 第四節 名詞定義................................................................................................ 11 第五節 文獻回顧................................................................................................ 19 第六節 論文架構................................................................................................ 24 第二章 台灣社會救助法之特徵與現況.................................................................... 25 第一節 社會救助之沿革.................................................................................... 25 第二節 現行社會救助法之體系與內涵............................................................ 36 第三節 社會救助法生活扶助與其他法規之適用關係.................................... 66 第四節 有工作能力救助需求者之困境............................................................ 69 第三章 日本生活保護法之沿革、內涵與實際........................................................ 83 第一節 日本公共扶助之沿革............................................................................ 83 第二節 生活保護制度之體系、原理與內涵.................................................. 100 第三節 生活保護資格審查之行政裁量.......................................................... 113 第四節 生活保護行政之問題.......................................................................... 133 第五節 生活保護之司法控制.......................................................................... 139 第四章 日本對有工作能力者之安全網改革.......................................................... 153 第一節 改革之社會經濟背景.......................................................................... 153 第二節 有限功能的失業保險.......................................................................... 155 第三節 2005 年生活保護制度之改革與自立支援方案 ................................ 159 第四節 2011 年求職者支援制度之創設 ........................................................ 171 第五節 2013 年生活困窮者支援對策之建構 ................................................ 185 第六節 2013 年生活保護法之改革 ................................................................ 189 第七節 日本失業安全網之未來圖像.............................................................. 192 第五章 對有工作能力者的社會救助之比較反思.................................................. 194 第一節 有工作能力者之自立圖像與其迷思.................................................. 194 第二節 最低生活保障機能之比較與反思...................................................... 200 第三節 有工作能力者特有適用困境之比較與反思...................................... 210 第四節 有工作能力者失業安全網之再思考.................................................. 218 第六章 結語.............................................................................................................. 235. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.
(9) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.
(10) 【詳目】 第一章 緒論......................................................... 1 第一節 研究動機................................................. 1 第二節 研究範圍................................................. 7 第三節 研究方法與限制.......................................... 10 第四節 名詞定義................................................ 11 第一項 社會救助/社會扶助/公共扶助/公共救助................. 11 第一款 社會救助的定義.................................. 11 第二款 社會救助的相似詞彙.............................. 12 第二項 符合人性尊嚴的最低生活保障/最低生存保障............. 14 第三項 有工作能力者........................................ 16 第四項 其他相關用語........................................ 18 第五節 文獻回顧................................................ 19 第一項 社會救助與憲法...................................... 19 第二項 相關學位論文........................................ 21 第六節 論文架構................................................ 24 第二章 台灣社會救助法之特徵與現況.................................. 25 第一節 社會救助之沿革.......................................... 25 第一項 社會救濟法時期...................................... 25 第一款 社會救濟法之規範特色............................ 25 第二款 社會救濟法時期的實際運作........................ 26 第二項 社會救助法立法後至第一次修法時期.................... 28 第一款 社會救助法的特色................................ 28 第二款 立法者的權利意識................................ 29 第三款 其他低收入戶相關法規............................ 30 第三項 社會救助法頻繁修正期................................ 30 第一款 社會救助法 1997 年第一次修法..................... 30 第二款 各種中低收入戶救助措施與行政計畫................ 31 第三款 社會救助法 2010 年修法........................... 32 第四項 小結:台灣的社會救助演變............................. 33 第二節 現行社會救助法之體系與內涵.............................. 36 第一項 現行社會救助法之體系................................ 36 第二項 低收入戶資格審核.................................... 38 第一款 最低生活費...................................... 39 第二款 家庭單位........................................ 39. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.
(11) 第一目 社會救助法與民法預設扶養義務之差異.......... 40 第二目 誰是申請人?................................. 47 第三目 應計入家庭收入成員與可領補助成員不一致...... 51 第四目 社會救助法第 5 條第 3 項第 9 款裁量條款的實施情形 ................................................... 51 第五目 小結........................................ 54 第三款 工作收入認定與工作能力認定...................... 56 第一目 工作能力認定................................ 56 第二目 工作收入認定................................ 57 第三目 如何證明自己收入過低或沒有收入？............ 61 第四目 小結........................................ 63 第四款 資產審查........................................ 64 第三節 社會救助法生活扶助與其他法規之適用關係.................. 66 第四節 有工作能力救助需求者之困境.............................. 69 第一項 僵化的社會救助門檻.................................. 69 第一款 已就業者之擬制工作收入檢討...................... 71 第二款 未就業者的擬制工作收入.......................... 72 第三款 已就業者的最低工作收入之擬制.................... 74 第四款 小結............................................ 75 第二項 難以脫離的社會救助.................................. 76 第三章 日本生活保護法之沿革、內涵與實際............................ 83 第一節 日本公共扶助之沿革...................................... 83 第一項 社會救濟時期........................................ 84 第一款 恤救規則........................................ 84 第二款 未立法的救貧法案................................ 85 第二項 軍事扶助、救貧行政與民間社會事業之發展期............ 86 第三項 戰後舊生活保護法時期................................ 88 第一款 戰後政治經濟背景................................ 88 第二款 舊生活保護法之特色.............................. 89 第三款 舊生活保護法的運用情形與新法成立契機............ 90 第四項 九十年代前的現行生活保護法.......................... 91 第一款 現行生活保護法的實施初期........................ 93 第二款 保護水準上升期.................................. 94 第一目 朝日訴訟初審與生存權運動(1960 年) ........... 94 第二目 生活保護基準大幅提升........................ 95 第三款 第三次保護妥適化與水準抑制...................... 96 第五項 九十年代後的現行生活保護法.......................... 96 第六項 小結................................................ 98. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.
(12) 第二節 生活保護制度之體系、原理與內涵......................... 100 第一項 生活保護法的基本原理............................... 101 第一款 最低生活保障原理............................... 102 第二款 自立助長的原理................................. 102 第三款 無差別平等原理................................. 103 第四款 補充性原理與緊急保護........................... 104 第五款 小結:交錯的生活保護法四原理.................... 105 第二項 生活保護法的制度運作內涵........................... 106 第一款 保護申請原則................................... 106 第二款 基準與程度原則................................. 106 第三款 必要需求對應原則............................... 107 第四款 家戶單位原則................................... 107 第五款 居家保護原則與金錢給付原則..................... 108 第六款 生活保護制度內涵與實施態樣..................... 109 第三項 小結............................................... 112 第三節 生活保護資格審查之行政裁量............................. 113 第一項 日本國籍有無....................................... 113 第二項 補充性原理之檢視................................... 114 第一款 活用可得利用之資產............................. 114 第二款 活用可得利用之能力............................. 116 第三款 活用一切可得利用之物........................... 118 第四款 親屬扶養優先與費用徵收......................... 119 第五款 優先利用其他法律所定扶助....................... 120 第三項 保護必要性判定：最低生活費與收入認定............... 121 第一款 保護基準....................................... 122 第二款 家戶單位....................................... 125 第一目 同一家戶認定的行政實務..................... 125 第二目 家戶分割的行政實務......................... 126 第三目 家戶單位原則與民法扶養義務................. 126 第三款 收入認定與勞動勤勉扣除額....................... 127 第一目 收入認定的範圍............................. 127 第二目 不認列收入計算............................. 128 第三目 勞動勤勉扣除額............................. 129 第四款 個案家戶之最低生活費........................... 130 第四節 生活保護行政之問題..................................... 133 第一項 行政指導的不當運用................................. 134 第一款 申請前階段的不當運用：阻止登陸作戰............. 134 第二款 指示指導與辭退狀............................... 135. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.
(13) 第二項 補充性原理的嚴苛運用............................... 135 第三項 生活保護行政的著重課題............................. 136 第五節 生活保護之司法控制..................................... 139 第一項 對法規命令之司法控制............................... 139 第二項 對個案之司法控制................................... 142 第一款 對行政指導不當運用的司法控制................... 143 第一目 申請前階段正當程序......................... 143 第二目 接受生活保護期間的指示指導................. 144 第二款 對補充性原理的司法控制......................... 146 第三項 小結:生活保護司法控制之特徵........................ 152 第四章 日本對有工作能力者之安全網改革............................. 153 第一節 改革之社會經濟背景..................................... 153 第二節 有限功能的失業保險..................................... 155 第一項 適用對象範圍狹窄................................... 155 第二項 有限的給付期間與水準............................... 156 第三項 雇用保險之改革與其界限............................. 157 第三節 2005 年生活保護制度之改革與自立支援方案 ................ 159 第一項 生活保護改革之制度背景............................. 159 第二項 自立意義之再思考................................... 162 第三項 生活保護制度之自立支援方案......................... 163 第一款 自立支援方案之提出背景......................... 163 第二款 自立支援方案之內涵與意義....................... 163 第三款 自立支援方案之法律定位......................... 165 第四項 補充性原理之檢討................................... 168 第五項 小結:2005 年生活保護改革之界限 ..................... 170 第四節 2011 年求職者支援制度之創設 ............................ 171 第一項 求職者支援制度之創立經緯........................... 171 第一款 第二失業安全網之構想........................... 171 第二款 求職者支援制度之前身........................... 172 第二項 求職者支援制度之定位與內容......................... 173 第一款 求職者支援制度之政策定位....................... 173 第二款 求職者支援制度之內容........................... 174 第一目 利用對象：特定求職者....................... 174 第二目 對特定求職者之就業支援..................... 175 第三目 對特定求職者之生活保障..................... 177 第四目 求職者支援制度之實施體制與財源............. 179 第三項 分析與課題......................................... 180 第一款 求職者支援制度隱含的雙重性格................... 180. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.
(14) 第二款 求職者支援制度的設計問題....................... 182 第四項 求職者支援制度之界限檢討........................... 184 第五節 2013 年生活困窮者支援對策之建構 ........................ 185 第六節 2013 年生活保護法之改革 ................................ 189 第七節 日本失業安全網之未來圖像............................... 192 第五章 對有工作能力者的社會救助之比較反思......................... 194 第一節 有工作能力者之自立圖像與其迷思......................... 194 第一項 有工作能力者在社會救助中之預設自立圖像............. 194 第二項 最低生活保障之實踐落差............................. 195 第三項 「利用社會救助」與「助其自立」的關係............... 196 第四項 自立觀的轉換嘗試................................... 198 第五項 小結............................................... 199 第二節 最低生活保障機能之比較與反思........................... 200 第一項 社會救助補充性原理之比較分析....................... 200 第一款 日本的實質請領要件............................. 201 第二款 台灣的實質請領要件............................. 201 第三款 補充性原理設計邏輯之比較分析................... 202 第二項 一般人所遭遇的適用困境之比較與反思................. 203 第一款 親屬扶養義務與資力調查單位..................... 203 第二款 最低生活費與給付上限限制....................... 206 第三款 資產限制與防奢條款............................. 208 第四款 非工作收入認定................................. 209 第三節 有工作能力者特有適用困境之比較與反思................... 210 第一項 對有工作能力者之排除............................... 210 第二項 工作收入認定....................................... 212 第三項 對有工作能力困窮者之自立支援機能................... 214 第四項 小結............................................... 216 第四節 有工作能力者失業安全網之再思考......................... 218 第一項 建構多層次失業者社會安全網......................... 218 第二項 就業保險制度的彈性化............................... 221 第三項 職業訓練法與就業服務法擴充之檢討................... 221 第四項 社會救助資格彈性化：擬制工作收入之檢討............. 223 第一款 需要更加細緻類型化的擬制工資規定嗎？........... 224 第二款 中低收入戶救助體系可以成為擬制工資的避風港嗎？. 227 第三款 申請時與受領時不同的給付資格................... 228 第四款 建議：回歸事實認定與極其例外的推定工作收入..... 228 第五項 後端強力的就業支援與細緻化的制裁措施............... 229 第一款 後端就業支援的強化............................. 229. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.
(15) 第二款 制裁措施的細緻化與最小化....................... 230 第六項 修法前過渡措施之建議............................... 232 第六章 結語....................................................... 235. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.
(16) 【表格目錄】 1、沒有打任一事由者為本文所稱之「有工作能力者」 ..... 17 2、日本法相關用語..................................... 18 3、臺灣省社會救濟規則工作能力相關規定................. 27 4、2005 年-2009 年社會救助相關暫時行政計畫............. 31 5、社會救助法給付對象體系表........................... 36 6、低收入戶可請領的「非社會救助法」之特殊救助給付..... 37 7、社會救助法家庭人口範圍............................. 40 8、社會救助法不具扶養期待可能性之條件................. 41 9、具體民法扶養義務的成立與程度....................... 45 10、社會救助法的一親等直系血親扶養圖像................ 45 11、社會救助法第 5 條之 1 之工作收入認定表.............. 58 12、最高行政法院 99 年度判字第 776 號判決之工作收入認定. 63 13、社會救助法給付與其他法規性質相同補助之適用關係.... 68 14、台灣的經濟困窮者就業支援制度...................... 79 15、2010 年各地政府社政機關轉介就業人數 ............... 80 16、各種既有職業促進給付的適用關係.................... 81 17、日本公共扶助制度之沿革簡表........................ 84 18、救恤規則的給付水準................................ 85 19、窮民諸法案對有勞動能力者的規定.................... 86 20、生活保護的八大類扶助簡表......................... 110 21、基礎扣除額表（年額）............................. 129 22、最低生活費內涵與用途簡表......................... 131 23、基本津貼給付日數上限（2013 年 3 月） .............. 156 24、東京都板橋區自立支援方案的例示................... 165 25、臺北市政府府訴字第 09970007700 號之工作收入認定... 225. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格 表格. Ch. engchi. IX. i n U. v.
(17) 【圖表目錄】 1、社會救助審查門檻簡圖（收入審查部分）................ 6 2、台北市政府 09770170700 號訴願關係圖................. 50 3、其他社會給付與社會救助法間的關係................... 66 4、生活保護發展史（依經濟景氣分期）................... 92 5、生活保護發展史（依社會保障法學發展與訴訟類型分期）. 92 6、生活保護發展史（依生活扶助計算方式基準分期）....... 92 7、生活保護發展史（本文分法）......................... 93 8、生活保護之法規體系簡圖............................ 100 9、生活保護法條文體系圖.............................. 101 10、基準及程度原則簡圖............................... 107 11、生活保護的救濟途徑............................... 112 12、日本最低生活費體系（決定給付程度用）............. 123 13、兩種不同用途的最低生活費......................... 131 14、保護必要性判定圖示............................... 132 15、日本二次戰後完全失業率（依季節調整後）........... 154 16、就業自立給付金制度意象圖示....................... 191 17、日本對有工作能力者的未來社會安全網簡易圖示....... 192 18、台灣社會救助實務對有工作能力者的工作收入核算邏輯. 211. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表 圖表. 【附件目錄】. Ch. engchi. i n U. v. 附件一、2013 年度低收入戶類別條件一覽表 附件二、日本家戶分割的主要態樣 附件三、日本第一級地區之生活扶助基準表 附件四、南投縣 100 年度社會救助低（中低）收入戶審查各類所得 或工作能力之計算標準表 附件五、2013 年度低收入戶生活扶助現金給付項目及標準. X.
(18) 第一章 緒論 第一節 研究動機 「貧困是可以靠個人或家庭的努力克服的－ 這個神話目前仍然根深柢固、深植人心」 摘自『現代日本「看不見」的貧困:領取社會救助母子單親家庭的現實』. 青木紀，2007 年 1. 提供符合人性尊嚴的最低生活保障，使國民擁有自由發展其人格的基礎，不 僅是中華民國憲法第 15 條生存權、基本國策及增修條文所欲保障的內涵，亦是. 政 治 大. 憲政國家所共同追求的憲法價值。. 立. ‧ 國. 學. 但崇高的憲法理念是否具體落實於立法、行政及司法實踐中，則需要細膩地 進一步檢討。國家在實現符合人性尊嚴的最低生活保障時，毋寧是從各種經濟、 就業、醫療、環境、教育、文化、稅制、乃至各種社會安全制度等多種面向與層. ‧. 次，進行整頓來達成其任務。本文抱持著「符合人性尊嚴的最低生活保障是否被. y. Nat. 具體實踐？」之問題意識，以社會安全制度 2中攸關最低生活物資保障的社會救. io. sit. 助法制為研究對象，以作為台灣社會救助制度核心的「社會救助法之生活扶助相. al. n. 性尊嚴與生存權。. er. 關規範」為檢討中心，檢視細節性與技術性的相關法規是否符合憲法欲保障之人. Ch. engchi. i n U. v. 社會救助制度，是對經濟困窮者，因應其生活需求提供符合人性尊嚴的最低 生存保障給付，最終目的在於「助其自助」使其得參與社會生活發展其人格 3。 其給付不以繳費為前提條件，僅須通過資力調查，便能獲得單向性、由稅收支應 財源的金錢或實物給付。但作為權利之社會救助，仍是以個人自我負責的資本主. 1. 青木紀（2007）， 《現代日本の「見えない」貧困－生活保護受給母子世帯の現実》 ，東京都:明 石書店。 2 Social security 一語，我國普遍習慣譯為「社會安全」 。在日本則譯為「社会保障」 ，中國亦翻譯 為「社会保障」 。受到日本用語影響，留日學者常以社會保障代替社會安全。由於日文「社会保 障」一詞，有其漢字的翻譯考量與使用習慣，在漢字語意尚能互通的情形，本文盡可能保留其原 貌。故本文提及社會保障制度時，等同我國慣稱之社會安全制度。 3 人性尊嚴對傳統濟貧的理念之修正，請參見：孫迺翊（2006） ， 〈社會救助制度中受救助者的人 性尊嚴-一個憲政國家興起前後的比較〉， 《月旦法學雜誌》 ，136 期，頁 76-77。蔡維音（2001）， 《社會國之法理基礎》 ，頁 108，台南市:正典出版。 1.
(19) 義思想作為基本前提 4，故社會救助具備位性的性格，僅有在個人無法自力維持 生活時，國家才提供最低限度救助，此亦反映於社會救助的補充性原理。 問題在於，正因為社會救助本身有其價值取向，國家在提供單向性救助的同 時，也在維護其所遵守的價值，故對被認為偏離普遍價值的弱勢國民，慈善與控 制總是相伴而生 5。如何在眾多預設價值觀中，確保憲法人性尊嚴與生存權的實 踐，便是社會救助在法政策與實踐上，不斷交錯衝突並妥協的議題。質言之，雖 然社會救助法第 1 條明文「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害 者，並協助其自立，特制定本法。」但在現行制度運作下，縱使法定貧窮線（最 低生活費）已採所得中位數的百分之六十 6而接近國際測量貧窮的標準，是否最 低生活保障就能被具體實踐？關於台灣社會救助運作近況的疑惑，可由以下監察. 政 治 大 2010 年監察院對行政院、內政部、行政院主計處所提之糾正案 立. 院糾正案文及最高行政法院判決的段落一窺其部分問題： ⑴. 7. ‧. ‧ 國. 學. 「我國社會救助法雖歷經多次修正，針對多所爭議之家庭應計算人口範圍、工 作收入核算、動產及不動產計算等問題，進行檢討並適度放寬，甚至新增概括 條款，賦予地方主管機關之裁量權限。然我國歷年低收入戶之戶數及人數比率 卻未明顯成長，僅有 1%左右 8，且與行政院主計處、內政部及專業學者所估算 之數據，落差極大，明顯偏低。在在顯示長期以來，由於行政院未能審慎周延 研修社會救助法相關規定及配套措施，導致需要救助之人口群仍無法跨進低收 入戶之門檻，與社會實際現況嚴重脫節，更違背憲法明確賦予國家應扶助經濟 弱勢者之責任。」. n. ⑵. er. io. sit. y. Nat. al. i n C U 2011 年最高行政法院 100 年度判字第 h e n g c1389 h i 號判決. v 9. 「查原判決以上訴人與其前妻離婚，有獨子張勝評 1 人，雖未共同生活，但張 勝評有扶養能力，因未履行扶養義務，經上訴人向桃園地院訴請給付扶養費， 該院判決張勝評應按月給付上訴人 2,000 元作為生活費用。……(略) ……上 4. 資本主義與個人自我負責間關係的論述，可參考：顧忠華（2005） ， 《韋伯的基督新教倫理與資 本主義精神導讀》 ，台北市:台灣學生書局。 5 整理自：孫迺翊（2006） ，〈社會救助制度中受救助者的人性尊嚴-一個憲政國家興起前後的比 較〉 ，《月旦法學雜誌》 ，136 期，頁 78。 6 其實社會福利學界在討論的貧窮線(poverty line)與貧窮門檻(poverty thresholds)的設定時，一般 多以「所得中位數的 50%」為基準，可見光就社會救助法第 4 條觀之，台灣的法定貧窮線設定並 未過低。關於貧窮線與貧窮門檻的設定，請參見：王德睦、呂朝賢、何華欽（2003） ， 〈台灣貧窮 門檻與測量的建立：FCSU 的應用〉 ，《臺大社會工作學刊》 ，8 期，頁 4-5。 7 監察院糾正案，2010 年 1 月 6 日，發文字號： （99）院臺內字第 0991900026 號。 8 發布糾正文時，2009 年低收入戶戶數占總戶數比率為 1.41%，低收入戶人數佔總人數比率為 1.18%。2012 年，低收入戶戶數占總戶數比率為 1.74%，低收入戶人數占總人數比率為 1.51%。 9 判決時社會救助法適用版本為 2007 年 12 月版本。詳細檢討請見本文頁 46 以下。 2.
(20) 訴人於申請時，依社會救助法第 5 條之 3 規定屬無工作能力者，而上訴人之子 張勝評，依其薪資所得、利息所得及其他收入每月平均所得計算結果，上訴人 全戶總收入平均每月為 29,977 元（29,809＋86＋82＝29,977） ，已超過補助標 準每月 19,658 元（9,829 元×2 人） 。………(略) ………經桃園地院 98 年度家 訴字第 65 號判決其子張勝評應按月給付 2,000 元之扶養費，益證其子為有扶 養能力之人。至該扶養費用給付金額之多寡，乃按扶養之程度，考量受扶養權 利者之需要， 與負扶養義務者之經濟能力及身分定之。雖經該案審酌結果， 上訴人之子應負擔每月之扶養費用為 2,000 元，要難謂其子為無扶養能力之人。 上訴人指摘原判決認事用法有違，委不足取。」(字型加粗部分均為本文所加) 本判決事實略以，社會救助申請人已向申請人之獨子（扶養義務人）提告 請求扶養，民事法院審酌扶養義務人的經濟能力後，判決扶養義務人應按月給 付 2000 元當作申請人之生活費。但依社會救助法第 4 條與第 5 條的資產調查. 政 治 大 養能力，就會直接把申請人與扶養義務人視為同一經濟共同體，互相分享「所 立 規定，不問扶養義務人實際上能或應負擔多少金額，只要認定扶養義務人有扶 有資源」，而合計所有收入。本件最高行政法院便認為扶養義務人既然有能力. ‧ 國. 學. 支付每月 2000 元扶養費，則當然非屬同法第 5 條第 3 項中無扶養能力之人， 而將其扶養義務人列入申請人之家庭人口，而因為其扶養義務人每月有 3 萬元. ‧. sit. Nat. 2010 年最高行政法院 99 年度判字第 776 號判決 10. ⑶. y. 的收入，致使申請人因家戶總收入過高而無法成為低收入戶。. n. al. er. io. 「依行為時社會救助法第 5 條之 1 第 1 項第 1 款第 1 目至第 4 目規定所為『工作 收入』之認定，其中有工作能力且就業者，適用第 1 目至第 3 目之標準，而第 1 目之標準為『當年度實際工作收入』並應提供必要之薪資證明，如無法提出薪資 證明者，固應依最近 1 年度之財稅資料所列工作收入核算；如最近 1 年度之財稅 資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，始有第 2 目、第 3 目標準之適用。 惟最近 1 年度之財稅資料所列工作收入如低於當事人申請或主管機關定期調查 時當年度之基本工資者，如仍依該財稅資料所列工作收入計算其『當年度際工作 收入』，相對於有工作能力未就業者，須依第 4 目規定，以基本工資核算其『工 作收入』的情形，恐有不公。則基於平等原則及法律之體系解釋，遇有上開情形， 非不可依當年度之基本工資加以調整。」(字型加粗部分均為本文所加). Ch. engchi. i n U. v. 由上段第 5 條之 1 的說明，可見最高行政法院在 2010 年社會救助法修法 前就已正確認知該條各款的適用順序：有工作收入（已就業者）但無薪資證明 者，其收入才會依財稅資料核算。但本件最高行政法院認為申請人財稅資料中. 10. 判決時社會救助法適用版本為 2007 年 12 月版本，詳細檢討請見本文頁 74 以下。 3.
(21) 的收入低於基本工資，由於同條中亦規定「有工作能力未就業者」須以基本工 資核算其收入，故認為基於平等原則與體系解釋，若已就業者的財稅資料的薪 資低於基本工資，仍應逕行視為有基本工資數額的工作收入。最高行政法院此 段說明雖是針對 2010 年前的舊法，且修法後將已就業者與未就業者的工作收 入計算方式明確分開，但若依此體系解釋，由於最高行政法院不待修法就已跟 現行法採相同的適用方法，恐怕此段說明以後仍可能有適用餘地。 以上三份文件中，《⑴監察院糾正案文》直指出台灣目前社會救助制度功能 不彰，造成「與社會實際現況嚴重脫節」的現狀。《⑵最高行政法院 100 年度判 字第 1389 號判決》則可看出社會救助法規定一親等直系血親間平均共享所有資 源的預設，在老親扶養的案例中，不僅常與社會事實脫節，甚至無視扶養義務人. 治 政 大 預設的矛盾與最後社會安全網的失能。 《⑶2011 年最高行政法院 100 年度判字第 立 776 號判決》可看出台灣社會救助制度所強調的「防止依賴」與「工作倫理」， 的經濟能力，而可能比民法親屬編規定的扶養義務程度更加嚴格，造成法體系內. ‧ 國. 學. 在法院亦未具體地個案判斷「是否社會救助申請人已窮極己力而無力維持最低水 準之生活」 ，反而以一般論的方式，運用「平等原則」及「法律體系解釋」 ，進一. ‧. 步強調社會救助法條文所隱含的社會控制性格，擬制當事人有至少擁有基本工資 數額的工作收入。然而，基於平等原則與體系解釋真可導出如此結論嗎？. sit. y. Nat. io. er. 以上兩則最高行政法院判決其實都圍繞社會救助的 「補充性原理(原則) 11」， 前者涉及基於親屬互助倫理而生的「虛擬經濟共同體」及「虛擬扶養費」，後者. n. al. Ch. i n U. v. 涉及基於工作倫理的「虛擬工作收入」 ，兩者也就是涉及「個人與其家庭（親屬）」. engchi. 與「國家」在最低生活物資上的責任分配問題。這攸關國家是否該出手相救，又 該協助到怎樣的程度才不會影響其自立，而這不僅是進入法定貧窮門檻的爭議問 題，往往也牽涉給付金額是否足夠維持最低生活水準。. 11. 關於「補充性原理」的敘述，法學論著中亦已「補充性原則」 「補充原則」等字出現，大多是 由德文 Subsidiarität 翻譯而來，可參見張桐銳（2002）， 〈補充性原則與社會政策〉，載於:《黃宗 樂教授六秩祝賀》 ，公法學篇(一)，219-254 頁。而法院亦曾針對社會救助補充性原理所明，參見 2009 年最高行政法院 98 年度判字第 1357 號判決「社會救助法乃為照顧低收入戶及救助遭受急 難或災害者，並協助其自立而制定，此觀社會救助法第 1 條規定自明；故社會救助法所規範之扶 助、補助或救助，即本於保護補助性（補充性）原理而為，亦即須於受扶助之家庭總收入仍不足 自給，始由政府介入為救助，俾符公共救助制度所揭諸之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單 位及親屬責任等原則。至社會救助之範圍要件資格為何，屬立法裁量問題，立法機關有裁量空間」 而關於補充性原理的說明最初見諸於高雄高等行政法院 92 年度訴字第 845 號判決中，隨後亦出 現於最高行政法院 94 年度判字第 1423 號判決的法院心證形成理由中。 4.
(22) 其中，面對近年逐漸惡化的勞動條件與結構性失業問題 12，除了傳統因生理 醫學因素被認為難以進入就業市場的高齡者與身心障礙者等外，四肢健全、身體 健康且處於工作年齡卻落入經濟困境的有工作能力人口也逐漸增加。此時，面對 此等所謂「工作貧窮（working poor）」與「新貧 13（new poor）」問題，現行各 種社會安全制度是否得以處理其生活困境？而受到傳統工作倫理影響甚深的社 會救助制度，面對有工作能力的經濟困窮者（包含工作中的窮人與結構性失業中 的窮人），該如何基於人性尊嚴理念調整給付資格與給付內容，以維持其最低生 活保障與協助自立機能，便須更進一步關注。 故本論文將抱持著審視「作為最後社會安全網的社會救助是否能保障有工作 能力救助需求者之最低生活並協助其自立？」的問題意識，在近年失業問題逐漸. 治 政 大 步檢討基於各種價值立場轉化而成的社會救助低收入戶受領資格及給付內容相 立 關法規與法律解釋，是否過於強調防止濫救，進而有違法或違憲之虞？縱使合法 惡化的背景下，以「有工作能力者的社會救助」為研究主軸，從法律學角度，逐. ‧ 國. 學. 合憲，現行規定是否足以達成最低生活保障並協助其自立？. ‧. 在此，擬同樣以沒有失業救助制度的日本為比較對象，對相當於台灣社會救 助法生活扶助與醫療補助的「生活保護法」進行比較研究，並觀察 2011 年因應. Nat. sit. y. 長期失業而新立法施行的「藉由職業訓練等措施以支援特定求職者就業之法律」. io. er. 與 2013 年 5 月提出的改革新方案，嘗試在我國社會救助相關規範的立法論與法 解釋論間反覆來回檢討，並觀察日本學說實務動向，以期描繪出兩國對有工作能. n. al. Ch. i n U. v. 力者的救助法政策與法解釋迷思，並嘗試從法律學角度提出解釋論與政策論上的. engchi. 建議。本文將針對台灣以下問題，逐步做更詳細的檢討： —. 關於受領社會救助的最低生活費門檻，社會救助法第 4 條不問家戶人員的特 殊需求，用同一的最低生活費判斷受給資格；且社會救助法第 8 條立法理由 又稱「避免社會救助給付過於優渥，造成國人福利依賴問題，影響工作意願，. 12. 產業結構變化速度超過勞工技能轉換速度而生的結構性失業，被認為是 1990 年代以來台灣失 業問題節節上升的主要原因。論述請參見黃仁德、鍾建屏（2008） ， 〈台灣產業結構變動與失業率 關係之探討〉， 《法制論叢》，41 期，頁 67-70。 13 新貧一詞，來自歐美福利學界對其各國特定的脈絡，對現今貧窮現象變化的敘述。故在不同 國家與不同討論者的脈絡下，新貧的內涵也會變化。本文不擬對新貧的定義多作討論，姑且如學 者呂朝賢所述「因結構性失業或長期失業者而落入貧窮者，可謂是新貧；而這也是新貧最普遍的 說法。」來作為本文描述新貧的特徵。參見：呂朝賢（2007） ， 〈新貧的意義、政策與其限制〉 ， 《社 區發展季刊》，119 期，頁 21。另可參見吳佩瑩（2004）， 《新貧問題與社會救助政策的改革》 ， 國立中正大學社會福利研究所碩士論文。黃世鑫‧林志鴻‧林昭吟（2003） ， 〈新貧問題與社會福 利政策-科學 vs.價值&菁英 vs.普羅-〉，《國家政策季刊》，2 卷 4 期，頁 83-124。 5.
(23) 反而不利其自立和脫離貧窮。」故規定每人每月受領救助總金額不得超過基 本工資，是否意味著有特殊需求者的最低生活需求事前很可能無法被捕捉， 事後也無法被滿足？ —. 基於社會救助之備位補充性格，現行法關於個人與國家責任在最低生活物資 的責任分配是否妥適？特別是成為歷次社會救助法修法重點與學說討論中 心的第 5 條、第 5 條之 1、第 5 條之 3，若要強調親屬互助倫理與工作倫理， 是否非得如同社會救助法般「虛擬」經濟共同體成員及工作收入不可（資格 審查各主要條文關係請見下圖 1）？若必須虛擬，現行法的規定是否妥適或 有違憲可能？行政機關與法院的解釋運用又是否合法？ 面對勞動條件惡化與結構性失業，有工作能力者也較以往更加容易陷入經濟. 治 政 大 協助其修得技能後重返職場？若無法，係遭遇何等迷思？社會救助又能如何 立 基於人性尊嚴理念調整給付資格與給付內容，以確保最低生活保障與促進自. 困境，此時，現行社會安全制度與勞動促進制度是否足以維持其經濟基盤並. 學. 立機能？又或者有建立新制度的必要？. ‧ 國. ‧. 圖表 1、社會救助審查門檻簡圖（收入審查部分）. 配偶、. Nat. n. 第三步:計算戶內 每人每月收入是否 低於最低生活費? (第 4 條). al. 例外排除. 一親等之直系血親. sit. io 第二步:申請人戶內 人口有誰?. (虛擬經濟共同體). y. 應計算家庭人口(第 5 條第 1 項). 第一歩:申請人是否 設籍於管轄範圍內?. er. —. v ni. 不列入應計算人口(第 5 條第 3 項). Ch. engchi U. 每人每月收入 =. 家庭總收入 全家人口數. （資料來源:作者自製）. 6. 同一戶籍或共同生活之 其他直系血親 前三款以外，認列綜合 所得稅扶養親屬免稅額 之納稅義務人。. 有無工作能力 (第 5 條之 3) 有工作能力有就業 但查無工作收入者 推定工作收入 (第 5 條之 1) 有工作能力未就業 者擬制工作收入.
(24) 第二節 研究範圍 本文雖以「有工作能力者的社會救助」為研究主軸，但研究範圍並非僅限於 社會救助法中工作能力的相關規定。如前節所述，有工作能力之經濟困窮者的最 低生活保障與協助自立機能是否得以實現，盤根錯節於社會救助的給付要件與內 容等眾多細節規定當中。故本文研究範圍為：擔任最低「經濟安全」生活保障功 能的「狹義社會救助制度 14」 。亦即以「資力調查（means tests 15）」為給付條件， 以經濟困窮者的最低生活保障為直接目的、以促進自立為最終目的之最低保障制 度為論文核心。 具體而言，研究主要涉及社會救助法第 1 章至第 2 章的「低收入戶」生活扶. 政 治 大. 助等法規、亦會於部分說明時提及各地方政府救助調查辦法 16，以及相關法院判. 立. 決。此外，運用最低生活費作為貧窮指標劃定給付資格等各種名為「補助」「津. ‧ 國. 也部分實際涉及最低生活保障，而亦會略檢視其內涵。. 學. 貼」的法規，如：中低收入老人生活津貼發給辦法等中央法規，由於其給付性質. ‧. y. n. al. er. sit. 針對突發事故的「急難救助」（社會救助法第 21 條至第 24 條） 針對天災損害的「災害救助」（社會救助法第 25 條至第 27 條） 針對「遊民」的收容輔導規定（社會救助法第 17 條). io. — — —. Nat. 在社會救助法中，以下兩種給付情形與一種針對特殊對象的規制，則留待他 文另行討論：. Ch. engchi. i n U. v. 相較於「因日常生活經濟資源不足而陷入困境」的社會救助典型，急難救助 與災害救助均是對一時性突發事故的對應，其牽涉的人權議題也不盡相同 17。而. 14. 廣義社會救助並非只針對不能維持最低生活之情事，其對象可能包含對瀕臨貧窮線者或特殊 身分者。 15 means tests 一詞，國內有翻為資產調查亦有翻為資力調查，又以翻譯為資產調查為多數。惟 本文採跟日本學說的主流翻譯相同的「資力調查」 ，原因在於 means tests 其實內容大約是 income tests(收入調查)與 assets tests(資產調查)，一旦翻譯成資產調查，自然在文義上就看不出來包含 所得調查。國內亦有將 means tests 翻為資力調查、assets tests 翻成資產調查者，參見孫健忠（2003） ， 〈親屬責任與社會救助:扶助或控制?〉 ， 《社區發展季刊》 ，103 期，頁 184。日本學者亦有相同的 用法與漢字翻譯，參見堀勝洋（2004）， 《社会保障法総論》 ，第 2 版，頁 36，東京都:東京大学 出版会。 16 由於社會救助法大量授權地方主管機關決定審核基準與給付內容，而造成社會救助法的授權 事項在各地執行上有極大的落差。可參見呂朝賢、王德睦 （2011） ，〈我國社會救助法令與措施 的二項弔詭--區域性差別待遇和貧窮陷阱〉 ，《社區發展季刊》，133 期，頁 187-196。 17 如災害救助牽涉的法律議題，涉及一時性權宜措施與漫長的災後復原中如何維護災民「主體 性」 。可參見李柏毅、林委正、陳瑞元、張家豪（2011） ，〈從生存權與部落完整性看莫拉克風災 7.
(25) 遊民議題，雖與典型社會救助有相當範圍重複，但遊民議題不僅是「沒有住所」 或「沒有工作」那麼單純，其遭遇就業市場、人際關係及生命經驗的剝奪更加深 刻，並更涉及強制收留之人身自由侵害議題。故以上這三種特殊態樣，仍待他文 再行詳細檢討。此外，第 6 章社會救助機構之管理以及第 7 章中央地方政府財源 分擔規定 18，問題涉及社會工作管理與中央地方分權的議題，而不同於給付資格 與給付內容所隱藏的價值觀討論，故也仍待他文再行檢討。 比較法方面，則選擇日本作為比較對象。考量因素主要有三： (1) 社會安全體系上，台日社會安全制度均以就業者為保障對象的社會保險為 主，但另一方面又都強調全體國民均應受社會保險保障，例如:全民性的 健康保險與年金保險。故均呈現，社會保險幾近涵蓋全體國民，社會救助. 政 治 大 須特別提及的是，日本與台灣相同，雖然有失業保險制度，但傳統上沒有 立 的功能極小化的情形。. (2). 以稅收支應財源的失業救助制度（或稱失業扶助制度）。知名的失業扶助. ‧ 國. 學. 立法例為：英國求職者法「有所得調查的求職者津貼(Income-based Jobseeker’s Allowance)」、德國社會法典第二編「求職者基礎保障制度. ‧. (Grundsicherung für Arbeitsuchende)」、法國勞動法典第 L.351 條「特別連. y. Nat. 帶津貼(Allocation de solidarité spécifique)」等。. sit. (3) 日本法制屢為我國學術比較的重要參考對象，亦已有學位論文針對社會救. al. er. io. 助議題以日本法為比較法參考對象，惟遺憾的是大多論文僅停留於「法律. v. n. 條文」的介紹，而未深入探究日本社會救助的行政與司法實踐。. Ch. engchi. i n U. 基於以上理由，本論文擬以日本公共扶助制度（相當於台灣的社會救助制度）， 針對經濟困窮者提供最低生活保障的核心法規「生活保護法 19」為主要比較觀察 原住民災民申請永久屋相關爭議問題〉 ，《憲政時代》 ，36 期 4 卷，頁 475-511。 18 社會救助依憲法與地方自治法雖屬地方自治事項，但由於各地地方政府因行政層級、財源豐 沛等二項要素，導致明顯的區域性差別待遇。亦即，由於社會救助調查辦法仍是由各地方政府訂 定，真正的低收入戶資格審核要件其實在地方法規中，而地方法規的資格設定與給付寬厚程度則 明顯受地方行政首長態度與財源影響。此時，中央政府與地方政府對社會救助專款的財源分擔規 定，就會事實上影響各地方政府對社會救助的執行態度以及與其他社會福利性質經費的預算排擠 關係。前述監察院（99）院臺內字第 0991900026 號之糾正案亦提及「各地方政府 90 至 97 年 度社會救助經費占社會福利經費之比率不一，甚至部分地方政府社會救助經費比率明顯偏低，惟 內政部及行政院主計處未能依法進行考核，且自 97 年起亦未限定社會救助經費之支出用途及範 圍；行政院為國家最高行政機關，卻未督促相關主管機關善盡權責落實憲法有關社會救助支出應 優先編列之規定，均有疏失。」關於各地方政府間對社會救助執行的不一致與其原因，論述請參 見呂朝賢、王德睦 ， 〈我國社會救助法令與措施的二項弔詭--區域性差別待遇和貧窮陷阱〉 ，前註 16，頁 187-196。 19 生活保護法，1950 年(昭和 25 年)5 月 4 日法律第 144 号。給付類型相當於我國社會救助法的 8.
(26) 對象。除法律條文與司法判決的比較外，由於日本生活保護法的法律密度極低， 故生活保護法的主管機關厚生勞動省發布的相關法規命令與行政規則，亦必須為 研究對象，否則也就無從觀察其司法合法性控制的切入點。 此外，日本經過 1990 年代泡沫經濟崩壞與 2008 年雷曼危機後，造成非典型 就業的大量增加與結構性長期失業問題。面對質量都不同既有預設的失業狀態， 既有維持失業者經濟安全的雇用保險制度，與保障生活困窮者最低限度生活的生 活保護制度，在近來強調「自立支援」的理念潮流中如何確保失業者的經濟安全， 並結合勞動政策以協助其進入職場達成自立，便是日本社會保障法的重要課題。 就此，於 2011 年立法實施被稱為失業者第二安全網的「藉由職業訓練等措施以 支援特定求職者就業之法律(簡稱:求職者支援法 20)」也有一併觀察的必要。所. 治 政 大 層，以較為寬鬆的資力調查為條件，提供免費職業訓練並同時提供生活津貼的安 立 全網，意圖促進失業者能藉由職業訓練而經濟自立，減輕最後安全網的負擔與遺. 謂求職者支援制度係針對有工作能力的失業者，在失業保險與社會救助間新增一. ‧ 國. 學. 漏可能。特別是，向來日本各地福祉事務所都嚴格地運用補充性原理， 「事實上」 排除有工作能力的個體戶進入生活保護制度，故求職者支援制度的法制化，被期. ‧. 待能夠舒緩生活保護制度入口被嚴格限縮的困境，而與有工作能力者的最低生活 保障與就業支援息息相關而有觀察必要。. sit. y. Nat. io. er. 至於 2013 年 5 月厚生勞動省提出的生活困窮者支援法草案（生活困窮者自 立支援法）與生活保護法修正草案，雖於本文寫作完成前尚未正式立法，但亦會. n. al. Ch. i n U. 針對有工作能力者的相關改革部分進行較詳盡的介紹。. engchi. v. 生活扶助、醫療補助及部分急難救助，而不含災害救助。 20 職業訓練の実施等による特定求職者の就職の支援に関する法律，2011 年(平成 23 年)5 月 20 日法律第 47 号。 9.
(27) 第三節 研究方法與限制 本論文擬採用「比較法學」作為文獻分析之途徑。縱使「比較法」一詞的概 念具有多種定義 21，比較法學者關於其分析方法及分析重點也未有定見 22。但無 疑地，比較法的出發點在於確認各國法之異同 23。如同 Seckle 的名言一般「不知 外國法者，也無法理解本國法」，藉由與他國法制度的比較，可深化對本國法制 度的認識，並擴大法學研究的視野。特別在工業化及全球化後，各國的經濟社會 構造，開始出現同質性的同時，藉由外國法秩序的研究，亦將可能預言本國未來 的法律發展傾向 24。此外，在尋求共通問題的解決時，可藉由比較法來尋求普遍 且理想的法原則，並依各國不同的法律結構以不同方式得到共通的結果。雖然必 須強調的是，此種由 20 世紀初由法國學者 Salleilles 所提倡的「文明人類的共通. 政 治 大. 法」，隨著二次大戰後的世界情勢緊繃，已屢屢被懷疑而喪失其光彩 25，但仍不. 立. 能否認在實際上在法律解釋的適用上，仍具有相當程度的重要性 26。. ‧ 國. 學. 故本文擬以「比較法」途徑，藉由觀察日本的公共扶助制度與求職者支援制 度的⑴法律制度、⑵行政機關的內部規範與⑶司法控制中最低生活保障與促進自. ‧. 立的實踐，思考兩國間所遭遇的困境，進而釐清並檢討反思台灣社會救助制度。. y. Nat. sit. 關於研究限制，由於本論文採傳統法學研究所使用「文獻分析法」進行比較. n. al. er. io. 法研究，雖盡可能蒐集閱覽文獻，但礙於文獻分析法的固有限制，資料並無法完. i n U. v. 全代表事實，且仍不免推論時涉及個人主觀體驗，此部分是讀者閱讀時必須留心 之處。. 21 22 23 24 25 26. Ch. engchi. 大木雅夫（1992）， 《比較法講義》 ，頁 72，東京都:東京大学出版会。 大木雅夫，同前註，頁 72。 大木雅夫，同前註，頁 79。 大木雅夫，同前註，頁 76-79。 大木雅夫，同前註，頁 60-61。 大木雅夫，同前註，頁 84。 10.
(28) 第四節 名詞定義 第一項 社會救助/社會扶助/公共扶助/公共救助 在關於社會救助的論文中，常有意無意的出現社會救助、社會扶助、公共扶 助、公共救助等名詞，這四組名詞意義是否共通而可交替使用，在沒有說明的情 況交互使用毋寧是危險的。以下先將就最常使用社會救助詞彙作定義，再比較其 他三組詞彙是否同義。. 第一款 社會救助的定義. 政 治 大 助之設計應以能維持人民在居住所在地區可接受的生計水準為目的。」到 2012 立 版社會福利政策綱領則提及「政府應建構以社會保險為主，社會津貼為輔，社會 關於社會救助一詞的定義，依 2004 年版社會福利政策綱領僅提及「社會救. ‧ 國. 學. 救助為最後一道防線的社會安全體系，並應明定三者之功能區分與整合。」「政 府社會救助之設計應以能維持國民之基本經濟生活水準。」確定了社會救助制度. ‧. 在社會安全制度中的定位及給付目的。. Nat. sit. y. 而國內主流學說對社會救助的敘述，如社會工作學者孫健忠所述「社會救助. er. io. 的目的是在舒緩貧窮問題，以保障國民的基本生存權。理念上，社會救助是幫助 那些無法自行或自其他來源得到幫助的人 27」把「貧窮問題（poverty） 」直接連. n. al. Ch. i n U. v. 結社會救助制度作為解決或因應手段，同時將其定位為社會安全制度中「救貧」. engchi. 的機能。社會救助的制度特徵，係以「資力調查（means test）」等經濟能力調查 為給付條件，針對經濟困窮者滿足其最低生活需求，而成為生存權保障的最後防 線。由於並不以事前對財務體系做出貢獻（如繳保費）為給付條件，故其財源是 以稅收支應。也因社會救助給付與個人貢獻不具關聯性，在強調個人自我負責的 資本主義價值觀下，為了避免個人產生依賴，社會救助制度僅居補充性的地位， 補足其他內化及外化經濟安全制度的不足，而成為社會安全制度的最後一道防線。 總而言之，社會救助給付不要求申請人事前付出，只要申請人陷於經濟困難時就 得請領，而屬於德國社會法學說分類下之「普遍性」與「無因性」的社會給付 28。. 27. 孫健忠（2003） ，〈親屬責任與社會救助:扶助或控制?〉， 《社區發展季刊》 ，103 期，頁 184。 參見郭明政（1997） ， 〈社會法之概念、範疇與體系〉 ， 《政大法學評論》 ，58 期，頁 378。鍾秉 正（2004）， 〈從敬老福利生活津貼看「社會促進」制度〉 ，《玄奘法律學報》，1 期，頁 9。 11 28.
(29) 第二款 社會救助的相似詞彙 以上社會救助（主要為社會救助法中的生活扶助）的定義 29，約與國際比較 時「Social assistance 30」一詞具相同特性，但為何在貧窮制度的相關文獻中，又 屢屢出現社會扶助、公共救助及公共扶助等等辭彙？為避免之後討論上的混淆， 以下將就常混用四組做概念整理。 「社會扶助」一詞並非法律用語，也非我國社會福利學界慣用的分類，而在 司法院大法官歷來解釋中，也僅有釋字 560 號在解釋文與理由書中提及社會扶助， 惟該號解釋所稱勞工保險條例喪葬津貼具社會扶助性質，有別於以發生保險事故 作為給付的其他項目，立法者可 「按社會安全制度強調社會適當性，盱衡外國. 政 治 大 屬必要，不生歧視問題。」其中「社會扶助」到底是怎麼樣的性質？則未詳加說 立 明。僅可推測出釋字 560 號所稱社會扶助並未定性為最低生活保障。此外，在大 對我國勞工之保障程度，立法機關為撙節保險基金之支出，適當調整給付範圍乃. ‧ 國. 學. 法官的意見書中也零星出現過「社會扶助」一詞 31，釋字 524 號施文森大法官提 及「基於社會扶助、社會救濟所為之給付，僅係國家單方面之『施惠』，對『施. ‧. 惠』程度行政機關得為裁量，隨國家財政狀況而變動」社會扶助與社會救濟具體. y. Nat. 內容為何則未進一步說明。而後，釋字 694 號黃茂榮大法官的協同意見認為「社. sit. 會救助法、老人福利法、兒童及少年福利與權益保障法、老年農民福利津貼暫行. al. er. io. 條例等具有社會扶助性質之社會福利法規」對社會扶助做較廣義的理解。羅昌發 大法官則在部分協同意見書提及不應視身心障礙者為「慈善、醫療及社會扶助之. n. v i n Ch 『客體』」可見其理解也未將社會扶助限縮於最低生活保障中。 engchi U. 在社會安全法學說討論上，社會扶助為德國社會法體系中「soziale Hilfe」之 翻譯 32，學者郭明政即認為若依德國 Zacher 教授的新三分法分類，台灣社會救 助法屬於「以生存保障為目的之一般促進與扶助」 ，同時也說明 Zacher 體系的一 29. 不僅一般大眾認知的社會救助內容主要為社會救助法中的生活扶助，社會福利學界在探討社 會救助相關議題時，其實也都是在探討社會救助法中的生活扶助規定。故在台灣的脈絡下，雖然 社會救助法裡面亦有關於災害救助的規定，但其實談到社會救助時，都是在說提供最低生活保障 的生活扶助及醫療補助。 30 參見 Willem Adema，2006 年， 〈SOCIAL ASSISTANCE POLICY DEVELOPMENT AND THE PROVISION OF A DECENT LEVEL OF INCOME IN SELECTED OECD COUNTRIES〉 ，《OECD SOCIAL, EMPLOYMENT AND MIGRATION WORKING PAPERS NO. 38》 ，DELSA/ELSA/WD/SEM(2006)7，OECD, Paris ，6、26 頁。 31 雖在司法院大法官釋字 694 與 701 號，陳新民大法官的協同意見書中雖都提及「社會扶助法」 ， 惟其敘述內容應是指社會救助法。 32 參見郭明政（1997） ， 〈社會法之概念、範疇與體系〉 ， 《政大法學評論》 ，第 58 期，378 頁。鍾 秉正（2004） ，〈從敬老福利生活津貼看「社會促進」制度〉 ，《玄奘法律學報》第 1 期，9 頁。 12.
(30) 般促進與扶助即為 Bertram Schulin 教授四分法中的社會扶助 33。學者鍾秉正並依 Zacher 教授其後提出的新四分法，認為「『社會扶助』制度乃為因應緊急事件或 突發狀況所產生的困境，用以提供人民最低的生活保障。」並判斷社會救助法就 是德國學說中分類之社會扶助 34。 可見在我國法律學術討論中，對於社會救助是否等同社會扶助，使用習慣是 分歧的。故本文擬嘗試回到憲法的文義中判斷，雖憲法本文第 155 條後段僅提及 「人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」 而學者林紀東即把對生計困難者提供之適當扶助與救濟稱為「社會救濟」35，並 未區分扶助與救濟有何不同。但是，從憲法本文中一共出現七次「扶助」字眼於 國民經濟、教育文化、邊疆民族地位之保障等基本國策規定觀之，可見在立憲者. 治 政 大 提及「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業 立 輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」「國家應依民族意. 想像中，扶助一詞顯然是比救濟更具積極性的。在憲法增修條文第 10 條中，亦. ‧ 國. 學. 願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、 經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展」 均可見扶助一詞所具有積. ‧. 極性，而非僅於最低生活保障。最後，由於憲法增修條文第 10 條第 8 項明定「國 家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，. Nat. sit. y. 對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」更顯示社會救助一詞在我. n. al. er. io. 國已經是具憲法層次意涵的用語，故認為現階段討論時不宜與社會扶助混用 36。. i n U. v. 至於「公共扶助」與「公共救助」一詞則是由英文「Public Assistance」或日 文「公的扶助. Ch. engchi. 37」翻譯而來，兩個詞彙意義均同於國際上. Social assistance 的定. 義。但在翻譯上必須留意的是，日文「公的扶助」字彙的發明是由美國 Public Assistance 翻譯而來 38。本文認為台灣日本對漢字的使用，若語感仍有相似之處， 則應盡可能保持原文意義，故提及日文「公的扶助」時，均譯為「公共扶助」，. 33. 參見郭明政， 〈社會法之概念、範疇與體系〉 ，同前註，頁 379-380。郭明政著（1997） ， 〈第一 篇 導論〉， 《福利服務與社會救助現況分析暨其法制整合之研究》 ，頁 15。 34 鍾秉正（2005） ， 〈社會福利之憲法保障－兼論相關憲法解釋〉 ，收錄於《憲法解釋之理論與實 務》第四輯，頁 18-19，台北市:中研院法律學研究所籌備處。 35 參見林紀東（1984）， 《中華民國憲法逐條釋義(四)》 ，頁 320-324，台北市:三民書局。 36 但關於台灣使用社會「救助」的名稱，也早已引來批評。學者盧政春便建議應以社會扶助取 代社會救助用詞，以減少標籤效應。盧政春（2004） ， 《台灣社會安全體系之問題與對策》 ，頁 62， 台北市:行政院經濟建設委員會。 37 順帶一提，若提及「公的救助」在現今日文文脈下多等同於救難。例如：公的救助隊。 38 日本官方早期亦曾譯為「社會救濟」 。惟現在「公的扶助」已為日本學界公認慣用語。 13.
(31) 定義則約與我國社會救助相同 39。另外，本文與日本學界通說相同，認公共扶助 制度的具體實踐幾乎為二次大戰後的生活保護法所涵蓋 40，故後文出現「生活保 護」時，其意義即等於二次戰後的公共扶助 41，亦同台灣習慣所稱社會救助，即 社會救助法中的生活扶助與醫療補助。. 第二項 符合人性尊嚴的最低生活保障/最低生存保障 在本文脈絡下，國家基於憲法人性尊嚴、社會國原則（民生福利國原則）及 生存權保障應提供「符合人性尊嚴的最低生活保障」並無疑義，但是我國學說討 論多使用「符合人性尊嚴的最低生存保障 42」，最低生存與最低生活概念上是否 程度等同？在本文脈絡下的符合人性尊嚴的最低「生活」保障，即等於學說中所. 政 治 大. 稱之符合人性尊嚴的最低「生存」保障。本項將先說明借用學者對符合人性尊嚴 的最低生存保障的說明解釋符合人性尊嚴的最低生活保障，再說明為何本文刻意. 立. 選擇與多數學說不同的用語。. ‧ 國. 學. 法律學者們均認為「符合人性尊嚴的最低生存保障」的概念並非僅是將受給 者視為客體，提供勉強符合生理營養需求的最低保護；而應視其為權利主體，顧. ‧. 及人作為社會成員的社會參與需求，並非僅保障瀕死的生存狀態 43。關於其具體. sit. n. al. er. io. 39. y. Nat. 內涵為何？學者孫迺翊分析我國大法官解釋與學說，認為目前學術與實務尚未發. i n U. v. 至於日文文獻中的「社会扶助」一詞時，大概會出現在兩種情形：第一種跟我國留德學者相 同，指的是德國的社會救助(soziale Hilfe)；第二種用法則是指一切「非採用」保險原理的社會保 障制度，亦有社會福利學者稱之為「廣義公共扶助」 ，內容包含狹義公共救助、福利津貼、福利 服務等。日本學者堀勝洋即將社會保障制度大分為社會保險制度與社會扶助制度。參見堀勝洋 （2004） ，《社会保障法総論》 ，第 2 版，頁 9、107，東京都:東京大学出版会。 40 縱使在學理上有區分生活保護制度應屬狹義公共扶助，但日本討論中一般若提及公共扶助， 其實都僅指狹義的公共扶助，而等同於生活保護制度。參見成清美治、岡田誠、高間満 編著（2010） ， 《低所得者に対する支援と生活保護制度》 ，頁 12，東京都:学文社。田畑洋一（2009）， 《現代 公的扶助論―低所得者に対する支援と生活保護制度》，頁 1，東京都:学文社。 41 其實公共扶助與生活保護在討論層次上仍有區別。公共扶助是社會安全體系下相對於社會保 險的一種制度類型，是一種學理上的分類。生活保護法(制度)則是二次大戰後，公共扶助制度的 具體實現。兩者用語在戰後討論中雖幾乎同義，但在討論層次上仍有區別。 42 使用最低生存保障的學者，例如:孫迺翊， 〈社會救助制度中受救助者的人性尊嚴-一個憲政國 家興起前後的比較〉 ，同前註 5，頁 65-66。張桐銳（2011） ， 〈論憲法上之最低生存保障請求權〉， 《政大法學評論》 ，123 期，頁 121-191。蔡維音（2001）， 《社會國之法理基礎》，頁 108，台南 市:正典出版。學者黃舒芃則將 menschenwürdiges Existenzminimum 譯為合乎人性尊嚴之最低標 準的生活保障。參見黃舒芃（2006） ， 〈社會權在我國憲法中的保障〉 ， 《中原財經法學》 ，16 期， 頁 33。 43 參見孫迺翊， 〈社會救助制度中受救助者的人性尊嚴-一個憲政國家興起前後的比較〉 ，同前註 5，66 頁。蔡維音（2001） ， 《社會國之法理基礎》 ，51 頁，台南市:正典出版。詹振榮（2006） ， 〈社 會國原則-起源、內涵與規範效力〉 ，《月旦法學教室》，41 期，頁 32-55。 14. Ch. engchi.
(32) 展出更精緻的論述 44，本文認為可依學者蔡維音見解，除絕對營養需求外，其他 部分應保留給立法者依社會經濟文化條件來適時決定 45。至於此用語來源，應是 來自德文「menschenwürdiges Existenzminimum 46」，而 Existenzminimum 翻譯語 感上是 subsistence level，是一種攸關存續的水準，再加上憲法第 15 條明定生存 權，最低生存保障遂成為留德社會法學者慣用詞彙。但使用「最低生存保障」的 學者，也常無意識地用「滿足最低生活需求」來解釋或替代最低生存保障 47。 不同於學說，保障最低生活則常出現在於關於稅的大法官意見書中，例如黃 茂榮大法官在釋字 692 號與 701 號解釋理由書提及「免稅額規定的規範目的即在 於保障納稅義務人及其受扶養親屬之最低生活水準。此為人民之生存權之最基本 的保障。」釋字 694 號葉百修大法官的意見書亦提及「有關納稅義務人負有扶養. 治 政 大 法目的，係為保障人民最低生活費用，使其不受課稅影響而設置」同號解釋陳新 立 民大法官的意見書亦提及不可將所得稅法免稅額規定「解釋上即不可以企圖為 義務應予免稅之意旨，於所得稅法制定經多次修正均無變異，顯見此項規定之立. ‧ 國. 學. 『沈默變更』的『暗渡陳倉』，予以更易為『最低生活保障』之定性，否則即有 違反法治國原則」。. ‧. 若人性尊嚴為現代憲政所蘊含的基本價值，貫穿於所有憲法基本權及法制序. sit. y. Nat. 而自不待言 48，可見在既有文獻上使用「最低生存保障」或「最低生活保障」內. al. n. 1.. io. 有以下幾點原因：. er. 涵並無二致。但本文不使用社會法學者慣用的最低生存保障，而採最低生活保障，. Ch. engchi. i n U. v. 在中文語感上，生存指的是「活著，讓生命持續」，而生活則是「泛指一切 飲食起居等方面的情況、境遇。」相較於生死一線間消極意義的生存，生活 則是每日重複進行而有前進感的狀態。既然有更能表達憲法保障意旨的辭彙， 自不須堅持使用具消極意涵最低生存。. 44. 孫迺翊（2012） ，〈社會給付權利之憲法保障與社會政策之形成空間 ─ 以德國聯邦憲法法院 關於年金財產權保障及最低生存權保障之判決為中心〉， 《國立臺灣大學法學論叢》，41 卷 2 期， 頁 451。 45 蔡維音（2001） ，《社會國之法理基礎》，頁 108，台南市:正典出版。 46 學者黃舒芃則將譯為合乎人性尊嚴之最低標準的生活保障。參見黃舒芃（2006）， 〈社會權在 我國憲法中的保障〉， 《中原財經法學》 ，16 期，頁 12。 47 例如：張桐銳（2011） ， 〈論憲法上之最低生存保障請求權〉 ， 《政大法學評論》 ，123 期，頁 173。 孫迺翊，〈社會給付權利之憲法保障與社會政策之形成空間 ─ 以德國聯邦憲法法院關於年金財 產權保障及最低生存權保障之判決為中心〉 ，同註 44，頁 451。 48 蔡宗珍（1999） ， 〈人性尊嚴之保障作為憲法基本原則〉 ， 《月旦法學雜誌》 ，45 期，頁 99-102。 15.
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