第二章 台灣社會救助法之特徵與現況
第一節 社會救助之沿革
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 台灣社會救助法之特徵與現況
本章重點在於說明台灣社會救助法規範的特徵，與在行政與司法運作下的問 題現況，並分析有工作能力的救助需求者在現行制度下若遭遇長期失業等因素造 成貧窮問題時，其可能遭遇的申請困境與相關問題。
本章將先從台灣社會救助制度之沿革，觀察整理其動態的發展脈絡，藉以掌 握其基本架構、背後思維與長久以來的問題癥結。接著分析現今社會救助的法規 範設計與運作問題，特別是低收入資格審查規範背後價值預設的種種矛盾與運作 上的不備。在了解所有救助需求者均可能在社會救助制度中遭遇的問題後，最後 就有工作能力救助需求者之困境分析。
第一節 社會救助之沿革
因台灣社會救助的沿革國內已有許多文獻可供參考71，故本文擬緊扣救助資 格、權利意識以及對有工作能力者的相關規定進行介紹。台灣的社會救助雖可追 溯至清朝仕紳基於慈善的貧民救濟、日本殖民時期強調天皇慈惠的窮民救助，但 因國民政府遷台後刻意消除日本皇民遺毒，基本上日治時代的措施並未延續。故 本文擬從1945 年台灣光復後的沿革中，觀察台灣社會救助的基本理念與趨勢。
第一項 社會救濟法時期
第一款 社會救濟法之規範特色
中央政府遷台後，為去除皇民意識遺毒與安定民心，致力提倡民生主義，當 時沿襲1943 年中國大陸時期制定的社會救濟法作為主要救助法規。依同法第 1 條規定，其救濟對象並非所有窮人，而僅針對下列特定情事之一的赤貧者：
⑴ 年齡在六十歲以上精力衰耗者。
⑵ 未滿十二歲者。
71 台灣社會救助史相關文獻可參見行政院研究發展考核委員會 編（1989），《我國社會救體系整 體規劃之研究》，行政院研究發展考核委員會:台北市。林萬億（2006），《台灣的社會福利-歷史 經驗與制度分析》，台北市:五南出版社。孫健忠（1996），《臺灣地區社會救助政策發展之研究》，
台北市:時英出版社。孫健忠（2002），《台灣社會救助制度實施與建構之研究》，台北市:時英出 版社。孫健忠（2011），〈建國百年社會救助發展重要紀事〉，《社區發展季刊》，133 期。郭明政
（2011），〈社會福利與社會保險〉，收於《中華民國發展史》政治與法制卷，台北市:聯經出版。
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⑶ 妊婦。
⑷ 因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙，不能從事勞作者。
⑸ 因水旱或其他天災事變，致受重大損害或因而失業者。
⑹ 其他依法令應予救濟者。
另外得對於操行不良，具有犯罪傾向而有矯正之必要者，予以矯正救濟（同 法第2 條）。對於懶惰成習或無正當職業之遊民，得設習藝所收容之，強制其勞 作，並授以必要之智識及技能，養成其勤儉之習慣（同法第32 條）。且規定救濟 需求者除切迫情形外，如有受扶養之權利，其扶養義務人具有扶養能力時，得不 予以救濟（同法第4 條）。因此，若從原則排除有工作能力者並且強調操性端正 與親屬互助的面向觀之，社會救濟法仍具有強烈的道德色彩。若從伴隨救濟的「強 制勞作」與「矯正」的面向觀之，則可看出社會救濟法要求受救濟者的作為應符 合當權者預設意識形態的社會控制色彩。
第二款 社會救濟法時期的實際運作
實際運作上是接收日本的救濟機構，改名為「救濟院 72」與「習藝所」等救 助機構以實施社會救濟法的機構收容73。基本上宥於經費，救濟院數量，院內救 濟的人數與效果相當有限74。
院外救濟則著重於一年一度由各縣市政府自行辦理調查的冬令救濟75，救濟 物品以食用米、棉被為主。直到1963 年台灣省政府頒定「臺灣省社會救濟調查 辦法」，才首次出現明確的資格規定，各縣市始有趨於一致的認定標準76，並奠 定台灣救助調查的基礎77。相對於社會救濟法以個人做為救濟單位，台灣省社會
72 各地救濟院於 1976 年後改稱「仁愛之家」。
73 具體收容資格規定由省政府與院轄市自行訂之，例如:「臺灣省立救濟院院民入院出院辦法」
「臺灣省立婦女教養所所民入所出所辦法」、「臺灣省立習藝所所民入所出所辦法」等。
74 因此省議員們不斷有增加省立救濟院及收編縣立私立救濟院的要求，可參見:《臺灣省臨時省 議會公報》，第5 卷第 13 期，3644-3645 頁。
75 冬令救濟源於中國不成文之「濟臘制度」，1942 年中華民國社會部公布冬令救濟實施辦法。而 台灣冬令救濟的法源為1946 年 12 月台灣省行政長官發布的「臺灣省冬令救濟實施辦法」。冬令 救濟的對象為：「赤貧」、「鰥寡孤獨殘廢不能生活者」、「因受災害不能生活者」、「返省台胞及其 眷屬貧苦不能生活者」、有「子女五人以上家境貧苦者」，由各地縣市政府視情形自行舉辦。台灣 省冬令救濟實施辦法條文參見作者不詳（1956-10-30）。[案由:修正臺灣省冬令救濟實施辦法案。]。
《數位典藏與數位學習聯合目錄》。http://catalog.digitalarchives.tw/item/00/36/3a/d9.html（最後 瀏覽日期:2013 年月 6 月 17 日）。
76 行政院研究發展考核委員會 編（1989），《我國社會救體系整體規劃之研究》，頁 49-50，行政 院研究發展考核委員會:台北市。
77 孫健忠（2011），〈建國百年社會救助發展重要紀事〉，《社區發展季刊》，133 期，頁 178。
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嚴格的貧戶審查規定以及「沒有消滅貧窮，只是消滅貧戶」的批評81，其成效仍 屬有限且之後也並未體系性延續。
第二項 社會救助法立法後至第一次修法時期
第一款 社會救助法的特色
1980 年制定實施社會救助法，同時廢止社會救濟法82。依立法理由說明，
不同於社會救濟法以農業經濟生活型態為預設，社會救助法是以工業社會結構與 經濟型態為背景；不僅消極安定被救助者的生活，也積極協助其自立。舊社會救 助法第1 條「為照顧生活困難之低收入者及遭受緊急患難或非常災害者之生活，
並協助其自立，特制定本法。」便揭示此意旨。沿襲社會救濟法將貧戶、急難、
災害三種救助類型規定於同一法律的作法，本法的救助項目共有生活扶助、醫療 補助、急難救助與災害救助。同時將過去慣稱的「貧民」改稱「低收入戶」83。 接受社會救助的權利性也大幅提升，相較於社會救濟法是以「行政機關」的 角度規定得對哪些人給予救濟，社會救助法則是以「救助需求者」的角度規定符 合哪些規定後可向戶籍所在地主管機關申請生活扶助。並且刪除許多社會救濟法 具有道德責難與社會控制色彩的規定84，確保了領取救助的權利。
但事實上，社會救助法除最低生活費用的訂定欠缺明確算法外85，生活扶助 要件也相當簡陋，故操作上仍需沿襲社會救濟法時期的作法，由各直轄市與省自
貴真（2005），〈小康計畫的歷史記憶—防貧、脫貧社區方案之推動〉，《社區發展季刊》，109 期，
頁111-119。
81 老金（1978），〈「消滅貧窮」還是「消滅貧戶」?--從我國現行的「貧窮標準」談起〉，《夏潮》，
頁28-30。
82 廢止理由為「現行社會救濟法，係民國三十二年公布，與當前社會情況未盡合適，且其內容，
已分別容納於而兒童福利法、與殘障福利法、老人福利法及社會救助法草案之中，當各法完成立 法程序公布施行之日，同時予以廢止。」
83 低收入戶名稱的首度出現於 1978 年。該年 11 月臺灣省政府將「臺灣省社會救濟調查辦法」
修正為「臺灣省社會救助調查辦法」取銷「貧戶」名稱，代之以「低收入戶」。其原因是認為小 康計畫已將貧窮消滅之故。
84 例如社會救濟法第 3 條「對於性格操行不良，具有犯罪傾向，有矯正之必要者，予以矯正救 濟。」 第 29 條「為治療精神病及防護社會利益，得設精神病院，患精神病而應受救濟者，得令 入院治療。」 第 31 條「為收容曾從事不正當業務或受虐待之婦女，得設置婦女教養所，授以相 當之智識及技能，並矯正其不良習慣。」 第 32 條「對於懶惰成習或無正當職業之遊民，得設習 藝所收容之，強制其勞作，並授以必要之智識及技能，養成其勤儉之習慣。」
85 依當時社會救助法第 4 條僅規定，最低生活費用由各直轄市與省政府自行決定，且未明定任 何計算標準。但其實社會救助法草案曾以「國民平均個人所得金額」與「最低生活費用所需」作 為參酌基準。後因行政院認為標準過寬而有財政無法負擔的疑慮，才改成由各縣市自行決定。《立 法院公報》，69 卷 11 期 1287 號，頁 26。
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行決定社會救助調查辦法，以「調查」的名義決定給付要件。也因此本法雖為政 府宣稱的「福利三法」之一，卻被批評為只是黨外運動與中美斷交後用來安撫民 心的政治煙幕86。此外，延續小康計畫以來防止福利依賴的想法，當時社會救助 法第10 條立法就基於「敦促人民養成勤奮樸實的生活習慣，兼以避免重蹈英美 等國的覆轍87。」而明定對生活扶助戶中的有工作能力者「應予技能訓練、就業 輔導、創業輔導或以工代賑等方式，輔助其自立；凡不願受訓或接受輔導或經受 訓輔導而不願工作者，不予扶助。」同時當時的臺灣省社會救助調查辦法也承繼 社會救濟調查時期擬制薪資的做法，特別是第6 條規定 「有工作能力而無固定 工作者，男性以二點五倍，女性以二倍之最低生活費用標準計算其收入88」，藉 以增加有工作能力者的家庭得到社會救助的難度。
第二款 立法者的權利意識
1980 年後的社會救助請求資格在規範模式上已轉為「法律請求權」，縱使實 踐上可近性與程序保障未必足夠，但無疑地已屬於「法律上的權利」而非「任意 的慈善施捨」。但表面如此，在具體細節設計上關於立法者是否將接受社會救助 當作人民「權利」，而非國家單方施予的恩惠，或許可從法案說明與立法當時討 論來觀察。依行政院草案總說明，社會救助法是政府遵照憲法第155 條，因應社 會結構轉變的加強措施。並認為社會救助法完成後，「社會福利法制體系已臻完
1980 年後的社會救助請求資格在規範模式上已轉為「法律請求權」，縱使實 踐上可近性與程序保障未必足夠，但無疑地已屬於「法律上的權利」而非「任意 的慈善施捨」。但表面如此，在具體細節設計上關於立法者是否將接受社會救助 當作人民「權利」，而非國家單方施予的恩惠，或許可從法案說明與立法當時討 論來觀察。依行政院草案總說明，社會救助法是政府遵照憲法第155 條，因應社 會結構轉變的加強措施。並認為社會救助法完成後，「社會福利法制體系已臻完