第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一節 研究動機
「貧困是可以靠個人或家庭的努力克服的－
這個神話目前仍然根深柢固、深植人心」
摘自『現代日本「看不見」的貧困:領取社會救助母子單親家庭的現實』
青木紀，2007 年1
提供符合人性尊嚴的最低生活保障，使國民擁有自由發展其人格的基礎，不 僅是中華民國憲法第15 條生存權、基本國策及增修條文所欲保障的內涵，亦是 憲政國家所共同追求的憲法價值。
但崇高的憲法理念是否具體落實於立法、行政及司法實踐中，則需要細膩地 進一步檢討。國家在實現符合人性尊嚴的最低生活保障時，毋寧是從各種經濟、
就業、醫療、環境、教育、文化、稅制、乃至各種社會安全制度等多種面向與層 次，進行整頓來達成其任務。本文抱持著「符合人性尊嚴的最低生活保障是否被 具體實踐？」之問題意識，以社會安全制度 2中攸關最低生活物資保障的社會救 助法制為研究對象，以作為台灣社會救助制度核心的「社會救助法之生活扶助相 關規範」為檢討中心，檢視細節性與技術性的相關法規是否符合憲法欲保障之人 性尊嚴與生存權。
社會救助制度，是對經濟困窮者，因應其生活需求提供符合人性尊嚴的最低 生存保障給付，最終目的在於「助其自助」使其得參與社會生活發展其人格 3。 其給付不以繳費為前提條件，僅須通過資力調查，便能獲得單向性、由稅收支應 財源的金錢或實物給付。但作為權利之社會救助，仍是以個人自我負責的資本主
1 青木紀（2007），《現代日本の「見えない」貧困－生活保護受給母子世帯の現実》，東京都:明 石書店。
2 Social security 一語，我國普遍習慣譯為「社會安全」。在日本則譯為「社会保障」，中國亦翻譯 為「社会保障」。受到日本用語影響，留日學者常以社會保障代替社會安全。由於日文「社会保 障」一詞，有其漢字的翻譯考量與使用習慣，在漢字語意尚能互通的情形，本文盡可能保留其原 貌。故本文提及社會保障制度時，等同我國慣稱之社會安全制度。
3 人性尊嚴對傳統濟貧的理念之修正，請參見：孫迺翊（2006），〈社會救助制度中受救助者的人 性尊嚴-一個憲政國家興起前後的比較〉，《月旦法學雜誌》，136 期，頁 76-77。蔡維音（2001），
《社會國之法理基礎》，頁108，台南市:正典出版。
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義思想作為基本前提4，故社會救助具備位性的性格，僅有在個人無法自力維持 生活時，國家才提供最低限度救助，此亦反映於社會救助的補充性原理。
問題在於，正因為社會救助本身有其價值取向，國家在提供單向性救助的同 時，也在維護其所遵守的價值，故對被認為偏離普遍價值的弱勢國民，慈善與控 制總是相伴而生5。如何在眾多預設價值觀中，確保憲法人性尊嚴與生存權的實 踐，便是社會救助在法政策與實踐上，不斷交錯衝突並妥協的議題。質言之，雖 然社會救助法第1 條明文「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害 者，並協助其自立，特制定本法。」但在現行制度運作下，縱使法定貧窮線（最 低生活費）已採所得中位數的百分之六十6而接近國際測量貧窮的標準，是否最 低生活保障就能被具體實踐？關於台灣社會救助運作近況的疑惑，可由以下監察 院糾正案文及最高行政法院判決的段落一窺其部分問題：
⑴ 2010 年監察院對行政院、內政部、行政院主計處所提之糾正案7
「我國社會救助法雖歷經多次修正，針對多所爭議之家庭應計算人口範圍、工 作收入核算、動產及不動產計算等問題，進行檢討並適度放寬，甚至新增概括 條款，賦予地方主管機關之裁量權限。然我國歷年低收入戶之戶數及人數比率 卻未明顯成長，僅有 1%左右 8，且與行政院主計處、內政部及專業學者所估算 之數據，落差極大，明顯偏低。在在顯示長期以來，由於行政院未能審慎周延 研修社會救助法相關規定及配套措施，導致需要救助之人口群仍無法跨進低收 入戶之門檻，與社會實際現況嚴重脫節，更違背憲法明確賦予國家應扶助經濟 弱勢者之責任。」
⑵ 2011 年最高行政法院 100 年度判字第 1389 號判決 9
「查原判決以上訴人與其前妻離婚，有獨子張勝評 1 人，雖未共同生活，但張 勝評有扶養能力，因未履行扶養義務，經上訴人向桃園地院訴請給付扶養費，
該院判決張勝評應按月給付上訴人 2,000 元作為生活費用。……(略) ……上
4 資本主義與個人自我負責間關係的論述，可參考：顧忠華（2005），《韋伯的基督新教倫理與資 本主義精神導讀》，台北市:台灣學生書局。
5 整理自：孫迺翊（2006），〈社會救助制度中受救助者的人性尊嚴-一個憲政國家興起前後的比 較〉，《月旦法學雜誌》，136 期，頁 78。
6 其實社會福利學界在討論的貧窮線(poverty line)與貧窮門檻(poverty thresholds)的設定時，一般 多以「所得中位數的50%」為基準，可見光就社會救助法第 4 條觀之，台灣的法定貧窮線設定並 未過低。關於貧窮線與貧窮門檻的設定，請參見：王德睦、呂朝賢、何華欽（2003），〈台灣貧窮 門檻與測量的建立：FCSU 的應用〉，《臺大社會工作學刊》，8 期，頁 4-5。
7 監察院糾正案，2010 年 1 月 6 日，發文字號：（99）院臺內字第 0991900026 號。
8 發布糾正文時，2009 年低收入戶戶數占總戶數比率為 1.41%，低收入戶人數佔總人數比率為 1.18%。2012 年，低收入戶戶數占總戶數比率為 1.74%，低收入戶人數占總人數比率為 1.51%。
9 判決時社會救助法適用版本為 2007 年 12 月版本。詳細檢討請見本文頁 46 以下。
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訴人於申請時，依社會救助法第 5 條之 3 規定屬無工作能力者，而上訴人之子 張勝評，依其薪資所得、利息所得及其他收入每月平均所得計算結果，上訴人 全戶總收入平均每月為 29,977 元（29,809＋86＋82＝29,977），已超過補助標 準每月 19,658 元（9,829 元×2 人）。………(略) ………經桃園地院 98 年度家 訴字第 65 號判決其子張勝評應按月給付 2,000 元之扶養費，益證其子為有扶 養能力之人。至該扶養費用給付金額之多寡，乃按扶養之程度，考量受扶養權 利者之需要， 與負扶養義務者之經濟能力及身分定之。雖經該案審酌結果，
上訴人之子應負擔每月之扶養費用為 2,000 元，要難謂其子為無扶養能力之人。
上訴人指摘原判決認事用法有違，委不足取。」(字型加粗部分均為本文所加) 本判決事實略以，社會救助申請人已向申請人之獨子（扶養義務人）提告 請求扶養，民事法院審酌扶養義務人的經濟能力後，判決扶養義務人應按月給 付2000 元當作申請人之生活費。但依社會救助法第 4 條與第 5 條的資產調查 規定，不問扶養義務人實際上能或應負擔多少金額，只要認定扶養義務人有扶 養能力，就會直接把申請人與扶養義務人視為同一經濟共同體，互相分享「所 有資源」，而合計所有收入。本件最高行政法院便認為扶養義務人既然有能力 支付每月2000 元扶養費，則當然非屬同法第 5 條第 3 項中無扶養能力之人，
而將其扶養義務人列入申請人之家庭人口，而因為其扶養義務人每月有3 萬元 的收入，致使申請人因家戶總收入過高而無法成為低收入戶。
⑶ 2010 年最高行政法院 99 年度判字第 776 號判決10
「依行為時社會救助法第 5 條之 1 第 1 項第 1 款第 1 目至第 4 目規定所為『工作 收入』之認定，其中有工作能力且就業者，適用第 1 目至第 3 目之標準，而第 1 目之標準為『當年度實際工作收入』並應提供必要之薪資證明，如無法提出薪資 證明者，固應依最近 1 年度之財稅資料所列工作收入核算；如最近 1 年度之財稅 資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，始有第 2 目、第 3 目標準之適用。
惟最近 1 年度之財稅資料所列工作收入如低於當事人申請或主管機關定期調查 時當年度之基本工資者，如仍依該財稅資料所列工作收入計算其『當年度際工作 收入』，相對於有工作能力未就業者，須依第 4 目規定，以基本工資核算其『工 作收入』的情形，恐有不公。則基於平等原則及法律之體系解釋，遇有上開情形，
非不可依當年度之基本工資加以調整。」(字型加粗部分均為本文所加)
由上段第5 條之 1 的說明，可見最高行政法院在 2010 年社會救助法修法 前就已正確認知該條各款的適用順序：有工作收入（已就業者）但無薪資證明 者，其收入才會依財稅資料核算。但本件最高行政法院認為申請人財稅資料中
10 判決時社會救助法適用版本為 2007 年 12 月版本，詳細檢討請見本文頁 74 以下。
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l C h engchi U ni ve rs it y
的收入低於基本工資，由於同條中亦規定「有工作能力未就業者」須以基本工 資核算其收入，故認為基於平等原則與體系解釋，若已就業者的財稅資料的薪 資低於基本工資，仍應逕行視為有基本工資數額的工作收入。最高行政法院此 段說明雖是針對2010 年前的舊法，且修法後將已就業者與未就業者的工作收 入計算方式明確分開，但若依此體系解釋，由於最高行政法院不待修法就已跟 現行法採相同的適用方法，恐怕此段說明以後仍可能有適用餘地。
以上三份文件中，《⑴監察院糾正案文》直指出台灣目前社會救助制度功能 不彰，造成「與社會實際現況嚴重脫節」的現狀。《⑵最高行政法院100 年度判 字第1389 號判決》則可看出社會救助法規定一親等直系血親間平均共享所有資 源的預設，在老親扶養的案例中，不僅常與社會事實脫節，甚至無視扶養義務人 的經濟能力，而可能比民法親屬編規定的扶養義務程度更加嚴格，造成法體系內 預設的矛盾與最後社會安全網的失能。《⑶2011 年最高行政法院 100 年度判字第
以上三份文件中，《⑴監察院糾正案文》直指出台灣目前社會救助制度功能 不彰，造成「與社會實際現況嚴重脫節」的現狀。《⑵最高行政法院100 年度判 字第1389 號判決》則可看出社會救助法規定一親等直系血親間平均共享所有資 源的預設，在老親扶養的案例中，不僅常與社會事實脫節，甚至無視扶養義務人 的經濟能力，而可能比民法親屬編規定的扶養義務程度更加嚴格，造成法體系內 預設的矛盾與最後社會安全網的失能。《⑶2011 年最高行政法院 100 年度判字第