第四章 日本對有工作能力者之安全網改革
第四節 2011 年求職者支援制度之創設
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第四節 2011 年求職者支援制度之創設
如本章第二節與第三節所述，雇用保險與生活保護改革均有其界限，故日本 社會保障制度嘗試針對無法受領或已受領完畢失業保險給付的求職者，新增一層 介於雇用保險與生活保護制度間的第二安全網以短時間對抗失業帶來的生活困 窮問題。目前被厚生勞動省定位為「失業者第二安全網」的制度有「求職者支援 制度」、「住宅支援給付469」、「綜合支援資金借貸470」、「臨時特定聯繫借貸 471」， 但目前除了求職者支援制度外，其他制度尚屬於臨時的預算措施且未提升至法律 層級。故本文僅擬就其中法制化、規模最大、最具體系性並已於2011 年 5 月立 法、同年10 月實施的「求職者支援制度」介紹之。說明其創立經緯、內容，並 就其議題分析之。
第一項 求職者支援制度之創立經緯
第一款 第二失業安全網之構想
關於現在的求職者支援制度的第二安全網構想，有認為可追溯至民主黨於 2001 年 11 月提出的「求職者能力開發支援法案472」。為了因應當時執政黨自民 黨小泉內閣處理金融機關不良債權時可能引起的失業問題，相對於自民黨政府提 出延長雇用保險職業訓練給付與創設生活福祉資金貸款的構想，在野黨民主黨則 提出以參加職業訓練為條件並給予生活津貼的構想。雖然民主黨的法案並未通過，
但其以不具雇用保險給付資格者為對象，並以接受職業訓練為條件給予生活津貼 的想法，以及有給付期限的設計，被認為大致與民主黨於2009 年 3 月提出的求
469 住宅支援給付，針對有勞動能力且有工作意思的失業者，在其因失業或低所得而有喪失住所 之虞時，給予三個月至九個月的房租補助(依地區不同有上限)。本制度不可以與公共年金、雇用 保險給付、求職者職業訓練聽講給付金等制度合併領取。受領者必須向公共職業安定所申請求職、
接受每月兩次的職業諮商、每月四次的面試支援、原則每周均應向職缺事業單位求職一次。此 制度被列入2013 年生活困窮者支援法草案內容之一。
470 綜合支援資金貸款，協助低所得且有住所的經濟困難者再度自立之貸款。共提供生活支援費 (最多月額按十萬日圓、期間最長十二個月)、住宅入居費(四十萬日圓以內)、暫時生活重建費(六 十萬日圓以內)等三種貸款項目。不須連帶保證人，年息為 1.5%，其事務由各地社會福祉協議會 負責。此外，利用綜合支援資金貸款也必須同時利用住宅支援給付。
471 臨時特定聯繫貸款(臨時特例つなぎ資金貸付)，對象為沒有住所的失業者，在「申請」雇用 保險給付、求職者支援給付、住宅支援給付、生活保護等制度的期間，提供無利息不需連帶保證 人的貸款，貸款額度為10 日圓。其事務由各地社會福祉協議會負責。
472 全名為「雇用保険の財政の安定化及び求職者等に対する能力開発支援のための緊急措置に 関する法律案」。
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職者支援法案共通473。
在學界與政府研究單位方面，受到英國、法國與德國的失業扶助與社會救助 改革的影響，進入21 世紀後對介於失業保險與社會救助間的「失業救助」介紹 也大幅增加。尤其是德國Hartz 改革中既有無條件失業扶助之廢止，以及基於「單 一窗口」與「支援與請求（fördern und fordern）」改革理念加以統合舊聯邦社會 救助法中有工作能力者與既有失業扶助受領者而新創設的有工作能力者社會救 助體系「求職者基礎保障制度」，更引起學界與政府研究機關重視474。
在勞資意見方面，2007 年 6 月勞工團體「日本勞動工會總聯合會」首先建 議應重新構築支援就業與生活保障的三層社會安全網。2008 年雷曼危機之後，
勞工團體日本勞動工會總聯合會與資方團體日本經濟團體聯合會（經團連）於 2009 年 3 月共同向厚生勞動大臣提出包含「創設協助長期失業者的就業及生活 支援制度」之建言。雖然資方僅打算將其作為暫時過渡措施，但至少有助於促成 日後政府、工會、資方團體的基本共識475。
第二款 求職者支援制度之前身
面對雷曼危機後的失業情事，2008 年 12 月自民黨政府以追加臨時預算的方 式實施「訓練期間中的生活保障給付制度」，提供年收入200 萬日圓以下的個人，
以借貸的方式提供最高為其6 個月的職業訓練期間生活資金，並對完成職業訓練 的單親媽媽、中高齡者等就業困難者，免除全部或一部分的貸款。
被認為是現今求職者支援制度直接相關的是，2009 年 7 月自民黨政府再度 以追加7000 億日圓臨時預算的方式實施預計為期三年 476的「緊急人才育成‧就
473 整理自濱口桂一郎（2010），《労働政策レポートNo.7 労働市場のセーフティネット》，頁 51，
独立行政法人労働政策研究・研修機構。
474 如日本社會保障法學會以 Hartz 法為題研究，以其為內容的學會年誌也隨後初版「社会保障 法第24 號 社会保障のモデルチェンジ--ADR/ハルツ改革/生活保護/通勤災害」。以下簡單列出其 他相關文獻：布川日佐史（2002），《雇用政策と公的扶助の交錯--日独比較:公的扶助における稼 働能力の活用を中心に》。布川日佐史（2004），〈ドイツにおけるワークフェアの展開--稼働能 力活用要件の検討を中心に〉，《海外社会保障研究》，147 号，頁 41-55。木下秀雄（2005），〈ド イツ最低生活保障制度の研究 ドイツ社会法典研究会(2)ドイツの最低生活保障と失業保障の 新たな仕組みについて〉，《賃金と社会保障》，1408 号，頁 4-16。嶋田佳広（2007），〈生活保護 と就労支援--ハルツ第 4 法改革からの示唆〉，《季刊労働法》，217 号，頁 108-124。
475 整理自濱口桂一郎，《労働政策レポートNo.7 労働市場のセーフティネット》，同註 473，頁 52-55。
476 結果因為 2009 年政黨輪替，且求職者支援法於 2011 年立法，故緊急人才育成支援基金事業 172
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業支援基金事業(日文文獻均簡稱「基金事業477」、但本文為避免與中文既有用法 混淆故簡稱其為「緊急人才育成事業」)」，對未達一定資力的失業者478，於職 業訓練期間中給予「訓練‧生活支援給付」。支給出席率到達8 成以上的單身者 每月10 萬日圓，若有扶養親屬則每月支給 12 萬日圓，另提供低利的生活貸 款479。
2009 年民主黨也以「創設第二安全網，制定求職者支援法」為政見，並於 同年8 月眾議院選舉中獲勝，與社會民主黨與國民新黨成立三黨的聯合政權。由 於雇用狀況仍未明顯好轉，且上述的緊急人才育成事業等終究是一時的權宜措施，
隨著雇用型態的持續多樣化且難以逆轉，故需要恆常的制度來面對既有雇用保險 與生活保護制度之不足。2010 年 2 月厚生勞動省勞動政策審議會職業安定分科 會雇用保險部會開始進行檢討，2010 年 6 月內閣決議「新成長戰略」強化雇用 保險、同時創設永久性的求職者支援制度。2011 年 5 月「藉由職業訓練等措施 以支援特定求職者就業之法律（原文: 職業訓練の実施等による特定求職者の就 職の支援に関する法律）（本文簡稱:「求職者支援法」）」終於立法通過，並於 2011 年10 月 1 日開始正式上路，不僅是「雇用政策」的一環，也正式被定位日本「社 會安全網」的一部分。
第二項 求職者支援制度之定位與內容
第一款 求職者支援制度之政策定位
雖然厚生勞動省的文案強調求職者支援制度是次於雇用保險、優先於生活保 護的「第二安全網」，但求職者支援制度的定位與其說是社會保障政策，毋寧更 接近「勞動促進政策」。亦即協助就業才是最終目的，職業訓練過程中提供的生
事實上執行到2011 年，為期共兩年。
477 在討論求職者支援制度的脈絡下，日本文獻也均「緊急人才育成‧就業支援基金事業」簡稱 其為「基金事業」，意涵近似運用我國預算法中「特種基金」所進行的特定行政任務。
478 指個人年收 200 萬日圓以下且家戶年度總收入 300 日圓以下。同時全家戶保有的金融資產不 超過800 萬日圓，也不可以擁有除了自用住宅及基地以外的不動產。
479 2009 年的緊集人才育成支援事業已呈現以下問題：⑴公共職業訓練所及職業訓練實施機關間 的合作機能不完全。⑵從制度適用開始到就業的過程中，欠缺連貫的程序體制，而無法確保該訓 練是否適合參加者的特質。⑶給付要件的設定仍有待加強，要求八成職業訓練出席率與不動產 800 萬的條件，仍缺乏彈性而有待商榷。⑷制度的利用效果亦有待商榷。 整理自：野川忍（2011），
〈雇用保険と求職者支援制度の課題と展望〉，《季刊労働法》，232 号，頁 9-11。塩田晃司（2011），
〈求職者支援制度の創設に向けて～職業訓練の実施等による特定求職者の就職の支援に関す る法律案～〉，《立法と調査》，315 号，頁 10。
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活保障只是降低職業訓練障礙的附隨手段。求職者支援法第1 條便明文此意旨。
「本法目的在於藉由對特定求職者採取職業訓練、提供給付金使其易於接受職 業訓練等就業支援措施，促進特定求職者的就業，以有助於特定求職者職業及 生活之安定。」(求職者支援法第1 條)
呈現在規範架構上，法律內容幾乎全是授予行政機關促進就業相關業務的權限 規定480。而求職者支援制度的定位主要為勞動政策的思維，也進一步影響到給 付期間與給付水準。
第二款 求職者支援制度之內容
求職者支援制度的主要內容分為兩部分：一是包含職涯規劃、職業指導、職 業介紹、轉介求職者支援職業訓練或公共職業訓練等一系列的「就業支援措施」， 二是附帶有資力調查的「職業訓練期間聽講給付金」，以下將就利用對象、就業 支援措施、生活保障給付金及實施體制依序說明之。
第一目 利用對象：特定求職者
求職者支援法的適用對象稱為「特定求職者」，先須說明的是，雖然所有特 定求職者都可以利用求職者支援制度的就業支援措施，但受領「職業訓練聽講給
求職者支援法的適用對象稱為「特定求職者」，先須說明的是，雖然所有特 定求職者都可以利用求職者支援制度的就業支援措施，但受領「職業訓練聽講給